Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 23 lipca 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 85/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 13 listopada 2025 r., nr SKO.VIII/422/307/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. Pracownia [...] A. A. P. z siedzibą w Z. (dalej: Strona, Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta B.(dalej: Prezydent; organ pierwszej instancji) z 30 lipca 2025 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 48.930 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w B.orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Ww. rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

Skarżący od 20 lutego 2015 r. prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych (42.21.Z), wykonywania instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych (43.22.Z) oraz prac związanych z budową dróg i autostrad (42.11.Z), bądź wykonywaniem wykopów i wierceń geologiczno-inżynieryjnych (43.13.Z).

Strona 28 października 2021 r. zawarła umowę na realizację robót budowlanych z Polską Spółką Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Z. (dalej: inwestor). Przedmiot ww. umowy dotyczył przebudowy sieci gazowej średniego ciśnienia w B. ul. [...] i ul. [...]. Dodatkowo Skarżący w ramach realizacji ww. umów otrzymał od inwestora pełnomocnictwo rodzajowe z 16 stycznia 2024 r. nr [...] oraz pełnomocnictwo szczególne z 20 stycznia 2025 r. nr [...], które obejmowały wystąpienia we wszelkich sprawach formalno-prawnych związanych z realizacją inwestycji (przebudową sieci gazowej) jednak z wyłączeniem decyzji na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót.

W wykonaniu przedmiotu umowy z 28 października 2021 r. Skarżący wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. (wpływ do organu) zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. z prośbą o uzgodnienie lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączeniami ciągu ul. [...] oraz G. w B. Prezydent Miasta B. (Miejski Zarząd Dróg w B.) wydał 16 marca 2023 r. decyzję znak [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] sieci gazowej wraz z przyłączami na następujących warunkach:

1. 1. Warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym:
2. 1.1. Zabudowę sieci gazowej w pasie drogowym uł. C. i uł. G. należy wykonać w wykopie otwartym na głębokości min. 0,9 m, projektowane przyłącza gazowe należy wykonać w jednym terminie;
3. 1.2. Naruszoną konstrukcję pasa drogowego - jezdnie - należy odtworzyć (całą szerokością jezdni, na długości zabudowywanego gazociągu) i zagęścić przyjmując obciążenie ruchem KR3;
4. 1.3. Nawierzchnię jezdni odtworzyć (całą szerokością jezdni, na długości zabudowywanego gazociągu) z mieszanki mineralno-bitumicznej, w pełnej konstrukcji z wykonaniem schodkowania warstw konstrukcyjnych,
5. 2.1. Pozostałe elementy pasa drogowego odtworzyć do stanu pierwotnego.
6. 2. Szczegółowe warunki przywrócenia pasa drogowego ww. dróg zostaną określone w decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym.
7. 3. Należy opracować i przedstawić do zatwierdzenia w tut. Zarządzie projekt budowlany dla lokalizacji wnioskowanej infrastruktury w pasie drogowym ww. ulic (wraz z elementami odtworzenia pasa drogowego po robotach, z uwzględnieniem technologii robót).

Z akt administracyjnych następnie wynika, że 4 października 2024 r. została przeprowadzona przez Zespół Kontroli Pasa Drogowego Miejskiego Zarządu Dróg w B. kontrola pasa drogowego w rejonie ul. [...] w B. w wyniku czego stwierdzono nielegalne zajęcie przez Stronę pasa drogowego. Z wyżej wymienionej czynności został sporządzony protokół nr [...], którego załącznikiem uczyniono dokumentację zdjęciową ul. [...] w B. Pismem z 21 listopada 2024 r. znak [...] (doręczonym inwestorowi 25 listopada 2024 r.) Miejski Zarząd Dróg i Mostów w B.w związku z brakiem odtworzenia przez Stronę nawierzchni jezdni ul. [...] w B.- wezwał inwestora "do podjęcia działań i wykonanie nawierzchni w trybie zastępczym".

Poza tym pismem z 17 grudnia 2024 r. znak [...] (doręczonym 20 grudnia 2024 r.) Miejski Zarząd Dróg i Mostów w B. wezwał Stronę do "bieżącego utrzymania i zabezpieczenia odcinka nieprzywróconego do stanu poprzedniego w zakresie podsypywania ubytków do czasu odtworzenia docelowego nawierzchni". Wskazano, że ubytki należy pilnie uzupełnić z uwagi na zagrożenie korzystających z pasa drogowego.

Następnie pismem z 9 stycznia 2025 r. znak [...] (doręczonym 21 stycznia 2025 r.) wezwano Stronę "w związku z brakiem podjęcia działań po licznych wezwaniach do otworzenia nawierzchni jezdni po robotach na sieci gazowej na ul. [...] oraz ul. [...] w B." do przedstawienia harmonogramu robót odtworzeniowych. Dodatkowo zagrożono Stronie naliczeniem kar pieniężnych oraz ewentualnych roszczeń osób trzecich "za czynione zaniedbania", tj. w przypadku braku odtworzenia nawierzchni drogi.

Z akt administracyjnych ponadto wynika, że 15 kwietnia 2025 r. została przeprowadzona przez Zespół Kontroli Pasa Drogowego Miejskiego Zarządu Dróg w B. dodatkowa kontrola pasa drogowego w rejonie ul. [...] w B. w wyniku czego stwierdzono, że w dalszym ciągu następuje zajęcie ul. [...]. Na okoliczność ww. czynności sporządzono protokół nr [...].

Zawiadomieniem z 15 lipca 2025 r. znak [...] (doręczony Stronie 21 lipca 2025 r.) Miejski Zarząd Dróg w B. poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w B. w celu wykonania sieci gazowej, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z 30 lipca 2025 r. znak [...] organ pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu wobec Strony kary pieniężnej w wysokości 48 930.00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul.[...]. w B. za okres od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, obliczonej wg następującego wzoru: jezdnia powyżej 30% szerokości 35 dni x 23,76 m2 x 5,00 zł x 10 = 41 580,00 zł; jezdnia do 30% szerokości 35 dni x 6,00 m2 x 3,50 zł x 10 = 7 350,00 zł.

W podstawie prawnej ww. decyzji organu pierwszej instancji powołano: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2025 r., poz. 889 ze zm; dalej: u.d.p.), a także uchwałę [...] Rady Miejskiej w B. z 5 czerwca 2020 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajecie pasa drogowego dla dróg publicznych w granicach miasta B., których zarządcą zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest Prezydent Miasta, a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z poczynionych ustaleń wynika, że doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w B. Ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za powyższą nieprawidłowość jest Skarżący jako wykonawca umowy z 28 października 2021 r. dotyczącej przebudowy sieci gazowej wraz z przyłączami średniego ciśnienia (§ 2 umowy). Prezydent dostrzegł, że nawiązując do stanu sprzed ingerencji: w B. obręb S, znajdowała się droga Gminna ul. [...] z nawierzchnią asfaltową i obciążeniem ruchem kategorii KR3. Ponadto w ramach podjętych działań przeprowadzono pomiar weryfikacyjny dla miejsc zlokalizowanych w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ul. [...], aktualnie odtworzonych w masie bitumicznej, w których prowadzone były prace związane z wykonaniem infrastruktury technicznej obejmującej sieć gazową.

Przywrócenie drogi gminnej do stanu poprzedniego, jak dalej zauważył organ pierwszej instancji, polega na przywróceniu drogi do stanu użyteczności sprzed dokonania zmian lub uszkodzeń, w szczególności poprzez usunięcie wszelkich naruszeń pasa drogowego i przywrócenie jego pierwotnego stanu. Obejmuje to odtworzenie nawierzchni, oznakowania, a także ewentualne naprawy uszkodzeń spowodowanych przez roboty budowlane czy inne działania W warunkach technicznych zarządcy drogi oraz praktyce inżynieryjnej jednoznacznie wskazuje się, że przywrócenie pasa drogowego wymaga pełnej odbudowy warstw nawierzchni – w tym warstwy ścieralnej z mieszanki mineralno-asfaltowej.

Natomiast zasypanie wykopu kruszywem traktowane jest jako odtworzenie tymczasowe, mogące trwać do kilku dni (tj. do niezwłocznego odtworzenia warstwy ścieralnej z mieszanki asfaltowej) zgodnie ze stanem poprzednim lub uzgodnionym przez tutejszy zarząd. Zarządca drogi, jak dalej argumentowano, bowiem zobowiązany jest do utrzymywania i nadzorowania dróg jako bezpiecznych.

Dalej organ pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji z 30 lipca 2025 r., rozważał możliwość odstąpienia od zastosowania kary administracyjnej w trybie art. 189 f k.p.a. Prezydent stwierdził jednak, że naruszenie prawa w tym przypadku nie było znikome, a wręcz znacząco szkodliwe. Waga naruszenia, w ocenie organu pierwszej instancji, była duża z uwagi na znaczną ilość dni niedoprowadzonej do stanu poprzedniego nawierzchni jezdni ul. [...] tj. przez 224 dni (od 4 października 2024 r. do 16 maja 2025 r.) Wybrakowane kruszywo, jak dalej zauważył Prezydent, w ubytkach jezdni stanowiło potencjalne zagrożenie dla korzystających z pasa drogowego wąskiej jezdni ul. [...] o znacznym nachyleniu (co widnieje w dokumentacji zdjęciowej ukazywanej w ramach postępowania). Zaprzestanie nielegalnego zajęcia pasa nastąpiło natomiast dopiero 16 kwietnia 2025 r. (Strona w tym dniu złożyła wniosek o awaryjne zajęcie pasa drogowego), a jego odtworzenie nastąpiło 16 maja 2025 r., czyli po 224 dniach nielegalnej ingerencji.

Prezydent miał na uwadze, że Strona była wielokrotnie wzywana do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz nie zastosowała się do monitów organu pierwszej instancji każdorazowo doręczanych jej listem rejestrowym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta z 30 lipca 2025 r. w ustawowym terminie wniósł Skarżący domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie o zastosowanie zasady miarkowania i istotne obniżenie wysokości kary. W jej uzasadnieniu zakwestionowano poprawność stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Prezydenta oraz brak zastosowania wobec Strony dobrodziejstwa z art. 189f § 1 k.p.a. Akcentowano, że przyczyną zwłoki w odtworzeniu nawierzchni drogi stanowiły warunki atmosferyczne, a zastosowana kara administracyjna jest przejawem automatyzmu i pomija podstawowe reguły wymiaru sankcji administracyjnej.

Poza tym zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji uchylił się od obowiązku stosowania zasady proporcjonalności i celowości w wymiarze sankcji administarcyjnej.

Aktualnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) decyzją z 13 listopada 2025 r. znak SKO.VIII/422/307/2025 orzeczono na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ust. 4 ust. 12 i ust. 13 u.d.p. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy uznał ustalenia faktyczne dokonane w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego za wystarczające i poprawne.

Zdaniem SKO, który odwołał się do stanowiska organu pierwszej instancji jako właściwego, przywrócenie drogi gminnej do stanu poprzedniego polega na przywróceniu drogi do stanu użyteczności sprzed dokonania zmian lub uszkodzeń, w szczególności poprzez usunięcie wszelkich naruszeń pasa drogowego i przywrócenie jego pierwotnego stanu. Obejmuje to odtworzenie nawierzchni, oznakowania, a także ewentualne naprawy uszkodzeń spowodowanych przez roboty budowlane czy inne działania.

SKO wskazało również, że decyzja nakładająca karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego nie jest wymierzana w warunkach uznania administracyjnego ("luzu decyzyjnego"), lecz jest to decyzja związana, o czym stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponieważ z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Strona nie dokonała odtworzenia drogi publicznej ul. [...].w sposób precyzyjnie określony w decyzji Prezydenta Miasta B. z 16 marca 2023 r. znak [...] to stan zajęcia, w opinii SKO, trwa nadal w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w szczególności wobec treści art. 40 ust. 12, tj. do czasu przywrócenia stanu drogi jaki istniał przed rozpoczęciem przez Stronę prac.

Następnie zwrócono uwagę, że aktualnie rozpoznawana sprawa (tj. obejmująca okres od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r.) jest kontynuacją wcześniejszych postępowań administracyjnych z udziałem Skarżącego w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego – ul. [...] w B., a mianowicie:

1. a. sprawy obejmującej okres od 4 października 2024 r. do 29 października 2024 r. i zakończonej (ostateczną) decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r. znak: [...] na podstawie której została wymierzona Stronie kara pieniężna w wysokości 34.950 zł za zajęcie pasa drogowego ul.[...] w B. bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara wynikająca z ww. decyzji Prezydenta Miasta B. z 15 listopada 2024 r., jak dalej zauważono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, została uregulowana przez Stronę za pośrednictwem Drugiego Urzędu Skarbowego w B.;
2. b. sprawy obejmującej okres od 30 października 2024 r. do 6 lutego 2025 r., w ramach której Prezydenta Miasta B. decyzją z 3 lipca 2025r. znak: [...] wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 138.402 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w B. bez zezwolenia zarządcy drogi (postępowanie odwoławcze prowadzone było pod sygn. [...]).

Dalej SKO wskazało, że bezspornym w tej sprawie jest fakt zajmowania przez Stronę (wykonawcę robót) pasa drogowego ul. [...] w B. poprzez zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót, gdyż nie kwestionowała tej okoliczności. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, spór w tej sprawie dotyczy ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego w zakresie niezastosowania przez niego instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kaiy pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., a także niezastosowanie wobec niej zasady miarkowania kary administracyjnej, będąca jednym z fundamentalnych elementów współżycia społecznego.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu odwołania, w ocenie SKO, organ pierwszej instancji rozważył w sposób właściwy, czy zachodzą wobec Skarżącego przesłanki do zastosowania art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organ odwoławczy uznał dalej, że charakter i czasookres naruszenia (zajęcia drogi publicznej) nie kwalifikują jednak rozpoznawanej sprawy do kategorii spraw o znikomym stopniu naruszenia prawa, dlatego też podtrzymał stanowisko zajęte przez Prezydenta jako prawidłowe.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji jest logiczna i przekonująca dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na Stronę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Wprawdzie, jak również dostrzegło SKO, poprzez złożenie wniosku z 16 kwietnia 2025 r. o awaryjne zajecie pasa drogowego Strona uzyskała decyzją z 22 maja 2025 r. znak: [...] tj. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu awaryjnej wymiany sieci gazowej znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], to wcześniej zajmowała go jednak bez zezwolenia zarządcy drogi, a faktyczne odtworzenie nawierzchni jezdni nastąpiło dopiero 16 maja 2025 r. czyli po 224 dniach nielegalnej ingerencji w pas drogowy. Nie sposób więc, w opinii SKO, obiektywnie uznać to naruszenie za mające znikomą wagę.

W uzupełnieniu argumentacji organu pierwszej instancji zajętej w uzasadnieniu decyzji z 30 lipca 2025 r. znak [...] SKO wskazało również, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej wynika, że Strona prowadzi działalność m.in. w zakresie robót związanych z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych (42.21.Z), wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, (43.22.Z) oraz roboty związane z budową dróg i autostrad (42.11.Z), zatem jako podmiot profesjonalny zajmujący się m.in. przyłączeniami gazowymi powinien wiedzieć o obowiązkach spoczywających na nim (tj. złożenie wniosku na prowadzenie robót w pasie drogowym), jak i o konsekwencjach niedopełnienia tych obowiązków (tj. wymierzenia ewentualnej kary administracyjnej). Zdaniem SKO niedopilnowanie przez Stronę ww. wymogu w postaci złożenia wniosku o zajęcie pasa ruchu drogowego w związku z prowadzeniem prac na zlecenie inwestora (przez ponad 200 dni), organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił negatywnie, jako naruszenie prawa o znaczącym charakterze.

SKO uznało również - odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w odwołaniu - że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia zasady proporcjonalności sankcji. Istotą bowiem zasady proporcjonalności jest to, aby środki zastosowane przez prawodawcę były w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, były niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, a ich efekty pozostawały w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie SKO przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące kary pieniężnej za prowadzenie robót w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, spełniają wskazane wyżej przesłanki proporcjonalności.

Należy mieć na względzie, jak dalej argumentował organ odwoławczy, że to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek utrzymania i kontroli nie tylko jezdni, ale także pozostałych elementów drogi. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za stan dróg, z czym wiąże się zapewnienie bezpieczeństwa na drogach.

Kara pieniężna musi być, w opinii SKO, wielokrotnie wyższa od opłat za zezwolenie, aby nie opłacało się ponosić ryzyka nieprzestrzegania prawa. Kara ta musi być też na tyle dolegliwa, aby prewencyjnie zapobiec prowadzenia robót w pasie drogowym, poza kontrolą zarządcy drogi, w sposób który mógłby naruszyć bezpieczeństwo na drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, taka regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest, w opinii SKO, porządek publiczny związany ze stanem i bezpieczeństwem dróg publicznych.

W skardze do WSA w Gliwicach na decyzję SKO z 13 listopada 2025 r. znak SKO.VIII/422/307/2025 - Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 12 u.d.p., poprzez przyjęcie, że Skarżący w terminie od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r. dokonał zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót polegających na budowie sieci gazowej z przyłączami w działce nr [...], podczas gdy, we wskazanym okresie Skarżący nie wykonywał żadnych robót o których mowa w rzeczonym przepisie, a zajęty we wcześniejszym okresie pas jezdni, był wolny od zabezpieczeń oraz przejezdny w sposób bezpieczny dla wszystkich uczestników ruchu drogowego;
3. 2. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez Skarżącego we wskazanym okresie wyniosło 6 m2 powierzchni oraz 23,76 m2 szerokości, podczas gdy, rzeczone obmiary dotyczyły części jezdni wyłączonej z ruchu drogowego w czasie trwania rzeczywistych prac w pasie drogowym, a nie w spornym okresie, gdzie prace uległy już - zakończeniu, a ewentualna powierzchnia pasa drogowego (oraz szerokość) nie przywrócona do stanu pierwotnego z przed prac, wyniosła dużo mniejsze wartości.
4. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
5. 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Skarżącemu udziału w rozprawie i składania wniosków dowodowych, a w tym zajęcia stanowiska; oparcie się na błędnych ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji bez ich właściwej weryfikacji;
6. 2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji;
7. 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zwłaszcza, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

W związku z powyższym, Strona wnosiła o: (1) uchylenie decyzji SKO z 11 listopada 2025 r. (powinno być: z 13 listopada 2025 r. – dop. Sądu), znak sprawy SKO.VIII/422/307/2025 w całości; (2) na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji znak sprawy SKO.VIII/422/307/2025 do czasu ostatecznego i prawomocnego rozpoznania sprawy; (3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; (4) dopuszczenia dowodu z przesłuchania wskazanych w petitum skargi świadków na fakt zakończenia prac budowlanych w pasie drogowym w rejonie działki [...] obręb S. na długo przed 4 października 2024 r.; nie prowadzenia prac budowalnych na w/w terenie w okresie od 4 października 2024 r. do 16 maja 2025 r., zabezpieczenia pasa jezdni, na którym prowadzone były prace budowlane w sposób umożliwiający bezpieczne poruszanie się wszystkich uczestników ruchu drogowego, finalnego przywrócenia pasa ruchu do jego stanu z przed rozpoczęcia prac.

W uzasadnieniu skargi Strona przekonywała, że czynności związane z umieszczeniem w pasie drogowym nowego gazociągu zostały przez nią zakończone jeszcze przed październikiem 2024 r. Natomiast "zajęcie" to stan, w którym w pasie fizycznie znajduje się obiekt, urządzenie albo trwa wykonywanie robót czyli pas jest faktycznie używany na inny cel niż ruch/utrzymanie drogi. Po zakończeniu prac, usunięciu zapór, sprzętu, maszyn, i dopuszczeniu ruchu, brak jest – w ocenie Strony – już samego "zajęcia", o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Do osobnego rozstrzygnięcia w takim przypadku pozostaje, w takim przypadku, co najwyżej uszkodzenie/naruszenie pasa drogowego, czy też nienależyte przywrócenie stanu poprzedniego. Dlatego też organ pierwszej instancji, po powzięciu informacji o naruszeniu pasa drogowego przez Stronę, jak dalej argumentowano w uzasadnieniu skargi, powinien był wezwać ją do usunięcia naruszenia i przywrócenia stanu z przed jego naruszenia, pod rygorem obciążenia kosztami związanymi z pracami naprawczymi.

Zdaniem Strony: powyższe nie dość, że ograniczyłoby zdecydowanie czas przyjęty przez organ za naruszenie nawierzchni pasa to również ograniczyłoby wysokość zobowiązania Skarżącego względem organu (gdyż koszt naprawy nawierzchni z pewnością wyniósłby mniej, niż nałożona na Stronę kara pieniężna).

Jednakże w przypadku ustalenia przez Sąd, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia stricte z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, pomimo niewykonywania żadnych robót w spornym okresie, to wskazać należy, iż ustalony przez organ obszar na którym miało dojść do zajęcia jest, w opinii Strony, błędny (niezasadnie powiększony).

Organ, zdaniem Strony, przy wydawaniu decyzji oparł się tylko na ustaleniach innych podmiotów, uznając je za bezsprzeczne i udowodnione. W ocenie Skarżącego zaniechanie przez organ ustalenia jakichkolwiek okoliczności faktycznych w sprawie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem decyzji w całości.

Skarżący wskazał dalej, że pomimo wyznaczenia na dzień 24 września 2025 r. rozprawy, na której jak należy zakładać, umożliwiono by mu nie tylko zabranie głosu i przedstawienie swoich racji, ale również dopuszczono by środki dowodowe, dla poparcia tez skarżącego. Tymczasem, przedmiotową rozprawę odwołano, w przeddzień jej zaplanowanego przeprowadzenia. Następie zapewniono Stronę o poinformowaniu jej o następnym terminie rozprawy do którego nigdy nie doszło. Organ całkowicie pominął, zdaniem Strony, kluczowy element postępowania administracyjnego i oparł się jedynie na zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym i wydał decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Zwrócono uwagę, że termin zajęcia pasa drogowego ul. [...] w B. (tj. okres od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r.) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz jego powierzchnia nie były kwestionowane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz postępowania odwoławczego. Natomiast, jak wynika z przedłożonych akt sprawy, Strona wnioskiem z 16 kwietnia 2025 r. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o awaryjne zajęcie pasa drogowego ulicy [...] na okres od 16 kwietnia 2025 r. do 25 kwietnia 2025 r. We wniosku tym, jak dostrzegło SKO, Strona sama wskazała kwestionowane przez siebie powierzchnie zajętego pasa drogowego oraz termin od kiedy należy naliczyć opłatę za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy podniósł następnie, że umożliwił stronie przed wydaniem decyzji na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. udział w rozprawie administracyjnej, z której Strona jednak nie skorzystała.

Postanowieniem z 23 marca 2026 r. WSA w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 16 lipca 2026 r. pełnomocnik Skarżącego akcentował, że Strona odstąpiła od zajęcia pasa drogowego, ułożyła nawierzchnię jezdni tak, aby był możliwy ruch samochodowy bez żadnych komplikacji i niebezpieczeństw. Zwrócono uwagę, że organ przedłużał przyjęty przez siebie stan zajęcia pasa drogowego (vide: protokół rozprawy, karta nr 39 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 13 listopada 2025 r. znak SKO.VIII/422/307/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 30 lipca 2025 r. znak [...] na mocy której wymierzono Stronie karę pieniężną w wysokości 48.930 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w B. za okres od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Biorąc pod uwagę stanowisko Skarżącego eksponowane w skardze oraz na rozprawie 16 lipca 2026 r. należy uznać, że zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy rozważenia, czy organy oby instancji prawidłowo ustaliły: (1) fakt zajęcia pasa drogowego w okresie od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r. na prowadzenie robót polegających na budowie sieci gazowej z przyłączami, podczas gdy – jak twierdzi Strona – w tym czasie nie wykonywała żadnych robót, a zajęty we wcześniejszym okresie pas jezdni wolny był (w tym przedziale czasowym) od zabezpieczeń oraz przejezdny w sposób bezpieczny dla wszystkich uczestników ruchu drogowego; oraz (2) czy został poprawnie ustalony obszar zajętego pasa drogowego, który "nie został przywrócony do stanu pierwotnego". Charakter kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku ze stanowiskiem Strony konsekwentnie prezentowanym w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego nakazuje również rozważyć, czy (3) zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), a przynajmniej jej miarkowania – jak twierdzi Skarżący – zwłaszcza, że waga naruszenia prawa była znikoma, a sama zaprzestała naruszenia.

Podstawą materialnoprawną decyzji SKO z 13 listopada 2025 r. znak SKO.VIII/422/307/2025 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 30 lipca 2025 r. znak [...] – stanowiły te same przepisy prawa materialnego, a mianowicie: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.; dalej: u.d.p.), a także art. 4 pkt 1 u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), art. 50a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 oraz z 2023 r. poz. 572 i 1688).

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1. 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2. 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3. 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
4. - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo – co jest w tej sprawie szczególnie istotne – niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Z wyżej wskazanym przepisem łączy się również obowiązek określony w art. 40 ust. 15 u.d.p. zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

W niniejszej sprawie "zajmującym pas drogowy" był Skarżący, który swego statusu w tej sprawie wprost nie podważał. Co więcej 9 stycznia 2023 r. (wpływ do organu) złożył On wniosek o uzgodnienie lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączeniami ciągu ul. [...] oraz [...] w B.. Natomiast Prezydent Miasta B. (Miejski Zarząd Dróg w B.) w uwzględnieniu podania Strony 16 marca 2023 r. wydał decyzję znak [...] zezwalającą na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] sieci gazowej wraz z przyłączami na określonych warunkach, w tym nakazującej Skarżącemu odtworzyć nawierzchnię jezdni (całą szerokością jezdni, na długości zabudowanego gazociągu) z mieszanki mineralno-bitumicznej w pełnej konstrukcji. Z dokumentacji fotograficznej oraz pism mieszkańców i interpelacji radnych znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że Skarżący po zakończeniu prac (październik 2024 r.) związanych z przebudową sieci gazowej wraz z przyłączeniami pozostawił pas drogowy zasypany wykopem kruszywa, które organy obu instancji traktowały jedynie jako "odtworzenie tymczasowe", mogące trwać do kilku dni (tj. do niezwłocznego odtworzenia warstwy ścieralnej z mieszanki asfaltowej) zgodnie ze stanem poprzednim lub uzgodnionym przez organ wydający zezwolenie.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, w kontekście obowiązku wynikającego z decyzji z 16 marca 2023 r. znak [...], że Skarżący nie przywrócił pasu drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, czyli tego stanu, który istniał przed datą wykonywania prac przez Stronę w związku z przyłączem gazu do posesji wzdłuż drogi ul. [...] w B. Skoro droga gminna ul. [...] była drogą z nawierzchnią asfaltową, to obowiązkiem Strony pozostawało odtworzenie – właśnie – tego stanu.

Kolejną kwestią wymagającą oceny jest ustalenie, czy "powierzchnia pasa drogowego nie przywrócona do stanu poprzedniego" jest równoważna z pojęciem "zajęcia pasa drogowego", o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. W ocenie Sądu przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 40 ust. 15 u.d.p., który natomiast wprost odnosi się do obowiązku przywrócenia pasa (drogowego) do poprzedniego stanu użyteczności. "Poprzedni", tj. określenie stanu jaki istniał przed podjęciem czynności/prac, a więc stanu faktycznego, który zastał wykonawca podejmując pierwsze czynności związane z przebudową sieci gazowej w ciągu ul. [...] w B., czyli w okolicznościach tej sprawy z uwzględnieniem faktu, że nawierzchnia drogi gminnej była wykonana z asfaltu (mieszanka mineralno-bitumiczna). Dlatego też, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że stan zajęcia drogi gminnej trwał do czasu, gdy Skarżący w pełni odtworzył nawierzchnię jezdni – do czego był zobowiązany na mocy decyzji Prezydenta Miasta B.(Miejski Zarząd Dróg w B.) z 16 marca 2023 r. znak [...].

Dodać jeszcze można, że wskazana decyzja została wydana w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. Zgodnie z zasadą objętą art. 39 ust. 1 u.p.d. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi, a zatem wszelkie czynności ingerujące w strukturę drogi (np. wykonanie przyłącza gazu) taką zgodę wymagają. Przesłanką rozważaną przez organy administracji wydające zezwolenia w tego typu sprawach jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ochrona trwałości drogi. Dlatego też, zdaniem Sądu, ważna jest dyspozycja art. 40 ust. 15 u.d.p., oraz konkretyzacja tego obowiązku zawarta, w okolicznościach tej sprawy, w ww. decyzji z 16 marca 2023 r.

Skarżący w pkt 1 i pkt 2 skargi oraz w jej uzasadnieniu zajmuje, zdaniem Sądu, częściowo sprzeczne stanowisko. Raz twierdzi, że SKO błędnie przyjęło stan zajęcia drogi, pomimo tego, że Strona nie wykonywała żadnych prac budowlanych, a sama droga była wolna od zabezpieczeń i przejezdna, a przy tym bezpieczna dla uczestników ruchu drogowego (zdaniem Sądu przesłanki "zajęcia drogi" nie można jednak ograniczać jedynie do niewykonywania prac przez wykonawcę, ale do przywróceniu drodze gminnej poprzedniego stanu użyteczności – argument z art. 40 ust. 15 u.d.p.). Innym razem twierdzi, że "powierzchnia pasa drogowego nie przywrócona do stanu poprzedniego" była inna niż przyjęły organy, czyli mniejsza. Oznacza to, że Strona dostrzega fakt, że prace nie były wykonane zgodnie z zezwoleniem określonym w decyzji z 16 marca 2023 r., czyli po prostu zakończone. Stan zajęcia drogi, pomimo że prace nie były na niej wykonywane a teren jezdni zagrodzony (tj. w ocenianym okresie od 7 lutego 2025 r. do 14 marca 2025 r.) trwał, gdyż prace odtworzeniowe nie zostały ukończone zgodnie z przyjętymi ustaleniami.

Kolejnym zarzutem stawianym zaskarżonemu rozstrzygnięciu jest nieprawidłowe ustalenie przez organy obu instancji powierzchni pasa drogowego zajętej przez skarżącego. Zdaniem Sądu jest to zarzut nietrafny. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. zawiadomienie o awaryjnym zajęciu pasa drogowego z 16 kwietnia 2025 r. w którym Skarżący wprost określił obszar zajęcia (awaryjna wymiana sieci gazowej) na 30 m2. Na podstawie ww. wniosku została następnie wydana decyzja z 22 maja 2025 r. znak [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym w celu usunięcia awarii, którą poprzedzało porozumienie w zakresie awaryjnego zajęcia pasa drogowego – wydanego w trybie i na podstawie art. 40 ust. 14-15 u.d.p. Kwestionowana decyzja zawiera ustalenia bardzo zbliżone do powierzchni wskazanej przez Stronę w ww. dokumentach, tj. 29,76 m2 (23,76 m2 + 6,00 m2). Do tej okoliczności, zasadnie zresztą odniosło się SKO w odpowiedzi na skargę.

Dokonane przez organy obu instancji ustalenia dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni jego zajęcia są, w ocenie Sadu, prawidłowe i oparte na właściwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym z poszanowaniem reguł wynikających z treści przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący był poinformowany o rozprawie administracyjnej ustalonej na 22 października 2025 r. – wezwanie do Strony została nadane na jej prawidłowy adres korespondencją poleconą (nr nadawczy: [...]; pierwsze awizo – 29 września 2025 r.; drugie awizo – 7 października 2025 r.; po czym 14 października 2025 r. korespondencja została zwrócona nadawcy, jako niepodjęta w ustawowym terminie przez Stronę). Poza tym z akt administracyjnych wynika, że Strona była wielokrotnie wzywana do usunięcia stanu niezgodnego z prawem – korespondencja była kierowana do Strony listami poleconymi. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji prawa Strony objętych dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać trzeba, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych.

W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Równocześnie odnotować należy, że w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że – jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. – poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.:

1. - naruszenia kwalifikowane;
2. - naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne
3. - i naruszenie prawa nieistotne.

Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa – uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969).

W badanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Przeciwny pogląd jest wyrazem subiektywnej oceny Strony. Strona pomija zarówno długi okres zajmowania pasa drogowego (224 dni), jak i znaczną powierzchnię zajętego pasa (30 m2) dotyczącej drogi gminnej położonej na obszarze górzystym.

Ocena "znikomej wagi naruszenia" musi być dokonywana w sposób obiektywny, z uwzględnieniem czasu trwania naruszenia, jego zakresu oraz charakteru dobra chronionego. W niniejszej sprawie naruszenie trwało 224 dni. Okres ten nie może być uznany za incydentalny ani marginalny, biorąc pod uwagę niekwestionowane ustalenie, że faktycznie pas drogowy ul. [...] w B.był ciągle zajęty. Skarżący o tym wiedział, co prawidłowo sygnalizuje SKO zwracając uwagę na świadomość bezprawności zachowania Skarżącego, który zwlekał z podjęciem działań w celu uregulowania sytuacji. Strona była wielokrotnie informowana oraz wzywana do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, lecz świadomie tego typu wezwania pozostawała milczeniem.

W niniejszej sprawie Skarżący podnosił, że waga naruszonych obowiązków jest znikowa, oraz że zaprzestał naruszeniu prawa. Organy obu instancji uznały jednak, że charakter naruszonych obowiązków jest znaczny (dolegliwy), a także należy mieć na uwadze bardzo długi czas utrzymywania się tego typu nieprawidłowości. SKO uzupełniło ponadto ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji akcentując również charakter prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej. Sąd aprobuje ww. ustalenia oraz ich uzasadnienie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako prawidłowe. W badanej sprawie również żadne nadzwyczajne zdarzenia nie wystąpiły, a przynajmniej tego typu faktów Strona nie dowodzi. Nie jest przekonywujący dla Sądu fakt, że jedyną przyczyną uniemożliwiającą przywrócenie stanu drogi gminnej do prawidłowego stanu były utrzymujące się przez 224 dni złe warunki atmosferyczne. Tego typu twierdzenie jest - w ocenie Sądu - gołosłowne i nielogiczne.

Odnośnie wniosku dowodowego Strony trzeba natomiast wskazać, że Sąd nie przeprowadza dowodu z zeznań świadków. Jedynie w sytuacji pojawienia się istotnych wątpliwości sąd może przeprowadzić dowód z dokumentów o ile nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a). W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie wystąpiły.

Wobec powyższego skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

1. - ---------------------- 10