Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 2 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 615/26

Uzasadnienie

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, KWP) decyzją z dnia 2 marca 2026 r. nr 16/ZW2023-O/2026 po rozpatrzeniu odwołania G. W. (dalej: Skarżący) utrzymał w mocy wydaną przez Komendanta Miejskiego Policji w Tarnowie (dalej: Organ I instancji, KMP) decyzję z dnia 28 stycznia 2026 r. nr 5/2026 odmawiającą Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy emerytalnej, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wyrównania nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 2 lutego 2023 r.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Jak wynika z akt które Organ II instancji przesłał do tutejszego sądu wraz ze skargą, Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia 19 grudnia 2025 r. zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty" zażądał od Komendanta Miejskiego Policji w Tarnowie zapłaty na swoją rzecz kwoty 561,60 zł brutto tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego za styczeń 2023 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty, kwoty 561,60 brutto tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego za luty 2023 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 1 lutego 2023 r.. do dnia zapłaty, kwoty 3 369,60 zł brutto tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia 3 lutego 2023 r. do dnia zapłaty, kwoty 829,02 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 3lutego 2023 r. do dnia zapłaty oraz kwoty w wysokości 46,80 zł tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 2 lutego 2023 r. do dnia zapłaty- a to wszystko w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Komendant Miejski Policji w Tarnowie pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. zawiadomił pełnomocnika Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wezwania do zapłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównania pozostałych świadczeń pieniężnych wypłacanych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, a następnie decyzją z dnia 28 stycznia 2026 r. nr 5/2026. odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 104 §1, art. 107 §1 i §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2025.1691, dalej k.p.a.) oraz art. 33 ust. 3, art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.Dz.U.2025.636 dalej u.o.P), w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U.2022.266 ze zm., dalej ustawa okołobudżetowa na rok 2023), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2022.270) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.2023.385 dalej rozporządzenie)

Uzasadniając decyzję Organ I instancji podniósł, że mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Podkreślił również, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego.

W konsekwencji powyższego Organ I instancji uznał, że wniosek Skarżącego o wyrównanie uposażenia, wyrównania pozostałych świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc w nim przede wszystkim, że skoro u.o.P. nie przewiduje prawa funkcjonariusza do wyrównań świadczeń lub odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, to w sprawie pozostaje właściwy sąd powszechny. Tym samym Skarżący skierował do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej, a dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy wynikający ze stosunku służbowego o cechach wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Podsumowując Skarżący wskazał, że zarówno wszczęcie postępowania administracyjnego jak i wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2026 r. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

W podstawie prawnej decyzji Organ II instancji powołał art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 u.o.P.

Uzasadniając decyzję odniósł się w pierwszej kolejności do podniesionego przez Skarżącego zarzutu odwołania stwierdzając, że skoro Skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres gdy pozostawała w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r.) bądź uprawnienie do tych należności nabyła w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna) a stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, to kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a. także po rozwiązaniu stosunku służbowego.

Wskazał, że sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j.Dz.U.2023.2269) oraz, że na analogicznej zasadzie są rozstrzygane żądania funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji, jeśli dotyczą należności wynikających ze stosunku służbowego.

Podsumowując ten wątek stwierdził, że ponieważ w sprawie niniejszej czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń przysługujących policjantowi oraz świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby o co - zdaniem Organu II instancji – Skarżący wzywał w swoim wystąpieniu z 19 grudnia 2025 r. (tj. wezwaniu o zapłatę – przyp. Sądu) nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej, to w takiej sytuacji odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się z kolei do treści głównego żądania Skarżącego wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny, gdyż Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 2 lutego 2023 r., otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz pozostające w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy) naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty.

W ocenie Organu odwoławczego przepisy te nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego Skarżącego za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego Skarżącego w dniu zwolnienia ze służby w Policji. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenie przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych.

Zdaniem Organu odwoławczego argumentacja Skarżącego dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później nie może mieć wpływu na treść decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi a obowiązkiem organów administracji jest działać na podstawie prawa. W konsekwencji obowiązkiem organu administracji jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym, gdyż organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe.

Decyzję tę Skarżący zaskarżył w całości formułując w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowa zarzuty:

1. I. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to:
2. 1) art. 99 ust. 1 u.o.P poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest rozstrzyganie o prawie do uposażenia (w tym jego wyrównaniu) wobec osoby niepozostającej już w stosunku służbowym, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo to powstaje wyłącznie z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe i jest nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego;
3. 2) art. 106 ust. 3 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające ha pominięciu skutku w postaci wygaśnięcia prawa do uposażenia z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, a w konsekwencji na bezpodstawnym przyjęciu, że organ Policji zachowuje kompetencję do kształtowania tego prawa po ustaniu stosunku służbowego;
4. 3) art. 99 ust. 2-4, art. 100 oraz art. 101 u.o.P. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym odczytaniu zakresu ich zastosowania i przyjęciu, że regulacje te mogą stanowić podstawę rozstrzygania o uposażeniu byłego funkcjonariusza, podczas gdy przepisy te w sposób kompleksowy regulują jedynie zasady ustalania i wypłaty uposażenia funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie;
5. 4) naruszenie art. 41 ustawy okołobudżetowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę do dochodzenia wyrównania uposażenia w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy ma on charakter techniczno-budżetowy i nie kreuje samodzielnych roszczeń podlegających rozpoznaniu w tym trybie.
6. 5) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ - Komendanta Wojewódzkiego Policji, że jest on uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej roszczeń byłego funkcjonariusza w zakresie uposażenia, mimo że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby organowi taką kompetencję po ustaniu stosunku służbowego, co skutkowało działaniem organu poza granicami przyznanych mu uprawnień (ultra vires), a tym samym naruszeniem konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
7. II) naruszenie przepisów postępowania, tj.
8. 1) art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:
9. a) przed Sądem Rejonowym w Tarnowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie o to samo żądanie między Stronami, pod sygn. akt: [...],
10. b) uprzednio skierowane wezwanie do zapłaty z dnia 19 grudnia 2025 r. stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, zgodnie z art. art 187 § 1 pkt 3 k.p.c.
11. c) przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji, d)niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień Organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń,
12. e) brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym
13. 2) art.1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy
14. - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;
15. - wezwanie do zapłaty z dnia 15 listopada 2025 r. stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, zgodnie z art. art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c. przed wszczęciem właściwego postępowania o zapłatę przez Sądem Powszechnym,
16. 3) art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo istnienia oczywistego i obiektywnego braku podstawy prawnej do jego prowadzenia, wynikającego z faktu, iż sprawa dotyczyła roszczeń byłego funkcjonariusza pozostających poza zakresem właściwości organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wszczęcia postępowania, jego kontynuowania oraz wydania decyzji w sprawie, która w ogóle nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego;
17. 4) art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji przez Komendy Policji, w sytuacji braku wyraźnej podstawy prawnej do działania organu, a tym samym na przekroczeniu granic zasady legalizmu, wyrażającej się w obowiązku działania organów administracji publicznej wyłącznie na podstawie przepisów prawa, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było normy kompetencyjnej uprawniającej organ do merytorycznego rozpoznania żądania byłego funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnego wykreowania przez organ własnej kompetencji;
18. 5) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo oczywistego braku właściwości oraz podstawy prawnej do jego prowadzenia, a także poprzez błędne zakwalifikowanie żądania strony, co doprowadziło do wytworzenia po stronie skarżącego nieuzasadnionego przekonania co do dopuszczalności dochodzenia roszczenia w tym trybie;
19. 6) przepisów o właściwości (w tym art. 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawa może być rozpoznana w trybie administracyjnym, podczas gdy jej istota dotyczy roszczeń majątkowych byłego funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, które - po jego ustaniu - przybierają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo;
20. 7) art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zwrotu podania skarżącego w drodze postanowienia, mimo że zarówno z jego treści, jak i z charakteru zgłoszonego roszczenia jednoznacznie wynikało, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej, przez co organ bezpodstawnie przejął sprawę do rozpoznania i prowadził postępowanie w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje;
21. 8) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do sprecyzowania treści żądania oraz usunięcia wątpliwości co do charakteru wniesionego pisma, mimo że jego treść - w szczególności w kontekście załączonych dokumentów - nie dawała jednoznacznych podstaw do zakwalifikowania go jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co skutkowało dokonaniem przez organ dowolnej i nieuprawnionej interpretacji intencji strony oraz wszczęciem postępowania w trybie nieodpowiadającym rzeczywistemu charakterowi sprawy,
22. 9) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego zgłoszonego roszczenia oraz właściwości organu do jego rozpoznania, a także na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego ustalenia; czy istnieją podstawy prawne do prowadzenia postępowania administracyjnego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy mimo braku ku temu kompetencji;
23. 10) art. 80.k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, mimo że prawidłowa analiza jego treści i kontekstu prowadziła do odmiennych wniosków;
24. 11) art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez Organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem zwrotu kwoty 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Ponadto Skarżący działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów, a to:

1. a) rozkazu personalnego nr [...] KMP z dnia 16 stycznia 2023 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 2 lutego 2023 r., decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ustaleniu prawa do emerytury i jej wysokości z dnia 22.02.2023 r. celem wykazania faktu przejścia Skarżącego na emeryturę, braku istnienia stosunku służbowego o charakterze administracyjnym między Stronami, braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o Policji wobec Skarżącego wobec utraty statusu funkcjonariusza oraz podległości wobec przełożonego, braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, rozstrzygającej władczo o przyznaniu wyrównania uposażenia i innych świadczeń oraz odsetek wobec funkcjonariusza, który odszedł ze służby,
2. b) pozwu o zapłatę z 19.12.2025 r., orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia 3 31.10.2023 r., zarządzeń i postanowień sądów powszechnych stwierdzających swoją niewłaściwość i przekazujących sprawy do rozpoznania wydziałom cywilnym m.in. na okoliczność wszczęcia postępowania sądowego o zapłatę przed sądem powszechnym i tym samym wyłączenia możliwości orzekania w sprawie przez organ administracyjne;

Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie sformułowanych w niej zarzutów. Uwypuklono w nim, że pismo z dnia 19 grudnia 2025 r. zatytułowane jako wezwanie do zapłaty nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnegow przedmiocie ustalenia zasadności i wysokości żądanych w treści należności, toteż nie istniała obiektywnie podstawa do wydania przez organ decyzji administracyjnej kształtującej sytuację prawną Skarżącego, co stanowiło przekroczenie uprawnień władczych organu wynikających z k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2026 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z szeregu postanowień i zarządzeń sądów powszechnych oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi celem wykazania faktu ujednolicenia drogi sądowej, a wskazującej na wyłączną właściwość sądów powszechnych w przedmiocie orzekania w sprawach wyrównań uposażeń i innych świadczeń funkcjonariuszy Policji odchodzących na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 (t.j. Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 §1 p.p.s.a.).

Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 §2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym zacząć należy od tego, że w sporze jaka droga jest właściwa do dochodzenia roszczeń, których spełnienia domaga się Skarżący istnieją ogromne rozbieżności w orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych.

W tym zakresie istnieją rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają się za niewłaściwe w sprawie i odrzucają pozwy byłych funkcjonariuszy różnych służb, których dotyczy artykuł 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej (przekazując je do rozpatrzenia organowi administracji). Równocześnie Sądowi są znane też rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają cywilnoprawny charakter roszczeń byłych funkcjonariuszy (m.in.: postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie: z 30 września 2025 r., XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., XIV Pz 96/25). Istnieją wreszcie orzeczenia, które przyznają świadczenia byłym funkcjonariuszom w stanach faktycznych tożsamych lub zbliżonych do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie można wskazać: wyrok Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 19 listopada 2025 r., IV P 149/25 (LEX nr 4026510) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 22 maja 2024 r., IV P 185/24, a także oddalający apelację od niego – a więc prawomocny – wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r., IV Pa 160/24 (LEX nr 3831001).

W orzeczeniach tych wskazywano na niekonstytucyjność rozwiązań incydentalnych dotyczących kształtowania uposażeń funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w roku 2023. W stosunku do tych służb istnieją bowiem odrębne ustawy (pragmatyki służbowe) regulujące ich prawa i obowiązki, natomiast ich sytuacja w spornym okresie została ukształtowana wspólnie za pomocą spornych przepisów incydentalnych, w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Zatem poglądy orzecznictwa w tym zakresie wypowiedziane w sprawie przedstawiciela jednej ze służb mundurowych, których dotyczył ten przepis (art. 41 ustawy okołobudżetowej), można bezpośrednio odnosić do innych służb mundurowych objętych działaniem tego przepisu.

Rozbieżności istnieją także w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Istnieją orzeczenia uznające drogę administracyjną za właściwą i jednocześnie oddalające skargi (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25; WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; III SA/Gd 364/25). Przy czym zaznaczyć trzeba, że niektóre z nich (m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., III SA/Łd 166/25 oraz z dnia 16 maja 2025 r., III SA/Łd 167/25) zapadły po prawomocnym odrzuceniu pozwu byłego policjanta przez sąd powszechny, zatem sądy administracyjne musiały skargę rozpoznać, gdyż inaczej były funkcjonariusz zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. Istnieją wreszcie orzeczenia (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25) stwierdzające nieważność decyzji wydanych wobec byłych funkcjonariuszy.

W tej grupie orzeczeń sądy stoją na stanowisku, że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy (np. Policji) pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., III OSK 1833/22).

Przechodząc do sedna. W nauce i orzecznictwie przyjmuje się, iż w art. 61 §1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady skargowości i oficjalności. Co istotne, w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych. Innymi słowy żaden podmiot zewnętrzny dla administracji w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu. I na odwrót wszczęcie postępowania administracyjnego, które może toczyć się na wniosek jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Uwypuklić jednocześnie trzeba, że w sytuacji gdy organ do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego czego dotyczy wniosek to obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA w Warszawie z 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 LEX nr 78924).

Tymczasem w sprawie niniejszej Komendant Miejski Policji w Tarnowie działając jako Organ I instancji w oderwaniu od treści pisma Skarżącego, potraktował pismo Skarżącego z wezwaniem o zapłatę jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wypłacenia wyrównania uposażenia oraz wyrównania pozostałych świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji bez jakiejkolwiek próby wyjaśnienia treści żądania strony, choć pismo to zostało wyraźnie oznaczone jako "Wezwanie do zapłaty". Ponadto w tak sformułowanym wezwaniu o zapłatę pełnomocnik Skarżącego wyraźnie podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, mimo że pełnomocnik Skarżącego w złożonym odwołaniu podnosił że złożone wezwanie do zapłaty nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego lecz miało charakter wyłącznie cywilnoprawny.

Wyjaśniał że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez Sądy Pracy, na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom przechodzącym w okresie styczeń-luty 2023 r. na emeryturę w tożsamych sprawach. Wskazywał również, że odwołujący korzystając z tej ścieżki skierował wezwanie do zapłaty w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, sporny. Uwzględniając te okoliczności, w ocenie Sądu organy w istocie samodzielnie wykreowały postępowanie administracyjne w sprawie, która nie była objęta żądaniem strony. Z treści pisma Skarżącego wynikało bowiem, że miało ono charakter przedsądowego wezwania do zapłaty, typowego dla praktyki obrotu cywilnoprawnego, a jego celem było doprowadzenie do dobrowolnego spełnienia świadczenia przez adresata. To po pierwsze.

Po drugie, pismo to zostało skierowane do Komendy Miejskiej Policji w Tarnowie jako jednostki organizacyjnej, a nie do Komendanta Miejskiego Policji w Tarnowie jako organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego. I wreszcie, przy tak wyraźnych zastrzeżeniach w toku całego postępowania nie można było z niego wywieść w sposób dorozumiany woli wszczęcia czy kontynuowania postępowania administracyjnego. Mimo to organy obu instancji, nie podejmując żadnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści żądania Skarżącego, potraktowały owo wezwanie do zapłaty jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i na tej podstawie wszczęły postępowanie administracyjne, przeprowadziły czynności procesowe, a następnie wydały decyzje administracyjne rozstrzygając sprawę co do jej istoty. Takie działanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadą skargowości wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że w sprawie chodziło o realizację uprawnień Skarżącego, a nie obowiązków publicznoprawnych.

Zatem tylko Skarżący był dysponentem swoich uprawnień i od jego woli zależało, czy je realizuje, czy też nie, co dotyczy także wyboru drogi administracyjnej albo sądowej. Bez znaczenia przy tym jest czy Skarżącemu przysługuje droga przed sądem powszechnym. Nawet bowiem jeśli stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i kwestie z niego wynikające są rozstrzygnę w trybie k.p.a. także po rozwiązaniu stosunku służbowego, to w sprawie niniejszej istotne jest przede wszystkim to, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji gdy Strona nie tylko tego się nie domagała ale na etapie postępowania odwoławczego wyraźnie wskazywała, że jej intencją nie było wszczęcie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak wniosku strony wypowiadanie się przez Sąd w zakresie merytorycznym należy uznać na tym etapie za przedwczesne. Dotyczy to zarówno dopuszczalności drogi administracyjnej w niniejszej sprawie, jak i – tym bardziej – zasadności (lub braku zasadności) roszczenia Skarżącego.

Końcowo należy zauważyć, że w orzecznictwie istnieją również rozbieżności, nawet w przypadku uznania przez sądy, że organy przeprowadziły postępowanie administracyjne rzekomo na wniosek strony i w jego wyniku wydały decyzję, mimo braku wniosku strony. Istnieją orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 738/25), w których sądy uznają powyższe uchybienie za podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przesłanką stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istnieją jednak również orzeczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2025 r., II SA/Go 507/25), które powyższe uchybienie organów uznają jedynie za przyczynę do uchylenia decyzji obydwu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt czy dane naruszenie prawa jest takiego rodzaju, że możemy mówić w danym przypadku o jego "rażącym" naruszeniu jest kwestią ocenną i – przynajmniej w niektórych przypadkach – może stanowić kwestię sporną.

Nie to jest jednak istotą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego prowadzonego rzekomo na wniosek strony, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. W tym zakresie stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Zatem w rozpoznanej sprawie konieczne a zarazem wystarczające jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek.

Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone

Mając zatem na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne orzekając o tym w punkcie drugim wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 215).