Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez A. W., zwanego dalej skarżącym postanowieniem z dnia 18 lutego 2026 r. Nr 4 Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych w Krakowie, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § i pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia 29 grudnia 2025 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2025 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Skarżący wniósł o wyliczenie uposażenia zasadniczego wraz z pozostałymi składnikami przy przyjęciu właściwej w jego ocenie kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na rok 2023 w terminie określonym art. 217 § 3 k.p.a. Skarżący podał, że jego interes prawny polega na uszczupleniu emerytury, dlatego posiada roszczenie o wypłatę świadczenia należytej wysokości. Jednocześnie wniósł o wypłatę wyliczonej kwoty. Jako postawę swoich twierdzeń wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 1/23 z dnia 8 listopada 2023 r., wyrok Sądu Rejonowego sygn. IV P185/24 oraz Okręgowego sygn. IV Pa 160/240 w Zielonej Górze. Nadto przestawił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 26 lutego.2024 r. oraz fragment odpowiedzi na pismo Rzecznika ([...]).
Postanowieniem nr 1822/2025 z dnia 29 grudnia 2025 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia.
Organ wyjaśnił, że zaświadczenie służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W ocenie organu kwota bazowa w wysokości 1740,64 zł. nie jest podstawą do naliczenia uposażenia żołnierza zawodowego, ani żadnych innych należności. Kwota ta była wymieniona w ustawie budżetowej na 2023 r. - ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., póz. 256) w celu obliczenia nowych stawek uposażenia. Konsekwencją określenia nowej kwoty bazowej w ustawie budżetowej na 2023 rok było wydanie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. póz. 608), które uwzględniały nowe stawki uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych dla poszczególnych grup uposażenia od 1 marca 2023 r. Zatem uposażenie wnioskodawcy oraz wszelkie inne należności za styczeń 2023 r. było naliczone zgodnie z tabelą zaszeregowania oraz decyzjami administracyjnymi przyznającymi dodatki do uposażenia zasadniczego.
W styczniu 2023 roku wnioskujący otrzymał uposażenie zasadnicze wg stanowiska służbowego tj. grupa uposażenia U-5 w wysokości 5 540,00 zł., oraz dodatki do uposażenia zasadniczego zgodnie z decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. Nr 2595/22/Fin z dnia 30 grudnia 2022 r. w zakresie dodatku specjalnego - za wykonywanie skoków ze spadochronem, decyzją Nr 2596/22/Fin z dnia 30 grudnia 2022 r. w zakresie dodatku służbowego oraz decyzją 35/2023/Fin w sprawie dodatku motywacyjnego z dnia 25 stycznia 2023 r. Wysokość dodatków do uposażenia zasadniczego obliczona została na podstawie kwoty obliczeniowej, która obecnie wynosi 1500,00 zł i jest niezmienna od 1 lipca 2008 r.
Dodał, że należności przysługujące skarżącemu w związku z jego zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej zostały naliczone na podstawie uposażenia, które skarżący otrzymał w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej (decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w L. Nr 137/2023/Fin z dnia 31 stycznia 2023 r.). Zdaniem organu niemożliwym jest wydanie zaświadczenia o żądanej treści, gdyż kwota bazowa w wysokości 1740,64 zł. wynikająca z ustawy budżetowej na 2023 r. jest podstawą dla Ministra Obrony narodowej do zmiany rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, która nastąpiła z mocą od 1 marca 2023 r., a zatem po zwolnieniu wnioskującego z zawodowej służby wojskowej.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.
Wymienionym na wstępie postanowieniem Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jeśli wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, k.p.a. nie rozstrzyga, jaki charakter powinno mieć takie postępowanie.
W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Obowiązkiem organu jest zbadanie całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca.
Jednocześnie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co wynika wprost z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może się opierać na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych - będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. Gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. III SA/Kr 1728/24).
Zdaniem organu odwoławczego działania organu pierwszej instancji były prawidłowe. W niniejszej sprawie organ nie mógł spełnić żądania co do treści postanowienia, bowiem nie dysponował żądanymi danymi. Kwota bazowa w wysokości 1740,64 zł. została określona w ustawie budżetowej na 2023 r. jako akcie prawa powszechnie obowiązującego a więc również wnoszącego zażalenie na postanowienie i nie wynikała z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Co więcej, w związku z przejściem skarżącego z dniem 31 stycznia 2023 r. do pasywnej rezerwy nie możliwe jest wydanie zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 608) z mocą obowiązującą od 1 marca 2023 r.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Podkreślił, że zaświadczenie może się opierać tylko i wyłącznie na podstawie materiału, którym organ już dysponuje - nie może być efektem wypracowania jego treści w oparciu o zbieranie dowodów, w tym prezentowanych przez stronę. Nie stosuje się więc art. 75 k.p.a., a uproszczony charakter postępowania powinien się ograniczyć do danych zawartych w posiadanych przez organ bazach i rejestrach.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 77 § 1 k.p.a., przez naruszenie zasady opierania rozstrzygnięcia na prawdzie obiektywnej w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wszechstronny,
- - art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, a także niewzięcie przez organ pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału zgromadzonego w aktach, w wyniku czego zostały wyprowadzone nielogiczne i nieuzasadnione wnioski oraz wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie,
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, a także nieścisłości w jego treści, jak również pominięcia okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy, na potwierdzenie których to okoliczności w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosowne dowody,
- - art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie zważając przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z prawem,
- - art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji;
- - art. 50 § 3 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącego, podczas gdy wyjaśnienia skarżącego, były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy,
- - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przesłuchania stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a..
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zasady wydawania przez organy administracji publicznej zostały uregulowane w art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie k.p.a.).
Z przepisu art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).
Wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.
Z powyższych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wydawania zaświadczeń wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może co prawda przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zastrzec jednakże należy, że zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony tylko do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19).
Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r.,sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06).
W obliczu powyższego za trafne i zgodne z prawem ocenić należało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W niniejszej sprawie organ nie mógł spełnić żądania skarżącego, skoro nie dysponował niezbędnymi ku temu danymi w prowadzonych przez siebie rejestrach ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Jak przekonująco wyjaśnił organ kwota bazowa w wysokości 1740,64 zł. została określona w ustawie budżetowej na 2023 r. jako akcie prawa powszechnie obowiązującego a więc również wnoszącego zażalenie na postanowienie. Nie wynikała zatem z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.
Co więcej, jak wskazał organ, w związku z przejściem skarżącego z dniem 31 stycznia 2023 r. do pasywnej rezerwy nie było możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 608) z mocą obowiązującą od 1 marca 2023 r.
Skarżący tak naprawdę, w drodze uzyskania zaświadczenia o żądanej treści zmierzał do podważenia prawidłowości ustalenia jego uposażenia zasadniczego wraz z pozostałymi składnikami domagając się przyjęcia właściwej, jego zdaniem, kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na rok 2023 do wyliczenia tego uposażenia.
Do kwestionowania ustalenia wysokości uposażenia nie jest to właściwa droga - żądania wydania zaświadczenia o określonej treści, oczekiwanej przez skarżącego treści. Jak Sąd powyżej już podkreślił zaświadczenie nie może rozstrzygać spornych kwestii, a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w tym przypadku.
Z tych zatem zasadniczych powodów, skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, a kontrolowane postanowienia są prawidłowe.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł, jak w sentencji wyroku.