Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 17 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1650/25

Uzasadnienie

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Organ II instancji, Organ odwoławczy, Dyrektor) decyzją z dnia 10 października 2025 r., nr 595/OR06/2025 po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) utrzymał w mocy wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: Organ I instancji, Kierownik) decyzję z dnia 4 lutego 2025 r. znak 0104-2025-004644, którą przyznał Skarżącemu płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) na 2024 r. w łącznej kwocie 3 988,89 zł, w tym kwotę 3 936,24 zł tytułem płatności ONW typ specyficzny strefa II i kwotę 62,65 zł tytułu płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I a jednocześnie odmówił przyznania Skarżącemu płatności ONW typ górski i nałożył sankcję w kwocie 1813 zł,50 zł.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie na 2024 r. płatności ONW.

Decyzją z dnia 4 lutego 2025 r. Organ I instancji orzekł w opisany wyżej sposób. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 15 ust.1, art. 20 pkt 4, art. 20, art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej "ustawa o Planie Strategicznym"), § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 483, z późn. zm, dalej "rozporządzenie ONW' oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a." Uzasadniając odmowę przyznania płatności ONW typ górski organ I instancji wskazał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW typ górski wynosiła 4,03 ha.

Natomiast powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW typ górski wynosi 0,00 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 2021/2116. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o Planie Strategicznym, w związku z art. 45 ust. 2 tej ustawy, płatność ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172.

Kierownik podał, że przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej dokonano analizy położenia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, względem położenia tych działek powierzchniach niekwalifikujących się do płatności tzn. leżących poza wektorowym obszarem MKO (maksymalnym obszarem kwalifikowanym). Obszar kwalifikowalny do płatności odpowiada powierzchni użytkowanej rolniczo ramach danej działki ewidencyjnej, obliczony na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARIMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Przedstawiając ustalenia dotyczące zakwestionowanych w zakresie płatności ONW typ górski działek Kierownik wskazał co następuje:

1. • Działka L (nr dz.ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 1,18 ha. Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej L z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki L do płatności o 1,18 ha.
2. • Działka M (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,78 ha, Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej M z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki M do płatności o 0,78 ha.
3. • Działka N (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,22 ha, Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej N z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki N do płatności o 0,22 ha.
4. • Działka O (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,23 ha. Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej O z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki O do płatności o 0,23 ha.
5. • Działka P (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,64 ha, Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej P z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki P do płatności o 0,64 ha.
6. • Działka R (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,34 ha, Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej R z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki R do płatności o 0,34 ha.
7. • Działka S (nr dz. ewid. [...]) z uprawą ugór została zadeklarowana na powierzchni 0,64 ha, Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana do płatności jest większa niż powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego dla działki ewidencyjnej. W zakresie dz. rolnej S z płatności wykluczono teren o charakterze nierolniczym niekwalifikujący się do płatności, obejmujący całą powierzchnię tej działki. Ww. obszar nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono zatem zawyżenie zgłoszonej powierzchni dla działki S do płatności o 0,64 ha.

Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONWtyp górski wynosiła 4,03 ha. Kierownik wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 100,00%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 4,03 ha. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW, w przypadku, gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności: 1) powierzchnię obszaru zatwierdzonego do tej płatności, służącą do ustalenia wysokości tej płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy o Planie Strategicznym w zakresie podstawowego wsparcia dochodów;

2) wysokość kary oblicza się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy o Planie Strategicznym w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, z tym że stawkę danej płatności, o której mowa w tych przepisach, stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW. związku z powyższym oraz zgodnie z §45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 n poz. 482 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie płatności bezpośrednich, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, wówczas odmawia się tej płatności, a dodatkowo nakłada się karę stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności. Organ I instancji wyjaśnił, że przy wyznaczaniu kary została uwzględniona podstawowa stawka płatności, tj. 450 zł.

W odwołaniu od decyzji Skarżący podniósł, że dla działek ewidencyjnych dla których zgłoszono "ugór" (tj. działek L, M, N, O, P, R, S) jako uprawę w dopłatach bezpośrednich zastosowano zabieg bronowania mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanych roślinności w terminie pierwszej dekady kwietnia 2025. W ocenie Skarżącego odmowa przyznania dopłat bezpośrednich na podstawie stwierdzenia braku poddania odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym w/w działek mającym za zadanie utrzymanie terenu w dobrej kulturze rolnej jest bezzasadna. Do odwołania Skarżący przedłożył dokumentację fotograficzną upraw wykonaną w okresie letnich 2025 r. wraz z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć na dołączonej mapce oraz zwrócił się o przeprowadzenie pilnej kontroli na miejscu powyższych działek.

Dyrektor nie uwzględnił odwołania i opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że Kierownik rozpatrzył sprawę w oparciu o zdjęcia lotnicze z systemu elektronicznego ARiMR wykonane w dniu 26.06.2024 r. (dostępne także poprzez portal internetowy Geoportal.gov.pl), zdjęcia satelitarne z ogólnodostępnego portalu internetowego Sentinel /Copernicus (dostępne m.in. dla każdego miesiąca roku, za który wnioskowano analizowane płatności), deklarację wnioskodawcy i przepisy regulujące płatności, o które wnioskowano. Zdaniem Dyrektora, oparcie ustaleń dotyczących stanu zakwestionowanego terenu na zdjęciach lotniczych i satelitarnych było uzasadnione i wystarczające. Zdjęcia te prawidłowo uznano za wiarygodne dowody stanu tego terenu w okresie istotnym dla tej sprawy, ponieważ przynajmniej część z nich została wykonana w roku istotnym dla analizowanej sprawy, są wystarczająco wyraźne (pozwalają zidentyfikować teren nieuprawniony do płatności), umożliwiają wiarygodne pomiary powierzchni i odległości (są ortofotomapami lub zdjęciami o charakterystyce wystarczająco zbliżonej), najbardziej wiarygodne i pomocne przy ocenie sprawy strony słusznie uznano zdjęcia satelitarne z witryny Sentinel z 2024 r. i zdjęcia lotnicze z 2024 r. Uznano tak z uwagi na czas wykonania tych zdjęć i możliwość ustalenia na ich podstawie czy w 2024 r. wykonywano na działkach zabiegi agrotechniczne (zdjęcia satelitarne) i z uwagi na dokładność zdjęć (zdjęcia lotnicze).

Organ odwoławczy podał, że tereny, które organ I instancji uznał za nieuprawnione do płatności OWN różniły się od obszarów uznanych za uprawnione do płatności i sąsiednich działek użytkowanych rolniczo. Te różnice polegają na obecności terenu o odmiennej kolorystyce i fakturze od terenu uznanego za uprawniony do płatności. Różnice te są widoczne na zdjęciach lotniczych i satelitarnych pozyskanych w sprawie. Wynikają one z obecności terenu, który nie podlegał typowym rolniczym zabiegom agrotechnicznym albo z uwagi na obecność zakrzewień i zadrzewień. Takie różnice wskazują na brak użytkowania zakwestionowanego terenu w sposób zadeklarowany we wniosku. W analizowanej sprawie organ I instancji prawidłowo określił obszar zatwierdzony, tj. spełniający warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Prawidłowo przyjęto, że teren, na którym zadeklarowano ugór i wykonano zabieg bronowania w kwietniu 2024 r. nie jest terenem użytkowanym rolniczo w sposób uprawniający do płatności, tj. nie jest ugorem.

Taka ocena wynika z tego czym jest ugór. Zgodnie z definicją ugoru dostępną np. na Wikipedii ugór jest polem wyłączonym z rolniczego użytkowania" na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub jest polem niepielęgnowanym zarastającym samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Zabiegi wykonywane na ugorze mają zaś - jedynie - zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby. Należy odróżnić tereny ugorowane od nieużytkowanych rolniczo. Następstwem nieużytkowania rolniczego gruntu jest konieczność jego rekultywacji i rozpoczęcie ponownego jego użytkowania. Dopiero w latach kolejnych na skutek wyjaławiania gleby może dojść konieczności ugorowania gruntu. Tereny nieużytkowane rolniczo nie mogą zatem zostać zadeklarowane jako ugór, ugorowanie jest bowiem częścią prawidłowo prowadzonej gospodarki rolnej.

Tym czasem zdjęcia lotnicze z lat 2022 i 2023 wskazują, że zadeklarowane jako ugór działki nie były użytkowane rolniczo. Definicja ugoru była zawarta w § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie norm oraz szczegółowych warunków ich stosowania (Dz. U. z 2023 r., poz. 478zpóźn. zm.). Zgodnie z tą regulacją grunty ugorowane jako obszary wyłączone z produkcji rolnej są gruntami rolnymi, na których nie są stosowane środki ochrony roślin oraz nie jest prowadzona produkcja rolna, w tym nie są prowadzone wypas i koszenie, w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 945) usunięto wspomniany zapis. Spowodowane to było zniesieniem wspólnotowego obowiązku ugorowania w ramach normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska GAEC 8 (ang. Good agricultural and environmental conditions).

Od 28 czerwca 2024 r. obszary nieprodukcyjne (ugory), zostały zastąpione ekoschematem "grunty wyłączone z produkcji" uregulowanym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 493 z późn. zm.). Zgodnie z częścią V załącznika nr 2 do tego rozporządzenia na gruntach wyłączonych z produkcji nie prowadzi się wypasu i koszenia i nie stosuje się środków ochrony roślin w terminie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca. W kwietniu 2024 r. obowiązywał zatem zakaz na ugorowanych gruntach prowadzenia produkcji rolnej, nawet gdyby zatem przyjąć, że teren ten stanowił ugór a nie teren nieużytkowany rolniczo, to Skarżący wykonał na obszarze zadeklarowanym jako ugór zabieg agrotechniczny (bronowanie) w okresie, w którym nie powinno to mieć miejsca. Taka sytuacja wyklucza uznanie tego obszaru przyznanie do tak zadeklarowanego obszaru płatności.

Następnie Dyrektor podał, że pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o przekazanie pisemnej informacji odnośnie prawidłowości wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru w związku z wątpliwościami dotyczącymi oceny zawartości zdjęć oraz złożonym odwołaniem. W odpowiedzi uzyskał informację, że po analizie dostępnych materiałów maksymalny kwalifikowalny obszar został wyznaczony poprawnie.

Podsumowując powyższe, organ II instancji wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości oznaczały naruszenie:

1. - art. 25 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym zw. z § 2 rozporządzenia ONW poprzez zadeklarowanie do płatności terenu, którym nie prowadzono działalności rolniczej, art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy-zw. z § 2 rozporządzenia ONW poprzez zadeklarowanie do płatności terenu nie będącym kwalifikującym się hektarem, art. 26 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zw. z § 2 rozporządzenia ONW poprzez zadeklarowanie do płatności terenu nie objętego maksymalnym kwalifikującym się obszarem,
2. - § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy zw. z § 2 rozporządzenia poprzez zadeklarowanie do płatności terenu nie objętego przez zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności.

Na ostateczną wysokość płatności wpłynęła wielkość łącznej powierzchni uprawnionej do płatności i różnica między łączną powierzchnią zgłoszoną do płatności i łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do tych płatności.

W ocenie Dyrektora nie ustalono, aby powyższe nieprawidłowości były wynikiem prawidłowo zgłoszonej siły wyższej, zaistniały przez oczywisty błąd, który byłby możliwy do sprostowania z urzędu, nie mogły być wnioskodawcy znane i wynikały z błędu organów ARiMR, były zupełnie niezawinione przez wnioskodawcę, zostały zgłoszone do ARiMR przed ich wykryciem przez pracowników, są na tyle nieznaczne, że mogłyby zostać pominięte. Z tego powodu niemożliwe było uznanie wykrytych w sprawie nieprawidłowości za niewpływające na jej ocenę lub zrezygnowanie z sankcji będących konsekwencją tych nieprawidłowości.

Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał twierdzenie Skarżącego, że zakwestionowany teren był użytkowany rolniczo w sposób uprawniający do płatności, albowiem teren deklarowany jako ugór powinien nim być przynajmniej od momentu złożenia wniosku do końca roku, za który złożono wniosek. Ponadto Skarżący twierdził, że w pierwszej dekadzie kwietnia 2024 I przeprowadzono zabieg bronowania w celu zniszczenia chwastów. Uniemożliwiło to uznanie zakwestionowanego obszaru jako ugór, na którym według definicji nie powinno się przeprowadzać żadnych zabiegów agrotechnicznych oraz stosować środków ochrony roślin przynajmniej w okresie od 1 stycznia do 31 lipca. Twierdzenia z odwołania jednoznacznie wskazują, że grunt ten odznaczał się cechami, które umożliwiłyby uznanie tej powierzchni zgodnie z deklaracją jako ugór. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają dołączone do odwołania zdjęcia, bowiem nie zawierają daty z którego dnia zostały zrobione. Grunty w takim stanie nie mogły być zaliczone do tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru a tym samym do powierzchni uprawnionych do płatności.

Kończąc Dyrektor odniósł się do wniosku Skarżącego do przeprowadzenia kontroli terenowej i uznał ją za zbędną, albowiem dokonana w sprawie ocena wynika z odpowiedniej jakości i aktualności zdjęć tych działek pozyskanych w toku sprawy. Ważny był również brak przekazania do ARIMR konkretnych informacji, które uzasadniałyby takie dodatkowe czynności wyjaśniające. Ponadto kontrola wykonana w połowie 2025 r. byłaby mniej wiarygodnym dowodem dot. stanu sprawdzanego gruntu od zdjęć tego gruntu z 2024 r.

Decyzję tę Skarżący zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu podniósł, że decyzje są niespójne i niezrozumiałe. Decyzja organu I instancji odmawia płatności z powodu zaniedbania rolniczego gruntów, zaś organu II instancji odmawia płatności z uwagi na wykonanie zabiegów na gruncie zadeklarowanym jako ugór. Skarżący wskazał ponadto, że sporne działki zostały zakupione w lutym 2024 r. Zanim zdecydowano o ich przeznaczeniu dokonano ich oczyszczenia z chwastów poprzez bronowanie wykonane w kwietniu 2024 r. Pod koniec maja zdecydowano o zadeklarowaniu tych gruntów jako ugory we wniosku o płatności i z uwagi na tą deklarację do końca roku nie przeprowadzano na tych gruntach żadnych zabiegów agrotechnicznych. Skarżący wniósł o "pozytywne rozpatrzenie skargi i przywrócenie płatności za 2024 r."

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2026 r. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał m.in., że zgłoszenia obszaru jako ugór dokonał po konsultacji z doradcą, a zabieg bronowania można wykonywać tylko wiosną, bo jesienią trawy i chwasty są już bardzo wysokie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2026.143, dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Z kolei jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, to uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do sedna. Płatność, o którą ubiegał się Skarżący, ma swoje umocowanie w prawie Unii Europejskiej oraz w przepisach krajowych wdrażających Plan Strategiczny dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Na płaszczyźnie unijnej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami stanowią interwencję związaną z rozwojem obszarów wiejskich, o której mowa w art. 69 lit. b oraz art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L435 z 06.12.2021, str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 2021/2115"). Istotą tej interwencji jest kompensacja - rekompensowanie rolnikom całości lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami specyficznymi dla danego obszaru, w tym dla obszarów górskich.

Kontrolę powierzchniową wniosków umożliwia system informacji geograficznej i system identyfikacji działek rolnych, o których mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 2021/2116"), zaś pojęcie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) definiuje art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172.

Na gruncie prawa krajowego płatności ONW zostały wymienione w art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741; dalej: "ustawa o Planie Strategicznym") wśród interwencji objętych tym Planem, a przyznawane są na wniosek, stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy. Warunki przyznawania płatności ONW normuje art. 45 ustawy

Planie Strategicznym, przy czym z mocy art. 45 ust. 2 tej ustawy do płatności ONW odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące płatności bezpośrednich, w tym art. 26 ust. 1, zgodnie z którym płatności są przyznawane do powierzchni działki rolnej: o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha (pkt 2) i nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 (pkt 3).

Szczegółowe warunki i szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty płatności ONW określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 483, ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW’), wydane na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia płatność ONW przysługuje rolnikowi do powierzchni użytków rolnych położonych na obszarach ONW, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, w ramach limitu powierzchniowego, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach podstawowego wsparcia dochodów do celów zrównoważoności. Paragraf 3 rozporządzenia ONW różnicuje stawki płatności w zależności od typu obszaru (ONW z ograniczeniami naturalnymi strefy I i II, ONW typu specyficznego strefy I i II oraz ONW typu górskiego).

Z konstrukcji tej wynika, że kwalifikowalność gruntu do płatności ONW jest pochodną kwalifikowalności tego gruntu w rozumieniu przepisów o płatnościach bezpośrednich. Grunt, który nie stanowi kwalifikującego się hektara - bo nie jest użytkiem rolnym, na którym prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115 - nie może być objęty płatnością ONW; i odwrotnie, wadliwość ustaleń co do kwalifikowalności gruntu w rozumieniu przepisów podstawowych przenosi się wprost na rozstrzygnięcie o płatności ONW.

Szczegółowe warunki uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. poz. 477, ze zm.), wydane na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym. Z § ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że użytki rolne, do których mogą zostać przyznane płatności, powinny spełniać warunki uznawania za kwalifikujący się hektar od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do końca roku kalendarzowego. Regulacja ta ma w niniejszej sprawie znaczenie zasadnicze.

Z kolei kryteria, na podstawie których użytki rolne uznaje się za utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się do wypasu lub uprawy - a więc kryteria drugiej postaci działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, aktualnej właśnie wtedy, gdy na gruncie nie jest prowadzona produkcja - określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. poz. 461, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie kryteriów"). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia użytki rolne uznaje się za pozostające w takim stanie, jeżeli na gruntach ornych i trwałych użytkach zielonych został przeprowadzony co najmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności - w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy.

W 2024 r. regulacja ta uległa modyfikacji: rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2024 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie kryteriów (Dz. U. poz. 1002), które weszło w życie z dniem 9 lipca 2024 r., przewidziano m.in., że w przypadku gruntów wyłączonych z produkcji, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, zabieg agrotechniczny przeprowadza się w terminie do dnia 31 października roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy. Równolegle rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2024 r. (Dz. U. poz. 945) uchylono § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie norm oraz szczegółowych warunków ich stosowania, zawierający dotychczasową definicję gruntów ugorowanych jako obszarów nieprodukcyjnych w ramach normy GAEC 8, co pozostawało w związku ze zniesieniem na poziomie unijnym obowiązku ugorowania i zastąpieniem obszarów nieprodukcyjnych dobrowolnym ekoschematem "Grunty wyłączone z produkcji".

W przypadku płatności ONW mechanizm sankcyjny ukształtowany został w ten sposób, że nie stosuje się wprost § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. poz. 482, ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie płatności bezpośrednich"), lecz sięga się do niego za pośrednictwem normy odsyłającej. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW, w przypadku gdy rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW do powierzchni użytków rolnych, która przekracza obszar zatwierdzony do tej płatności: po pierwsze, powierzchnię obszaru zatwierdzonego, służącą do ustalenia wysokości płatności, ustala się w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ustawy o Planie Strategicznym w zakresie podstawowego wsparcia dochodów; po drugie, wysokość kary oblicza się w sposób określony w tych przepisach, z tym że stawkę danej płatności stanowi średnia płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW W konsekwencji zastosowanie znajduje § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, zgodnie z którymi jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego, płatności odmawia się, a dodatkowo nakłada się karę pieniężną stanowiącą iloczyn brakującej powierzchni oraz stawki płatności.

Konstrukcja mechanizmu sankcyjnego nie pozostawia przy tym organom luzu decyzyjnego: przekroczenie progu 50% obliguje do odmowy płatności i wymierzenia kary. Właśnie dlatego jednak - co Sąd podkreśla - ciężar prawidłowości rozstrzygnięcia przesuwa się na etap poprzedzający zastosowanie sankcji, to jest na etap ustalenia obszaru zatwierdzonego. Automatyzm sankcji obszarowej jest bowiem legalny tylko o tyle, o ile jego przesłanka faktyczna - powierzchnia stwierdzona (zatwierdzona) - została ustalona w postępowaniu wolnym od wad. W realiach niniejszej sprawy zależność ta rysuje się szczególnie wyraziście. Organy ustaliły powierzchnię stwierdzoną na obszarze ONW typu górskiego na 0,00 ha, kwestionując w całości wszystkie siedem zadeklarowanych działek - i to na jednej, wspólnej dla nich wszystkich podstawie, sprowadzającej się do oceny sposobu użytkowania gruntów zadeklarowanych jako ugór. Wyliczona różnica 100% jest zatem w całości pochodną tej jednej oceny: jej wadliwość choćby co do części spornych działek zmienia zarówno byt sankcji (przy pełnym uwzględnieniu deklaracji różnica znika, a wraz z nią odmowa i kara), jak i jej rozmiar (uznanie części działek zmienia relację procentową, powierzchnię brakującą oraz - z uwagi na konstrukcję stawki jako średniej płatności ONW - samą podstawę obliczenia kary).

Nadto rozstrzygnięcie obejmuje nie tylko odmowę przysporzenia, lecz również nałożenie kary pieniężnej w kwocie 1 813,50 zł, a więc sankcji administracyjnej o charakterze represyjnym. W takim przypadku kwestia staranności dowodowej do której nawiązuje art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym jest odpowiednio podwyższona, gdyż państwo sięga do majątku strony ponad samą tylko odmowę wsparcia.

W tym miejscu odnotować trzeba także i inną różnicę względem spraw dotyczących płatności bezpośrednich, wynikającą wprost z § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW: stawką właściwą dla obliczenia kary nie jest stawka nominalna którejkolwiek z płatności, lecz średnia płatność ONW za 1 hektar użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW, a więc wielkość wynikowa, którą organ ma obowiązek obliczyć i której obliczenie ma obowiązek w decyzji przedstawić. Tymczasem Organ I instancji wyjaśnił jedynie, że "przy wyznaczaniu kary została uwzględniona podstawowa stawka płatności, tj. 450 zł", nie wykazując ani tego, że kwota 450 zł odpowiada średniej płatności ONW za 1 ha użytków zatwierdzonych w gospodarstwie Skarżącego (obejmujących wszak grunty w strefach o różnych stawkach - ONW typ specyficzny strefa II oraz ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I), ani sposobu, w jaki średnią tę obliczono. Uzasadnienia decyzji obu instancji nie pozwalają zweryfikować, czy kara 1 813,50 zł (4,03 ha * 450 zł) została wymierzona według stawki, którą prawodawca dla tej kary przewidział. Jest to naruszenie § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW oraz art. 107 § 3 k.p.a., które w odniesieniu do rozstrzygnięcia o karze mogło mieć wpływ na wynik sprawy niezależnie od innych wad.

Postępowanie w sprawach przyznawania płatności w ramach Planu Strategicznego cechuje się istotną specyfiką w stosunku do ogólnego modelu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 ustawy o Planie Strategicznym organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oraz zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania; strony są natomiast obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Regulacja ta modyfikuje rozkład ciężaru dowodu znany z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przenosząc na wnioskodawcę istotną część inicjatywy dowodowej: to rolnik, ubiegając się o płatności, ma wykazać spełnienie ich przesłanek, a organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania za stronę dowodów na poparcie jej uprawnienia.

Modyfikacja ta nie oznacza jednak, że organ zostaje zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia i swobodnej, lecz nie dowolnej, oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego (art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), z obowiązku wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) ani z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Przeciwnie: im dalej idące skutki wywołuje rozstrzygnięcie - a odmowa całości wnioskowanej płatności ONW typ górski połączona z wymierzeniem kary pieniężnej jest skutkiem dotkliwym - tym staranniej organ musi wykazać, że przesłanki jego wydania rzeczywiście zaistniały. Obowiązek współdziałania strony aktualizuje się przy tym w pełni dopiero wówczas, gdy organ w sposób konkretny i zrozumiały zakomunikuje stronie, jakie ustalenia poczynił, na jakiej podstawie i czego one dotyczą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziano pogląd, że ustalenia dotyczące powierzchni kwalifikującej się do płatności mogą być czynione na podstawie danych systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ortofotomap, zdjęć lotniczych oraz zdjęć satelitarnych, w tym pochodzących z systemu Sentinel/Copernicus, i że dowody te - jako sporządzone z wykorzystaniem obiektywnych technik pomiarowych - korzystają z wysokiej mocy dowodowej, zwłaszcza gdy strona nie przedstawia wiarygodnych dowodów przeciwnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2025 r, I SA/Bk 229/25). Równocześnie z orzecznictwa wynika także i to, że materiał teledetekcyjny jest dowodem pełnowartościowym tylko wtedy, gdy organ jasno i konkretnie wskaże, co z niego wynika-w odniesieniu do każdej spornej działki, do konkretnej daty wykonania zobrazowania, do rodzaju zadeklarowanej uprawy i do konkretnej przesłanki prawnej, której niespełnienie organ z tego materiału wywodzi.

Sądy administracyjne konsekwentnie uchylają decyzje, w których ocena zobrazowań pozostała na poziomie ogólników, w których nie wyjaśniono metody i wyników analizy w sposób umożliwiający stronie i sądowi ich weryfikację albo w których materiał dowodowy nie został rzetelnie skonfrontowany z twierdzeniami i dowodami strony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., I SA/Go 290/25; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 listopada 2015 r. Z orzeczeń tych wyłania się praktyczna reguła, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela: ortofotomapa i dane satelitarne mogą być wystarczającą podstawą ustaleń, ale nie zwalniają organu z obowiązku skonkretyzowania, co dokładnie, na którym zobrazowaniu, z jakiej daty i w odniesieniu do której działki zostało stwierdzone oraz jaką normę prawną to ustalenie narusza. Nie czyni zadość temu standardowi ogólne stwierdzenie o "odmiennej kolorystyce i fakturze" terenu albo o "zakrzewieniach i zadrzewieniach", jeżeli równocześnie organ nie rozstrzyga w sposób jednoznaczny, czy problemem w odniesieniu do konkretnej działki był brak zabiegu agrotechnicznego, wykonanie zabiegu w niewłaściwym czasie, położenie poza MKO, czy też brak przymiotu kwalifikującego się hektara - są to bowiem odrębne przesłanki, o odrębnych podstawach prawnych i odrębnych konsekwencjach dowodowych.

Odnosząc te uwagi do realiów sprawy niniejszej zauważyć należy, iż analiza uzasadnień decyzji organów I i II instancji prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia organów obu instancji formalnie tożsame, bo Organ odwoławczy utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały jednak oparte na dwóch odmiennych, wzajemnie wykluczających ustaleniach stanu faktycznego.

Organ I instancji odmówił płatności ONWtyp górski co do działek L, M, N, O, P, R i S dlatego, że - jak wskazał w odniesieniu do każdej z tych działek - wykluczony obszar "nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym, mającym za zadanie utrzymać ten teren w dobrej kulturze rolnej". Podstawą odmowy było więc ustalenie negatywne: zabiegów agrotechnicznych nie było, wobec czego grunt nie spełniał kryterium z § 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów, a w konsekwencji nie był utrzymywany w stanie, dzięki któremu nadaje się do wypasu lub uprawy, nie stanowił powierzchni kwalifikującej się do płatności i został w całości wyłączony z maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Organ II instancji aprobując to ustalenie organu ale skonfrontowany w odwołaniu z twierdzeniem Skarżącego, że w pierwszej dekadzie kwietnia 2024 r. wykonano na spornych działkach zabieg bronowania w celu zniszczenia chwastów przyjął je za punkt wyjścia własnej, nowej argumentacji: skoro na gruncie zadeklarowanym jako ugór wykonano w kwietniu 2024 r. zabieg agrotechniczny, to grunt ten nie może być uznany za ugór, ponieważ na ugorze "według definicji nie powinno się przeprowadzać żadnych zabiegów agrotechnicznych oraz stosować środków ochrony roślin przynajmniej w okresie od 1 stycznia do 31 lipca". Podstawą odmowy stało się więc ustalenie pozytywne: zabieg agrotechniczny był, ale jego wykonanie zdyskwalifikowało grunt.

Wskazując na te rozbieżności uwypuklić należy, że nie można równocześnie opierać odmowy płatności na twierdzeniu, że zabiegów agrotechnicznych nie było, i na twierdzeniu, że zabieg agrotechniczny był, lecz jego wykonanie dyskwalifikuje grunt. Są to dwa różne, logicznie sprzeczne stany faktyczne, którym odpowiadają dwie różne podstawy prawne odmowy: pierwszemu - niespełnienie kryterium utrzymania użytku rolnego z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów, drugiemu - ewentualne naruszenie warunków szczególnego reżimu prawnego gruntu ugorowanego czy wyłączonego z produkcji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Organu I instancji, zaakceptował jej rozstrzygnięcie, lecz podstawił pod nie odmienną podstawę faktyczną, nie wyjaśniając przy tym, która z dwóch wersji zdarzeń jest prawdziwa: czy na działkach L, M, N, O, P, R i S w 2024 r. wykonano zabieg bronowania, czy też go nie wykonano.

Jest to okoliczność faktyczna pierwszorzędna, bo od niej zależy dobór właściwej normy prawnej; pozostawienie jej w zawieszeniu oznacza, że w istocie nie wiadomo, za co Skarżącemu odmówiono płatności ONW typ górski i za co wymierzono mu karę pieniężną. Taki stan rzeczy narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a także art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., decyzja nie realizuje bowiem ani funkcji perswazyjnej, ani kontrolnej uzasadnienia. Wypada dodać, że w odniesieniu do rozstrzygnięcia sankcyjnego - kary pieniężnej - wymóg jednoznaczności podstawy faktycznej ma znaczenie kwalifikowane: nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) jest wymierzenie kary, co do której organ nie potrafi jednoznacznie wskazać, jakie zachowanie strony ją uzasadnia.

Powyższe nie wyczerpuje tematu, bo zdaniem Sądu organ II instancji dokonał też błędnej wykładni prawa. Zacząć wypada zaś od tego, że podstawą rekonstrukcji normy prawnej nie może być "definicja ugoru dostępna na Wikipedii". Organ administracji publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP), ustala treść pojęć prawnych w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w razie ich braku - w oparciu o dyrektywy wykładni językowej, systemowej i celowościowej, posiłkując się w razie potrzeby dorobkiem orzecznictwa i nauki prawa oraz wiedzą specjalistyczną (agronomiczną), której źródłem może być opinia biegłego lub instytutu, nie zaś anonimowe, zmienne w czasie i pozbawione waloru normatywnego hasło encyklopedii internetowej. Jest to tym bardziej rażące, że w dacie orzekania przez obie instancje istniały przepisy pozwalające precyzyjnie ustalić reżim prawny gruntów niewykorzystywanych produkcyjnie.

A mianowicie rozporządzenie w sprawie kryteriów, rozporządzenie w sprawie norm (w brzmieniu sprzed i po 26 czerwca 2024 r.), znowelizowana ustawa o Planie Strategicznym (art. 35a) oraz rozporządzenie w sprawie ekoschematów.

Sięgnięcie po definicję encyklopedyczną tam, gdzie prawodawca wypowiedział się wprost, stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. i podważa zaufanie do organu (art. 8 § 1 kpa.).

Istotne jest przy tym także rozróżnienie dwóch odrębnych płaszczyzn normatywnych.

Płaszczyzna pierwsza to kwalifikowalność gruntu do płatności - w niniejszej sprawie do płatności ONW, której warunkiem, jak wyżej wykazano, jest kwalifikowalność w rozumieniu przepisów o płatnościach podstawowych stosowanych odpowiednio (art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym). Grunt orny, na którym nie jest prowadzona produkcja, stanowi kwalifikujący się hektar, jeżeli jest utrzymywany w stanie, dzięki któremu nadaje się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia 2021/2115), a kryterium tego utrzymania - w warunkach krajowych - jest przeprowadzenie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca roku złożenia wniosku (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów). Na tej płaszczyźnie wykonanie zabiegu agrotechnicznego - takiego jak bronowanie służące zniszczeniu chwastów - nie tylko nie dyskwalifikuje gruntu, lecz przeciwnie: jest dokładnie tym zachowaniem, którego prawodawca od rolnika wymaga.

Bronowanie wykonane w pierwszej dekadzie kwietnia 2024 r., a więc na długo przed upływem terminu 31 lipca, prima facie realizuje kryterium z § 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów, o ile rzeczywiście zostało wykonane, objęło sporne działki i było zabiegiem skutecznym, tzn. rzeczywiście usuwającym lub niszczącym niepożądaną roślinność.

Płaszczyzna druga to szczególne reżimy gruntów wyłączonych z produkcji, z którymi wiążą się odrębne, dodatkowe korzyści płatnicze i odrębne rygory. W 2024 r. - po zniesieniu obowiązkowego ugorowania w ramach normy GAEC 8 - reżim taki tworzył przede wszystkim dobrowolny ekoschemat "Grunty wyłączone z produkcji" (art. 35a ustawy o Planie Strategicznym; część V załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, Dz. U. poz. 493, ze zm.), w ramach którego na gruntach wyłączonych z produkcji nie prowadzi się wypasu i koszenia oraz nie stosuje się środków ochrony roślin w terminie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca, natomiast zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności przeprowadza się - zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 4 lipca 2024 r. - w terminie do dnia 31 października roku złożenia wniosku.

Rygory tego reżimu obciążają jednak tylko rolnika, który o płatność w ramach ekoschematu wystąpił. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Skarżący wnioskował tylko o płatność ONW, deklarując na spornych działkach uprawę oznaczoną jako "ugór".

Z zestawienia obu tych płaszczyzn wynikają następujące wnioski.

Po pierwsze, zakaz prowadzenia produkcji rolnej, koszenia, wypasu, nawożenia i stosowania środków ochrony roślin - charakterystyczny dla reżimów gruntów wyłączonych z produkcji - nie jest tożsamy z bezwzględnym zakazem wykonania jakiegokolwiek zabiegu mechanicznego. Bronowanie wykonane w celu usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności nie jest prowadzeniem produkcji rolnej, nie jest koszeniem ani wypasem, nie jest też stosowaniem środka ochrony roślin; jest zabiegiem pielęgnacyjnym (agrotechnicznym), którego przeprowadzenia - w określonym terminie - prawodawca wprost wymaga dla utrzymania gruntu w stanie kwalifikowanym, a którego termin dla gruntów wyłączonych z produkcji został w 2024 r. wręcz wydłużony do 31 października. Teza Organu odwoławczego, jakoby na ugorze "nie powinno się przeprowadzać żadnych zabiegów agrotechnicznych" w okresie od 1 stycznia do 31 lipca, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązujących w 2024 r. i stanowi nieuprawnioną ekstrapolację zakazu produkcji na kategorię zabiegów pielęgnacyjnych.

Co więcej, sam Organ odwoławczy w innym miejscu uzasadnienia przywołał - za definicją encyklopedyczną, którą się posłużył - że na ugorze "wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny)", a więc źródło, na które organ się powołał, przeczy wnioskowi, który organ z niego wyprowadził.

Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że sporne grunty podlegały reżimowi wykluczającemu zabiegi mechaniczne w okresie od 1 stycznia do 31 lipca, to istotna dla sprawy sekwencja zdarzeń wymagałaby odrębnej analizy temporalnej, której zabrakło. Skarżący nabył sporne działki w lutym 2024 r., bronowanie wykonał w pierwszej dekadzie kwietnia 2024 r., a wniosek o przyznanie płatności ONW-w którym po raz pierwszy zadeklarował te grunty jako ugór - złożył w dniu 27 maja 2024 r. Zgodnie z § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary użytki rolne powinny spełniać warunki uznania za kwalifikujący się hektar od dnia złożenia wniosku do końca roku kalendarzowego.

Organ odwoławczy sam zresztą przyjął, że "teren deklarowany jako ugór powinien nim być przynajmniej od momentu złożenia wniosku do końca roku, za który złożono wniosek" - po czym zdyskwalifikował grunt z powodu zabiegu wykonanego na półtora miesiąca przed złożeniem wniosku, a więc przed początkiem okresu, który sam uznał za miarodajny. Uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tej wewnętrznej niekonsekwencji: nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej zdarzenie sprzed złożenia wniosku i sprzed powstania deklaracji ugoru miałoby unicestwiać kwalifikowalność gruntu w okresie objętym deklaracją, skoro Skarżący konsekwentnie twierdził - a organy tego nie podważyły - że od chwili deklaracji do końca roku żadnych zabiegów na tych gruntach nie przeprowadzano.

Nie oznacza to oczywiście, że każde bronowanie zawsze i automatycznie legalizuje zadeklarowany ugór. Organy pozostają uprawnione do ustalenia - i w ponownym postępowaniu powinny to jednoznacznie ustalić czy zabieg nie był pozorny, czy objął inną powierzchnię niż sporne działki, czy był nieskuteczny (nie doprowadził do usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności), czy grunt był faktycznie trwale zakrzewiony lub zadrzewiony w stopniu wykluczającym prowadzenie działalności rolniczej przy użyciu zwykłych metod i zwykłego sprzętu rolniczego, albo że nie mieścił się w maksymalnym kwalifikowanym obszarze. Każde z tych ustaleń musi jednak wynikać z konkretnych, wskazanych w uzasadnieniu dowodów i z prawidłowo zastosowanych przepisów, a nie z uproszczonego rozumowania, że skoro ugór ma być "nieprodukcyjny", to każdy zabieg mechaniczny go dyskwalifikuje. To uproszczenie stanowi błąd wykładni § 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia 2021/2115, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - bo to na nim oparto dyskwalifikację całej powierzchni 4,03 ha, przesądzającą o odmowie płatności ONWtyp górski i o wymierzeniu kary pieniężnej.

Opisane wyżej wady decyzji wynikają przy tym ze sposobu, w jaki organy obchodziły się z materiałem dowodowym. Sąd nie kwestionuje - co wymaga podkreślenia - samej metody weryfikacji wniosku w oparciu o dane systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia 2021/2116, ortofotomapy, zdjęcia lotnicze z dnia 26 czerwca 2024 r. i zobrazowania satelitarne Sentinel. Jak wskazano wcześniej, metoda ta jest w orzecznictwie powszechnie akceptowana i w wielu sprawach wystarcza do poczynienia stanowczych ustaleń. Problem niniejszej sprawy nie tkwi w rodzaju dowodów, lecz w sposobie ich oceny i zaprezentowania.

Przede wszystkim, ustalenia Organu I instancji co do działek L, M, N, O, P, R i S mają charakter sztampowy: w odniesieniu do każdej z siedmiu działek powtórzono identyczną formułę o wykluczeniu "terenu o charakterze nierolniczym" obejmującego całą powierzchnię działki, który "nie był poddawany odpowiednio efektywnym zabiegom agrotechnicznym". Uzasadnienie nie wskazuje, na którym konkretnie zobrazowaniu, z jakiej daty, jakie cechy każdej z działek doprowadziły do takiego wniosku. Nie wyjaśnia także w sposób dostatecznie jasny po czym rozpoznano brak zabiegów, ani czym różnił się obraz działek spornych od obrazu działek zaakceptowanych - w tym działek, do których w tej samej decyzji przyznano płatność ONW typ specyficzny strefa II oraz ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Formuła "odpowiednio efektywnych zabiegów" sugeruje przy tym, że jakieś zabiegi mogły mieć miejsce, lecz zostały ocenione jako niewystarczające - jednak ani kryteriów tej oceny, ani jej podstaw dowodowych decyzja nie ujawnia. Tak skonstruowane uzasadnienie uniemożliwia stronie rzeczową polemikę, a sądowi - kontrolę prawidłowości rozumowania organu.

Po wtóre, Organ odwoławczy zapewnił wprawdzie, że dysponował zdjęciami satelitarnymi Sentinel "dostępnymi m.in. dla każdego miesiąca roku, za który wnioskowano analizowane płatności", i że na ich podstawie można ustalić, czy w 2024 r. wykonywano na działkach zabiegi agrotechniczne - lecz nie przedstawił wyników takiej analizy. Jest to zaniechanie o tyle doniosłe, że twierdzenie Skarżącego o bronowaniu w pierwszej dekadzie kwietnia 2024 r. jest twierdzeniem empirycznie weryfikowalnym właśnie za pomocą szeregu czasowego zobrazowań: porównanie obrazów spornych działek z marca, kwietnia i maja 2024 r. pozwoliłoby stwierdzić, czy w deklarowanym okresie doszło do zmiany pokrycia terenu charakterystycznej dla mechanicznej uprawy gleby. Organ, który dysponuje narzędziem pozwalającym rozstrzygnąć kluczową okoliczność sporną, a mimo to okoliczności tej nie rozstrzyga - ograniczając się do ogólnej deklaracji o wiarygodności posiadanych materiałów - narusza art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Znamienne jest przy tym, że argumentacja Organu odwoławczego jest w tym punkcie wewnętrznie sprzeczna: z jednej strony organ zdaje się przyjmować (za zdjęciami z lat 2022-2023), że działki nie były użytkowane rolniczo i zabiegów nie wykonywano, z drugiej - buduje alternatywną podstawę odmowy właśnie na założeniu, że bronowanie w kwietniu 2024 r. wykonano. Zdjęcia z lat 2022 i 2023 mogą przy tym obrazować co najwyżej stan gruntów w okresie poprzedzającym ich nabycie przez

Skarżącego (luty 2024 r.) i z natury rzeczy nie dowodzą niczego o zabiegach wykonanych w kwietniu 2024 r. ani o stanie gruntów w okresie od złożenia wniosku do końca 2024 r., który to okres - zgodnie ze stanowiskiem samego organu - jest miarodajny dla oceny kwalifikowalności.

Zastrzeżenia wzbudza także dokonana przez organ odwoławczy ocena dołączonej przez Skarżącego do odwołania dokumentacji fotograficznej wraz z mapką lokalizującą miejsca wykonania zdjęć. Organ odwoławczy zakwestionował te zdjęcia z tego powodu, że "nie zawierają daty, z którego dnia zostały zrobione". Tymczasem brak daty na odbitce nie pozbawia fotografii mocy dowodowej a limine, gdyż data i okoliczności wykonania zdjęcia mogą być ustalone innymi środkami dowodowymi, w tym wyjaśnieniami strony, metadanymi plików cyfrowych czy zestawieniem treści zdjęcia (faza wegetacji, oświetlenie) z kalendarzem agrotechnicznym; organ mógł też wezwać Skarżącego do sprecyzowania dat i przedłożenia plików źródłowych.

Wreszcie, weryfikacja prawidłowości wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którą Organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, przybrała postać lakonicznej informacji, że "po analizie dostępnych materiałów maksymalny kwalifikowalny obszar został wyznaczony poprawnie". Tego rodzaju wewnętrzne zapewnienie jednostki organizacyjnej tej samej Agencji, pozbawione uzasadnienia merytorycznego, nie może być uznane za dowód rozstrzygający wątpliwości, które sam organ powziął - skoro to właśnie "wątpliwości dotyczące oceny zawartości zdjęć" były przyczyną wystąpienia. Jeżeli organ odwoławczy sam dostrzegł niejednoznaczność materiału zobrazowaniowego, to spoczywał na nim obowiązek wyjaśnienia jej w sposób sprawdzalny, a nie zastąpienia tego wyjaśnienia konkluzją pozbawioną motywów.

Wobec opisanych wad ustalenia powierzchni zatwierdzonej zastosowanie § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich było co najmniej przedwczesne. Dodatkowo - jak wskazano wyżej - organy nie wykazały, aby przyjęta do obliczenia kary stawka 450 zł odpowiadała średniej płatności ONW za 1 ha użytków zatwierdzonych, czego wymaga § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ONW. Rozstrzygnięcie tak dotkliwe jak odmowa całości wnioskowanej płatności połączona z sięgnięciem do majątku strony w drodze kary pieniężnej może się ostać tylko wówczas, gdy jego przesłanki zostały ustalone w sposób pewny, sprawdzalny i wyczerpująco umotywowany; żaden z tych wymogów nie został w niniejszej sprawie dochowany.

Sąd dostrzega przy tym, że kontrolowana decyzja utrzymując w mocy decyzję organu I instancji siła faktu, odnosi się też do rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności ONW typ specyficzny strefa II oraz płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I. Rozstrzygnięcia te zdaniem Sądu pozostają jednak w związku z częścią odmowną i sankcyjną. Sprawa przyznania płatności ONW na 2024 r. stanowi bowiem jedną sprawę administracyjną, w której wysokość poszczególnych składników płatności, powierzchnia brakująca oraz stawka kary są pochodnymi wspólnych ustaleń powierzchniowych. Poza tym organ I instancji uzasadniając te rozstrzygnięcia ograniczył się do przedstawienia końcowych wartości powierzchni kwalifikowanej oraz należnej płatności nie wyjaśniając procesu ustalenia tych wartości ani nie wskazując na czym oparł swoje ustalenia. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego działki zakwalifikował do ONW strefy I i ONW typu specyficznego a Organ II instancji nie dostrzegł tych mankamentów uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Tymczasem sytuacja taka powoduje, że w uzasadnieniu decyzji brakuje spójnego wywodu pokazującego z jakich przyczyn poszczególne działki znalazły się w różnych kategoriach ONW. Uzasadnienie ma więc w tym przypadku charakter normatywny, a nie faktyczny, przez co nie realizuje funkcji wynikającej z art. 107 §3 k.p.a. i nie umożliwia również w tym zakresie pełnej kontroli legalności decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy związane, stosownie do art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalą, czy na działkach rolnych L, M, N, O, P, R i S wykonano w 2024 r. zabieg bronowania, kiedy, w jakim zakresie przestrzennym i z jakim skutkiem dla stanu niepożądanej roślinności. W tym celu wykorzystają w szczególności szereg czasowy zobrazowań satelitarnych Sentinel z okresu co najmniej od marca do sierpnia 2024 r., konfrontując go ze zdjęciami lotniczymi z dnia 26 czerwca 2024 r., a wyniki tej analizy przedstawią w uzasadnieniu w sposób zindywidualizowany dla każdej działki, ze wskazaniem dat zobrazowań i zaobserwowanych cech terenu. Organy umożliwią też Skarżącemu doprecyzowanie dat i okoliczności wykonania przedłożonych fotografii oraz przedstawienie dalszych dowodów wykonania zabiegu (np. dokumentacji usługi agrotechnicznej, zeznań świadków, plików źródłowych zdjęć), pouczając go - zgodnie z art. 66 ustawy o Planie Strategicznym o spoczywającym na nim ciężarze współdziałania.

Następnie organy dokonają kwalifikacji prawnej ustalonego jednoznacznie stanu faktycznego z wyraźnym rozdzieleniem płaszczyzn opisanych w niniejszym uzasadnieniu i ocenią, czy sporne grunty stanowiły w okresie od dnia złożenia wniosku do końca 2024 r. grunty orne lub inne użytki rolne utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się do wypasu (ub uprawy, w rozumieniu § 1 rozporządzenia w sprawie kryteriów w brzmieniu właściwym dla spraw wszczętych w 2024 r.. Ustalą także, czy do gruntów tych znajdował zastosowanie - a jeśli tak, to na jakiej podstawie - jakikolwiek szczególny reżim gruntów wyłączonych z produkcji, oraz wyjaśnią, jakie znaczenie dla kwalifikowalności ma okoliczność, że bronowanie wykonano przed złożeniem wniosku i przed powstaniem deklaracji ugoru. Odrębnie zweryfikują - w sposób sprawdzalny, a nie przez wewnętrzne zapewnienie - prawidłowość wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla spornych działek, przedstawiając stronie w sposób zrozumiały, które fragmenty działek i dlaczego znajdują się poza MKO.

Dopiero po ponownym ustaleniu powierzchni zatwierdzonej organy ocenią, czy i który z przedziałów § 45 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, stosowanego poprzez odesłanie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW, znajduje zastosowanie, a w razie stwierdzenia podstaw do wymierzenia kary - obliczą ją według stawki stanowiącej średnią płatność ONW za 1 ha użytków rolnych zatwierdzonych do płatności ONW, przedstawiając w uzasadnieniu sposób jej obliczenia. Uzasadnienie przyszłych decyzji powinno czynić zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Mając to wszystko na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu l instancji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi.

Sygn. akt 111 SA/Kr 1650/25