Uzasadnienie
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Organ) decyzją z dnia 15 kwietnia 2026 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 lutego 2026 r orzekającą o odmowie umorzenia Skarżącemu należności z tytułu składek.
Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Jak wynika z akt, które Organ przesłał do tutejszego Sądu wraz ze skargą, Skarżący pismem nadanym w dniu 12 grudnia 2025 r. (data wpływu do Organu – 15 grudnia 2025 r.) zwrócił się do Organu z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za lata 2010-2013. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza była jednoosobowa i została zakończona z powodu trudności finansowych. Skarżący podał, że jego sytuacja życiowa i materialna nie uległa poprawie, obecnie pracuje jedynie na 1/8 etatu z wynagrodzeniem zbliżonym do najniższej krajowej oraz wykonuje prace dorywcze nierejestrowane. Podkreślił, że jego miesięczny dochód pozwala jedynie na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych (koszt wynajmu mieszkania wynosi 2 500,00 zł miesięcznie, alimenty 1 200,00 zł miesięcznie, rachunki za telefon i internet około 150,00 zł miesięcznie). Skarżący podał, że wcześniej ZUS prowadził wobec niego postępowanie egzekucyjne, jednak nie przyniosło ono rezultatów z powodu braku środków.
Następnie Skarżący w dniu 8 stycznia 2026 r. przesłał oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej. Skarżący podał w nim, że jego stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą łącznie 3 960,00 zł miesięcznie (czynsz w wysokości 360,00 zł, opłaty eksploatacyjne, tj. gaz i prąd, w wysokości 400,00 zł oraz wynajem mieszkania i alimenty w łącznej wysokości 3 200,00 zł). Oświadczył także, że nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy.
Skarżący wskazał ponadto, że posiada inne zobowiązania pieniężne z tytułu alimentów w kwocie 1 200,00 zł miesięcznie, nie posiada nieruchomości ani ruchomości, zaś w rubryce wierzytelności podał: "komornik – kwota 1 923,80 zł". Jako źródło dochodów Skarżący podał wynagrodzenie za pracę w kwocie 600,75 zł brutto (540,00 zł netto) oraz wynagrodzenie z tytułu prac dorywczych w kwocie ok. 3 600,00 – 4 000,00 zł.
Pismem z dnia 18 stycznia 2026 r. Skarżący sprecyzował wniosek wskazując, że wnosi o umorzenie należności z tytułu składek za cały okres 2010-2014 (należność główna, odsetki za zwłokę, ewentualne koszty egzekucyjne i opłaty dodatkowe).
Decyzją z dnia 17 lutego 2026 r. Organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 73 934,13 zł, w tym na:
- a) ubezpieczenia społeczne – za okres 05/2010-05/2014 w łącznej kwocie 41 369,60 zł, w tym z tytułu: składek – 17 799,60 zł, odsetek – 23 570,00 zł,
- b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres 05/2010-05/2014 w łącznej kwocie 29 728,60 zł, w tym z tytułu: składek – 12 334,60 zł, odsetek – 17 394,00 zł,
- c) Fundusz Pracy – za okres 06/2012-05/2014 w łącznej kwocie 2 835,93 zł, w tym z tytułu: składek – 1 246,93 zł, odsetek – 1 589,00 zł.
Odsetki naliczone zostały na dzień złożenia wniosku, tj. 15 grudnia 2025 r.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Organ powołał art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: "rozporządzenie").
W uzasadnieniu Organ przytoczył sytuację materialną Skarżącego przedstawioną we wniosku oraz oświadczeniu, wskazując dodatkowo, że Skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą w dniu 6 maja 2014 r. Podał, że zgodnie z Kompleksowym Systemem Informatycznym ZUS Skarżący jest zgłoszony do ubezpieczeń z tytułu umowy o pracę na 1/8 etatu. Ponadto Organ wskazał, że twierdzenia Skarżącego o braku posiadanych nieruchomości oraz ruchomości zostały zweryfikowane w stosownych rejestrach.
Następnie Organ wskazał, że w świetle przepisu art. 24 u.s.u.s. nie upłynął jeszcze termin, w którym zaległości mogą być dochodzone. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzone zostały zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawnienia należności z tytułu składek do 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Występują jednak zdarzenia, które powodują, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu, co oznacza, że 5-letni okres jest wydłużany – pewnego czasu nie wlicza się do okresu przedawnienia, przy czym po zakończeniu okresu zawieszenia przedawnienie biegnie dalej, z uwzględnieniem okresu pomiędzy rozpoczęciem biegu a powstaniem przyczyny zawieszenia.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego wniosku Organ wskazał, że wobec przedmiotowych należności wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 17 lipca 2013 r. i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwa nadal. Tym samym należności Skarżącego nie uległy przedawnieniu.
Następnie Organ podał, że z oczywistych przyczyn nie można stwierdzić przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. ("dłużnik zmarł..."), pkt 4 (nie toczyło się postępowanie likwidacyjne) oraz pkt 4a powołanej ustawy. Nie stwierdzono również przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 4b i 4c u.s.u.s., albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżący składał wniosek o ogłoszenie upadłości lub by prowadzone postępowanie upadłościowe zostało umorzone. Ponadto Dyrektor ZUS Oddział w Krakowie wszczął postępowanie egzekucyjne, w ramach którego zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunków bankowych oraz wierzytelności w urzędzie skarbowym. Ostatnia nota egzekucyjna została wystawiona w kwietniu 2025 r. w wysokości 33,00 zł. Dopóki postępowanie się toczy, nie można – zdaniem Organu – definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.
Oceniając szansę odzyskania należności w ramach przymusowego dochodzenia, Organ zaznaczył, że co prawda Skarżący nie posiada aktualnie składników majątkowych, z których można prowadzić skuteczną egzekucję, jednak taki stan rzeczy nie przejawia cech definitywnego braku możliwości odzyskania należności. Podkreślił przy tym, że Skarżący ma 45 lat i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało mu 20 lat aktywności zawodowej. Skarżący nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej, że ze względu na stan zdrowia został wykluczony z aktywności zawodowej.
Tym samym, do czasu stwierdzenia przez właściwy w sprawie organ egzekucyjny braku majątku, nie można również wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W stosunku do Skarżącego nie wystąpiła zatem przesłanka całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., a w konsekwencji brak jest prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o wskazane kryterium. Organ podkreślił również, że ani Naczelnik Urzędu Skarbowego, ani Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku.
Przedstawione powyżej okoliczności dowodzą – w ocenie Organu – że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd brak podstaw do umorzenia należności na tej podstawie.
Następnie Organ wskazał, że ocenił sytuację Skarżącego przez pryzmat przepisów rozporządzenia i uznał, że także brak jest przesłanek do umorzenia należności na tej podstawie.
W tej kwestii Organ wskazał, że Skarżący nie wykazał żadnych przeciwwskazań do zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy i niezrozumiały jest fakt zatrudnienia tylko na 1/8 etatu. Nie wskazał powodów takiego stanu rzeczy, w związku z czym brak jest informacji, które uzasadniałyby niemożność wykonywania przez Skarżącego pracy w wymiarze pełnego etatu. Odnosząc się do wskazywanych w oświadczeniu wydatków Skarżącego na czynsz i opłaty eksploatacyjne Organ podkreślił, że są to opłaty ponoszone przez ogół społeczeństwa i nie mają charakteru nadzwyczajnego, a ponadto Skarżący nie wskazał, aby miał zaległości z tego tytułu. Także fakt, że Skarżący jest zobowiązany do płacenia alimentów, nie jest zdaniem Organu przesłanką do umorzenia należności. Partycypowanie w kosztach utrzymania dzieci stanowi oczywistą konieczność i nie może być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek.
Ponadto w ocenie Organu Skarżący nie udowodnił, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek. Nie korzysta z pomocy społecznej, nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o konieczności ubiegania się o pomoc z budżetu państwa w postaci np. zasiłków celowych z przeznaczeniem na zaspokojenie bieżących potrzeb ani dokumentów wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących zobowiązań.
Organ podkreślił, że niemożność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych powinna być brana pod uwagę przy umarzaniu zaległości, jeśli wynika ona z przyczyn niezależnych, obiektywnych, którym strona nie jest w stanie się przeciwstawić mimo podjętego w tym kierunku wysiłku. Zdaniem Organu sytuacja, w jakiej znajduje się Skarżący, nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Organ nie stwierdził również zaistnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wskazując, że zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Nie zaistniała także przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż Skarżący w oświadczeniu nie wskazał problemów ze zdrowiem, ani też nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej, że ze względu na stan zdrowia został trwale i całkowicie wykluczony z aktywności zawodowej.
Kończąc Organ wskazał, że optymalnym rozwiązaniem byłaby dla Skarżącego spłata należności z tytułu składek w ramach układu ratalnego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zarzucił błędną ocenę jego sytuacji materialnej oraz nieuwzględnienie realiów rynkowych, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia bez narażenia na brak środków do podstawowej egzystencji. Wskazał, że jego realne zarobki oscylują w granicach od 4 500,00 zł do 5 000,00 zł i są to maksymalne dochody, jakie może osiągnąć, a nie stać go na podniesienie kwalifikacji zawodowych. W ocenie Skarżącego zmuszanie go do spłaty długu w wysokości 74 000,00 zł jest nieludzkie i doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dodał, że każda próba ściągnięcia należności przez ZUS spowoduje, że zabraknie mu środków na alimenty, co uderzy bezpośrednio w dobro jego dzieci. W piśmie uzupełniającym (data wpływu do Organu – 27 marca 2026 r.) Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, a dodatkowo wskazał, że umorzenie długu pozwoli mu pozostać w kraju, rzetelnie płacić bieżące składki oraz regulować alimenty.
Organ opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 kwietnia 2026 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 17 lutego 2026 r.
Analizując przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ wskazał, że:
- – przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
- – przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe, nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe;
- – przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi – Skarżący zaprzestał wprawdzie prowadzenia działalności gospodarczej, jednak osiąga dochód z tytułu umowy o pracę, a nadto nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych, ponieważ Skarżący ma córkę; zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj. zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, brak małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie, a wystąpienie którejkolwiek z ww. okoliczności wyklucza stwierdzenie zajścia przedmiotowej przesłanki;
- – przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których Skarżący wnosi, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- – przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ ani Naczelnik Urzędu Skarbowego, ani Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- – przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż wobec Skarżącego Dyrektor Oddziału ZUS w Krakowie prowadzi postępowanie egzekucyjne z rachunków bankowych.
Następnie Organ wyjaśnił, że dokonując rozeznania sytuacji finansowej klienta każdorazowo zobligowany jest do analizy dochodów osiąganych w rodzinie na podstawie minimum socjalnego. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie, wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. Minimum socjalne ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych GUS z 19 grudnia 2025 r. dla 1-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło w III kwartale 2025 r. 1 912,47 zł i jest znacznie niższe od dochodu Skarżącego, co – zdaniem Organu – wyklucza występowanie przesłanki ubóstwa.
Zdaniem Organu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący ma bowiem 45 lat i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało mu 20 lat aktywności zawodowej, a ponadto nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. W ocenie Organu Skarżący ma możliwość podjęcia pracy w pełnym wymiarze godzin. Kraków oferuje duże możliwości zatrudnienia w różnorodnych branżach – w lutym 2026 r. średnie wynagrodzenie w Krakowie wyniosło 11 600,00 zł brutto, co czyni miasto liderem w Polsce w sektorze przedsiębiorstw. Ponadto przepisy przewidują, że w sytuacjach kryzysowych i przy chwilowych problemach wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej można zawiesić jej prowadzenie, wyrejestrować działalność lub złożyć wniosek o odroczenie terminu płatności składki.
Następnie Organ wyjaśnił, że instytucja umorzenia stworzona jest dla przypadków szczególnie trudnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia bądź inne nadzwyczajne okoliczności zobowiązany nie jest w stanie spłacić zadłużenia. W niniejszej sprawie trudno doszukać się cech wyjątkowości.
Oceniając zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Organ wskazał w pierwszej kolejności, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika co do dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie, w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.
Działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, dlatego przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zachodzi także przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż Skarżący nie powołał się na swój stan zdrowia ani na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.
Podsumowując Organ wskazał, że obecne ustalenia pokrywają się z wcześniejszymi ustaleniami faktycznymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonanie sprzecznej z logiką oceny sytuacji Skarżącego, polegającej na uznaniu, że spłata długu nie zagraża jego egzystencji, podczas gdy z wyliczeń organu wynika, że pozostaje Skarżącemu na życie kwota poniżej minimum socjalnego;
- 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny – organ przyznaje, że sytuacja Skarżącego jest "bardzo trudna", a jednocześnie twierdzi, że ma on realne możliwości spłaty zadłużenia w wysokości 74 000,00 zł;
- 3) błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na oparciu decyzji o statystyczne dane dotyczące średnich zarobków w Krakowie, zamiast na indywidualnej sytuacji zawodowej i finansowej Skarżącego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że przy dochodach na poziomie ok. 4 500,00 zł na życie pozostaje mu kwota ok. 540,00 – 580,00 zł miesięcznie, będąca kwotą drastycznie niższą od minimum socjalnego (1 912,47 zł). Uznanie przez ZUS, że kwota 19 zł dziennie jest wystarczająca na wyżywienie, leczenie i odzież, jest rażąco sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skarżący podkreślił także, że Organ całkowicie zignorował fakt braku jego kwalifikacji oraz braku środków na dokształcenie. Opieranie odmowy na "statystyce", a nie na realnych możliwościach, narusza interes prawny obywatela. Skarżący zaznaczył, że jego priorytetem jest obowiązek alimentacyjny wobec córki, a dalsze prowadzenie egzekucji zadłużenia pozbawi dziecko środków do życia, co stoi w sprzeczności z interesem społecznym.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.).
Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4, przy czym mogą być one umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (pkt 1); sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (pkt 2); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (pkt 3); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4); wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a); nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (pkt 4b); ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe (pkt 4c); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5); jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Zaprezentowane wyliczenie jest wyczerpujące, co oznacza, że stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.
Z kolei stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania w tym trybie określa – wydane na podstawie delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na mocy art. 32 u.s.u.s. przytoczone zasady stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.
Nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w doktrynie, że decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s. mają charakter uznaniowy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być umarzane" oznacza, że nawet spełnienie ustawowych przesłanek nie obliguje organu do umorzenia należności, lecz jedynie stwarza mu taką możliwość (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; z 2 października 2024 r., I GSK 970/24, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi jednak dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach przesłanek; w sytuacji, gdy żadna z nich nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Uznanie administracyjne nie oznacza przy tym dowolności.
Wybór rozstrzygnięcia musi być poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc obejmującym wyczerpujące zebranie i wszechstronne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaś motywy podjętego rozstrzygnięcia muszą zostać wyłożone w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej jest wprawdzie ograniczona – Sąd nie może nakazać organowi określonego sposobu skorzystania z uznania ani zastąpić organu w ocenie celowości umorzenia – jednak obejmuje ona zbadanie, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, czy dokonał właściwej wykładni przesłanek warunkujących uruchomienie uznania, czy rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz czy jego ocena nie nosi cech dowolności i mieści się w granicach logiki oraz doświadczenia życiowego. W tych właśnie płaszczyznach zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca okazały się wadliwe.
W sprawie niniejszej za zagadnienie o charakterze wstępnym, warunkujące w ogóle dopuszczalność merytorycznego rozstrzygania o umorzeniu, Sąd uznaje przy tym kwestię wymagalności należności objętych wnioskiem, a więc w realiach niniejszej sprawy kwestię ich przedawnienia.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia zobowiązany jest obowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie takim postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. Przedawnienie należności składkowych – w przeciwieństwie do przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych – nie kreuje bowiem po stronie dłużnika jedynie zarzutu, którego podniesienie zależy od jego woli, lecz jest uwzględniane z urzędu i wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania. Wniosek taki wynika z art. 31 i art. 32 u.s.u.s., które nakazują odpowiednie stosowanie do należności z tytułu składek m.in. art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. W każdym przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13, CBOSA).
Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia, gdyż tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty – poprzez umorzenie należności albo odmowę jej umorzenia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia prowadzenie postępowania z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia tego postępowania – w odpowiednim zakresie – jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 sierpnia 2024 r., I GSK 833/23; z 22 sierpnia 2024 r., I GSK 1005/23, CBOSA). Jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych i podlega ocenie Sądu kontrolującego decyzję wydaną w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II GSK 1492/17, CBOSA). Wskazane ustalenia są przy tym konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje.
Problematykę przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu aktualnym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Z uwagi na to, że najstarsze zaległości objęte wnioskiem Skarżącego sięgają maja 2010 r., konieczne jest uwzględnienie wcześniejszych regulacji. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności składkowych wynosił 10 lat. Z dniem 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378), termin ten został skrócony do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle tej zasady do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, liczony jednak nie od daty ich wymagalności, lecz od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek ustanawia art. 27 ust. 2 tej ustawy, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Bieg terminu przedawnienia może przy tym ulegać zawieszeniu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład, lub od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei w myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia – do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna; przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań w sprawie wydania decyzji w nim wymienionych i nie może być interpretowany rozszerzająco.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ winien wskazać – w stosunku do każdej z zaległych należności odrębnie – kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie tego biegu, i przedstawić na tę okoliczność dowody. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do całości lub części zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1046/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 stycznia 2024 r., I SA/Rz 436/23, CBOSA). Organ musi też wyrazić stanowisko, czy zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z doręczeniem tytułów wykonawczych, względnie dokonaniem innych czynności, o których dłużnik został zawiadomiony przed upływem terminu przedawnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 stycznia 2025 r., I SA/Gd 752/24, CBOSA), a nadto udokumentować wszystkie te zdarzenia, które jego zdaniem doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Okoliczności dotyczące biegu terminu przedawnienia, które nie znajdują oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach postępowania, nie poddają się bowiem kontroli Sądu.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że analiza przedawnienia przeprowadzona przez Organ standardów tych nie spełnia. Zadłużenie objęte zaskarżoną decyzją obejmuje należności za okresy od maja 2010 r. do maja 2014 r. (a w zakresie Funduszu Pracy – od czerwca 2012 r. do maja 2014 r.), a więc kilkadziesiąt odrębnych należności miesięcznych, z których każda ma własny termin wymagalności i własny, odrębnie biegnący termin przedawnienia. Przy braku zdarzeń przerywających lub zawieszających ten bieg najstarsze z tych należności – z uwzględnieniem przedstawionej wyżej reguły intertemporalnej – uległyby przedawnieniu najpóźniej z końcem 2016 r., a najmłodsze w połowie 2019 r. Skoro więc wniosek o umorzenie został złożony w grudniu 2025 r., to o istnieniu i wymagalności którejkolwiek z objętych nim należności przesądzać może wyłącznie wykazanie skutecznego zawieszenia biegu przedawnienia, trwającego – jak twierdzi Organ – do chwili obecnej.
Tymczasem Organ poprzestał w tym zakresie na ogólnym stwierdzeniu, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w dniu 17 lipca 2013 r. "i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji" spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, które "trwa nadal".
Tak lakoniczne stanowisko nie pozwala skontrolować, czy wszystkie należności objęte rozstrzygnięciem nadal istnieją i pozostają wymagalne. Po pierwsze, Organ nie wskazał odrębnie dla poszczególnych należności dat ich wymagalności ani konkretnych czynności egzekucyjnych, które miałyby zawiesić bieg przedawnienia każdej z nich, dat zawiadomienia Skarżącego o tych czynnościach oraz okresów zawieszenia. Ma to znaczenie tym większe, że część należności – za okresy przypadające po lipcu 2013 r. – stała się wymagalna już po dacie wskazanego przez Organ wszczęcia egzekucji; czynność egzekucyjna z 17 lipca 2013 r. nie mogła zatem zawiesić biegu przedawnienia należności, które w tej dacie jeszcze nie istniały, a ogólnikowe odwołanie się do "sukcesywnego kierowania należności do egzekucji" nie zastępuje wykazania, kiedy i jaką czynnością objęto egzekucją każdą z tych należności oraz kiedy dłużnik został o niej zawiadomiony.
Po drugie, twierdzenia Organu nie zostały udokumentowane – akta administracyjne przedstawione Sądowi nie zawierają ani tytułów wykonawczych obejmujących poszczególne należności, ani dowodów ich skutecznego doręczenia Skarżącemu. Po trzecie wreszcie, skoro stosownie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszenie biegu przedawnienia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, obowiązkiem Organu było jednoznaczne wyjaśnienie, czy i które z prowadzonych postępowań egzekucyjnych zostały zakończone, a jeżeli tak – z jaką datą, gdyż od tego zależy, czy i kiedy bieg przedawnienia poszczególnych należności rozpoczął się na nowo. W aktach sprawy brak jest ustaleń w tym zakresie, mimo że sam Skarżący już we wniosku podnosił, iż prowadzona wobec niego egzekucja nie przyniosła rezultatów.
Opisane braki mają charakter zasadniczy. Bez precyzyjnego prześledzenia biegu terminów przedawnienia dla poszczególnych należności nie sposób ustalić, czy przedmiot postępowania o umorzenie w ogóle istnieje w pełnym zakresie objętym rozstrzygnięciem. Gdyby bowiem okazało się, że część należności wygasła wskutek przedawnienia, postępowanie o ich umorzenie – w tym zakresie – podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a jedynie pozostałe należności mogłyby stanowić przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia o umorzeniu albo odmowie umorzenia. Zaniechanie tych ustaleń stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od powyższego, a więc nawet przy założeniu, że wszystkie objęte wnioskiem należności pozostają wymagalne, ocena przesłanek umorzenia dokonana przez Organ obarczona jest dalszymi, samodzielnymi wadami.
Dotyczy to w pierwszej kolejności przesłanki całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zachodzącej wówczas, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wykluczył jej zaistnienie wskazując, że postępowanie egzekucyjne formalnie nadal się toczy, a dopóki tak jest, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Rozumowanie to nie może zostać zaakceptowane. Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie wymaga formalnego zakończenia egzekucji ani wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o jej umorzeniu wobec bezskuteczności – tej sytuacji dotyczy odrębna przesłanka z pkt 5. Wymaga natomiast oceny prognostycznej: czy w świetle całokształtu okoliczności jest oczywiste, że dalsze prowadzenie egzekucji nie przyniesie kwot przekraczających jej koszty. Ocena taka musi opierać się na konkretnych ustaleniach co do rzeczywistych dotychczasowych efektów egzekucji, jej kosztów oraz realnych perspektyw odzyskania należności.
Tymczasem z ustaleń samego Organu wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od 2013 r., a więc od kilkunastu lat, że Skarżący nie posiada ujawnionego majątku – ani nieruchomości, ani ruchomości, co Organ zweryfikował w stosownych rejestrach – a ostatnia nota egzekucyjna, wystawiona w kwietniu 2025 r., opiewała na kwotę 33,00 zł. W tej sytuacji obowiązkiem Organu było ustalenie, jakie kwoty łącznie wyegzekwowano w toku wieloletniej egzekucji, jakie koszty ona wygenerowała i czy istnieją realne – a nie czysto hipotetyczne – widoki na jej skuteczność w przyszłości. Sam fakt, że egzekucja formalnie pozostaje w toku, nie zwalniał Organu z dokonania takiej analizy. Nie mogło jej zastąpić odwołanie się do wieku Skarżącego i liczby lat dzielących go od osiągnięcia wieku emerytalnego – potencjalna, przyszła zdolność zarobkowa dłużnika nie stanowi majątku, z którego prowadzona jest egzekucja, a jej przywołanie w miejsce oceny rzeczywistych efektów postępowania egzekucyjnego czyni ocenę przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. dowolną.
Zastrzeżenia wzbudza także ocena sytuacji materialnej Skarżącego, dokonywana w płaszczyźnie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Przypomnieć należy, że zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum egzystencji, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej i jej rodziny będą zaspokojone a wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14, CBOSA). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa, zindywidualizowana analiza sytuacji zobowiązanego, odniesiona do warunków, w jakich rzeczywiście funkcjonuje. Akcentuje się wreszcie, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS spychałaby dłużnika na margines i zmuszała go do korzystania ze środków pomocy społecznej – celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś wyłącznie finansów Zakładu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 1124/14; wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2024 r., III SA/Po 308/24; wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2022 r., I SA/Ol 176/22, CBOSA). Ocena dokonana przez Organ standardom tym nie odpowiada w kilku płaszczyznach.
Po pierwsze, Organ nie ustalił w sposób jednoznaczny rzeczywistej wysokości i regularności dochodów Skarżącego ani rzeczywistych kosztów jego utrzymania, mimo że zgromadzony materiał zawierał w tym zakresie istotne rozbieżności, których nie wyjaśniono. Skarżący w oświadczeniu majątkowym podał dochód z umowy o pracę w kwocie 600,75 zł brutto (540,00 zł netto) oraz dochód z nierejestrowanych prac dorywczych w kwocie ok. 3 600,00 – 4 000,00 zł, natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że jego realne zarobki oscylują w granicach 4 500,00 – 5 000,00 zł. Organ nie ustalił, która z tych wartości odpowiada rzeczywistości, ani – co równie istotne – czy dochody z prac dorywczych mają charakter stały i pewny, czy też nieregularny i zależny od doraźnej podaży zajęć, co dla oceny zdolności płatniczej ma znaczenie pierwszorzędne. Analogiczne rozbieżności dotyczą wydatków: we wniosku Skarżący wskazał koszt najmu mieszkania w wysokości 2 500,00 zł, alimenty w wysokości 1 200,00 zł oraz opłaty za telefon i internet około 150,00 zł, natomiast w oświadczeniu podał łączne stałe wydatki w kwocie 3 960,00 zł, obejmujące czynsz 360,00 zł, opłaty eksploatacyjne 400,00 zł oraz najem i alimenty w łącznej kwocie 3 200,00 zł – a więc kwoty wzajemnie niespójne.
Organ rozbieżności tych nie dostrzegł, nie wezwał Skarżącego do ich wyjaśnienia ani nie zweryfikował rzeczywistych kosztów najmu i pozostałych niezbędnych wydatków, a mimo to na tak niepewnej podstawie faktycznej zbudował kategoryczną ocenę, że spłata zadłużenia nie zagraża egzystencji strony.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że jakkolwiek w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o umorzenie należności składkowych na stronie spoczywa ciężar wykazania, iż zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie, to nie zwalnia to organu z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zapewniający należyte ustalenie stanu faktycznego, z poszanowaniem zasady informowania (art. 9 k.p.a.), wyrażającej się w konieczności informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na realizację jej praw oraz czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Wnioskowy charakter postępowania nie zwalnia organu z działania z urzędu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ nie może zatem z jednej strony zaniechać wezwania strony do wyjaśnienia rozbieżności i sprecyzowania rzeczywistych dochodów oraz wydatków, a z drugiej – czynić z niepełności tych danych argumentu przesądzającego na jej niekorzyść.
Po drugie, nieprawidłowe jest stanowisko Organu, że koszty mieszkania i opłat eksploatacyjnych pozostają bez istotnego znaczenia dla oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ "są to opłaty ponoszone przez ogół społeczeństwa" i nie mają charakteru nadzwyczajnego. Rzecz w tym, że przesłanka ta nie odwołuje się do wydatków nadzwyczajnych, lecz do możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – a to właśnie zwykłe i konieczne wydatki, takie jak koszty mieszkania, energii, żywności, odzieży, środków czystości i higieny osobistej czy transportu, składają się na niezbędne potrzeby życiowe w rozumieniu tego przepisu. Nieuwzględnienie w rachunku choćby minimalnych, comiesięcznych wydatków, które strona musi ponosić, powoduje, że obraz jej sytuacji materialnej jest niepełny i nie pozwala na ustalenie, czy jest ona w stanie uregulować zaległe należności. Dodać przy tym należy, że stosując zwrot normatywny "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" trzeba przyjąć, iż nie chodzi tu wyłącznie o zachowanie standardu minimum koniecznego do biologicznego przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21, CBOSA).
Przy ocenie tej przesłanki należy wziąć także pod uwagę, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też trwały i pogłębiający się, oraz czy istnieją realne szanse na poprawę jego sytuacji finansowej – czego Organ również nie rozważył, mimo że z akt wynika, iż trudna sytuacja Skarżącego utrzymuje się co najmniej od czasu zakończenia działalności gospodarczej w 2014 r.
Po trzecie, wadliwie potraktowany został obowiązek alimentacyjny Skarżącego. Organ skwitował tę okoliczność stwierdzeniem, że partycypowanie w kosztach utrzymania dzieci stanowi oczywistą konieczność i nie może być podstawą do umorzenia należności. Stanowisko to miesza dwie odrębne płaszczyzny. Sąd podziela pogląd, że sam fakt obciążenia dłużnika alimentami nie przesądza o konieczności umorzenia należności składkowych. Rzecz jednak w tym, że obowiązek alimentacyjny – ustalony, obligatoryjny i korzystający z pierwszeństwa zaspokojenia – stanowi realne, comiesięczne obciążenie budżetu Skarżącego w kwocie 1 200,00 zł i jako taki musi być uwzględniony przy ustalaniu środków faktycznie pozostających mu do dyspozycji, a więc w bilansie dochodów i koniecznych wydatków, który stanowi podstawę oceny przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Pominięcie tego obciążenia w rachunku – przy jednoczesnym deklaratywnym przyznaniu jego "oczywistej konieczności" – czyni ocenę sytuacji materialnej Skarżącego wewnętrznie niespójną.
Nie bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona w skardze okoliczność, że intensyfikacja egzekucji należności składkowych może odbyć się kosztem realizacji obowiązku alimentacyjnego, a więc godzić w dobro dziecka Skarżącego – czego z punktu widzenia interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie sposób pominąć.
Po czwarte, Organ w sposób nadmiernie mechaniczny posłużył się wskaźnikiem minimum socjalnego. Sięgnięcie porównawczo do tego kryterium jest co do zasady dopuszczalne – minimum socjalne, jako kategoria statystyczna obejmująca modelowe wydatki na żywność, odzież, ochronę zdrowia, mieszkanie, edukację, łączność i inne podstawowe potrzeby, może stanowić pomocniczy punkt odniesienia przy ocenie poziomu zaspokojenia potrzeb życiowych. Nie jest ono jednak ustawowym progiem, którego przekroczenie automatycznie wyłącza możliwość umorzenia; wyprowadzenie z niego rzetelnych wniosków wymaga uwzględnienia wszystkich okoliczności indywidualnych sprawy, mogących rzutować na odmienność sytuacji strony od sytuacji statystycznej, i zrelatywizowania tego wskaźnika do konkretnego przypadku. Tymczasem Organ ograniczył się do zestawienia zadeklarowanego przez Skarżącego przychodu z kwotą minimum socjalnego dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego (1 912,47 zł), pomijając w tym rachunku ustalone przez siebie samego obligatoryjne obciążenia tego przychodu – przede wszystkim alimenty w kwocie 1 200,00 zł miesięcznie oraz koszty utrzymania mieszkania – a więc porównując ze wskaźnikiem wielkość, która nie odzwierciedla środków faktycznie pozostających Skarżącemu do dyspozycji.
Trafnie wskazuje skarga, że przy przyjęciu deklarowanych dochodów i wydatków Skarżącemu pozostaje na pozostałe potrzeby życiowe – wyżywienie, odzież, leczenie, środki higieny – kwota rzędu 540,00 – 580,00 zł miesięcznie, a więc wielokrotnie niższa od minimum socjalnego, na które powołuje się sam Organ. Zestawienie przychodu z formalnym progiem statystycznym, bez rzeczywistego bilansu dochodów i koniecznych wydatków, nie stanowi analizy, jakiej wymaga § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a wyprowadzony z niego wniosek o "wykluczeniu przesłanki ubóstwa" nosi cechy dowolności i pozostaje w sprzeczności z materiałem, którym dysponował Organ. Uzasadnienie decyzji jest w tym zakresie wewnętrznie niespójne, co zasadnie zarzuca skarga.
Po piąte, nie mogło zostać zaakceptowane odwołanie się przez Organ do wysokości przeciętnego wynagrodzenia w Krakowie (11 600,00 zł brutto) oraz ogólnych możliwości zatrudnienia na krakowskim rynku pracy jako argumentu przemawiającego przeciwko umorzeniu. Dane statystyczne dotyczące średnich wynagrodzeń w danym mieście nie dowodzą, że konkretna osoba – o określonych kwalifikacjach, doświadczeniu zawodowym i sytuacji życiowej – może takie dochody osiągać. Przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia odnoszą się do rzeczywistego stanu majątkowego i rzeczywistej sytuacji zobowiązanego; rolą organu jest badanie aktualnej na datę orzekania, realnie istniejącej sytuacji majątkowej i zarobkowej strony, nie zaś sytuacji hipotetycznej, w której strona mogłaby się znaleźć przy optymistycznych założeniach co do rozwoju jej kariery zawodowej. Decyzja musi opierać się na rzeczywiście ustalonym i pewnym stanie faktycznym, nie zaś na potencjalnych, niezrealizowanych możliwościach.
Jeżeli Organ powziął wątpliwość, dlaczego Skarżący pozostaje zatrudniony jedynie na 1/8 etatu, i uznał tę okoliczność za istotną dla rozstrzygnięcia, to jego obowiązkiem było wezwać stronę do wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz zbadać jej konkretne kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i realne możliwości podjęcia pracy w większym wymiarze, w tym odnieść się do podnoszonej przez Skarżącego okoliczności braku kwalifikacji i braku środków na ich uzupełnienie. Organ tymczasem z jednej strony uczynił Skarżącemu zarzut z niewyjaśnienia przyczyn zatrudnienia w niepełnym wymiarze, z drugiej zaś sam o wyjaśnienia te nie wystąpił, poprzestając na danych statystycznych. Taki sposób procedowania narusza art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. i czyni ocenę możliwości zarobkowych Skarżącego dowolną.
Opisane uchybienia w sferze ustaleń faktycznych i ich oceny znalazły odzwierciedlenie w treści uzasadnień obu decyzji, które nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych wymogi te nabierają szczególnego znaczenia, ponieważ to właśnie uzasadnienie umożliwia kontrolę, czy rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Tymczasem uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie: nie zawierają jakichkolwiek zindywidualizowanych obliczeń dotyczących biegu i upływu terminów przedawnienia poszczególnych należności, mimo że od tej kwestii zależy sam przedmiot postępowania; nie zawierają analizy rzeczywistych efektów i kosztów wieloletniej egzekucji; nie zawierają bilansu dochodów i niezbędnych wydatków Skarżącego, uwzględniającego wszystkie zidentyfikowane przez sam Organ obciążenia; wreszcie – lakonicznie odwołują się do wskaźników statystycznych (minimum socjalnego i przeciętnego wynagrodzenia), nie odnosząc ich do realnej, indywidualnej sytuacji strony.
W konsekwencji uzasadnienia te nie wyjaśniają w sposób przekonujący, w jaki sposób Skarżący – przy ustalonych przez Organ dochodach i obciążeniach – miałby spłacić zadłużenie w wysokości niemal 74 000,00 zł bez utraty możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i wykonywania obowiązku alimentacyjnego. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., pozostające w związku z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem stwierdzenie, że Organ rozważył wszystkie istotne okoliczności i że jego rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Sąd podkreśla, że niniejszy wyrok nie oznacza nakazania Organowi umorzenia należności ani nie przesądza kierunku przyszłego rozstrzygnięcia – wybór ten, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przy spełnieniu przesłanek otwierających uznanie administracyjne, pozostaje kompetencją Organu. Wyrok oznacza natomiast, że odmowa umorzenia, przy tak ustalonym – a w istocie niedostatecznie ustalonym – stanie sprawy, była co najmniej przedwczesna i nie została należycie uzasadniona.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając że stwierdzone wady obciążają postępowanie od jego początku, a uchylenie wyłącznie decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie byłoby wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy zgodnie z prawem