Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2025 r. Nr 86/K/25 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w B. z 15 października 2025 r. Nr [...] w sprawie zwolnienia skarżącego M. S. z dniem 31 października 2025 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska specjalisty Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w W. KPP w B., przeniesienia go oraz mianowania z dniem 01 listopada 2025 r. na równorzędne stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w B..
Z zaskarżonej decyzji organu II instancji wynika, że powodem przeniesienia służbowego skarżącego była konieczność zasilenia stanu osobowego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w B., a konkretnie Zespołu Dochodzeniowo – Śledczego, w którym występuje największy w tym wydziale deficyt policjantów, w celu zapewnienia prawidłowego jego funkcjonowania.
Raportem z 24 września 2025 r. Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w B., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. z prośbą o zasilenie stanu osobowego podległej komórki organizacyjnej funkcjonariuszami zdolnymi podjąć służbę w pionie dochodzeniowo - śledczym. Prośbę swoją umotywował trudnościami kadrowymi związanymi z wysokim wskaźnikiem wakatów, rotacją i chorobami policjantów. Poinformował, że obecnie w Wydziale Kryminalnym, którym zarządza, na 42 etaty policyjne nieobsadzonych pozostaje 11, do tego 1 funkcjonariusz w praktyce nie realizuje zadań służbowych z powodu przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, zaś kolejny 1 zostanie z dniem 01 października 2025 r. przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Katowicach. Wskazał, że z powyższych przyczyn łącznie w służbie każdego dnia brakuje 12 funkcjonariuszy (a po dniu 01 października 2025 r. będzie ich brakowało 13), co - w relacji do ogólnej liczby etatów tej komórki - stanowi deficyt rzędu 30,95%. Co ważne powyższa negatywna sytuacja będzie się jeszcze pogłębiać w związku z deklarowanym przejściem na zaopatrzenie emerytalne z początkiem roku 2026 kolejnych 2 policjantów.
Te niedobory kadrowe negatywnie wpływały na funkcjonowanie Wydziału Kryminalnego i powodowały nadmierne obciążenie pozostałych funkcjonariuszy obowiązkami służbowymi (przeciętnie na jednego policjanta dochodzeniowego przypadało do zrealizowania: 36 postępowań przygotowawczych, 9 czynności wyjaśniających i ok. 20 pomocy prawnych).
W tej sytuacji organ postanowił mianować na stanowisko służbowe w Zespole Dochodzeniowo - Śledczym policjanta, który posiadałby stosowne kwalifikacje i wiedzę.
Poddał analizie sytuację kadrową (w tym stany etatowe, stany zatrudnienia i wakaty) we wszystkich komórkach właściwych do spraw kryminalnych wchodzących w skład struktury organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w B. wraz z jednostkami podległymi (komisariatami Policji), pod kątem rozważenia możliwości przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym tejże komendy funkcjonariusza z innej komórki organizacyjnej pionu kryminalnego. Najlepsza sytuacja kadrowa panowała w Komisariacie Policji w W., gdzie w Zespole Kryminalnym o stanie etatowym 6 nie było wakatów oraz w Komisariacie Policji w S., w Zespole Kryminalnym składającym się z 3 etatów, gdzie również nie występowały wakaty. W pozostałych komórkach pionu kryminalnego KPP w B., które zostały poddane analizie, tj.: w Wydziale dw. z Przestępczością Gospodarczą oraz w Komisariacie Policji w S. również stwierdzono braki kadrowe rzędu 20% ogólnej liczby stanowisk.
Podejmując decyzję o przeniesieniu skarżącego organ I instancji wziął pod uwagę kwalifikacje skarżącego oraz wieloletni staż zawodowy w pionie kryminalnym, które to okoliczności - zdaniem organu - gwarantują, że skarżący na nowym stanowisku specjalisty Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w B. będzie właściwie realizował przydzielone mu zadania, stąd rozkazem personalnym z 15 października 2025 r. Nr [...] zwolnił policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska specjalisty Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w W. KPP w B., przeniósł go oraz mianował z dniem 01 listopada 2025 r. na równorzędne stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w B..
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. W wyniku jego rozpoznania, Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji.
Stwierdził, że służba w Policji charakteryzuje się hierarchicznym podporządkowaniem, ścisłą podległością służbową, dyspozycyjnością i podleganiem rozkazom. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona przez Komendanta Powiatowego Policji w B. argumentacja jest wiarygodna, przekonująca i dostatecznie dowodzi, że interes służby wymagał uzupełnienia kadrowego w KPP. Natomiast kwalifikacje skarżącego uzasadniały przyjęcie, że będzie on właściwą osobą. Tu KWP wskazał na kolejne etapy kształcenia skarżącego, zdobyte kwalifikacje, zaliczone kursy zawodowe, oraz dotychczasową drogę awansu zawodowego. Podkreślił, że uzupełnienie kadrowe KPP było umotywowane rzeczywistą potrzebą, a nowe stanowisko jest równorzędne z dotychczas zajmowanym, gdyż skarżący posiada na nim taki sam stopień służbowy i uposażenie zasadnicze. W nawiązaniu do zarzutów odwołania przyznał, że zadania realizowane w pionie operacyjnym służby kryminalnej, gdzie skarżący służył dotychczas i w pionie dochodzeniowo – śledczym, gdzie objął stanowisko po przeniesieniu, nieco się różnią, ale nie jest to różnica podważająca tezę o równorzędności stanowisk.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania nie zgodził się z twierdzeniem, że nastąpiło mianowanie skarżącego na stanowisko, które nie uwzględnia jego kwalifikacji zawodowych ani słusznego interesu, gdyż mianując skarżącego na nowe stanowisko organ wziął pod uwagę jego wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby (27 lat), do tego funkcjonariusz nadał będzie pełnił służbę w pionie kryminalnym.
W ocenie organu odwoławczego, zaskarżony rozkaz personalny nie tylko znajduje umocowanie w przepisach obowiązującego prawa, ale także spełnia wymóg celowości, gdyż wynika z potrzeby służby - konieczności uzupełnienia stanu osobowego w innej komórce, zmagającej się ze znacznymi brakami kadrowymi.
W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił:
- 1. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i brak wyjaśnienia stanowiska organu co do zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, pominięcie okoliczności świadczących na korzyść strony,
- 2. naruszenie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 38a ustawy o Policji - poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przeniesienie odwołującego na inne stanowisko służbowe z pominięciem należytej oceny warunków służby na dotychczasowym i nowym stanowisku,
- 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o Policji - poprzez mianowanie odwołującego na stanowisko nie uwzględniające jego kwalifikacji oraz jego słusznego interesu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że fakt, iż zachował dotychczasowe wynagrodzenie i stopień nie oznacza, że nowe stanowisko jest równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska. Znaczenie mają też cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności oraz warunki służby. Całkowicie odmienny na obu stanowiskach jest kluczowy element, a to cel i charakter realizowanych czynności, który w przypadku nowego miejsca służby sprowadza się do prowadzenia postępowań przygotowawczych i czynności sprawdzających oraz realizacji czynności procesowych towarzyszących tym działaniom. W przypadku dotychczasowego stanowiska, celem i istotą jego służby była praca operacyjna, realizowana przy użyciu całkowicie odmiennych procedur (w tym przepisów dotyczących ochrony informacji niejawnych), technik i narzędzi. Za niewiarygodne uznał, że dopiero obecnie ujawniono naglące potrzeby kadrowe Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego KPP w B. (które, jak wynika z samych akt sprawy - nie są okolicznością nową) oraz to, że za najlepszego kandydata do przeniesienia - wśród listy innych osób - uznano właśnie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 636) policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.
Przy czym stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych.
Zauważyć należy, że art. 36 ust. 1 ustawy jest bardzo lakoniczny. Stanowi jedynie o możliwości przeniesienia policjanta albo jego delegowania nie wskazując jednocześnie żadnych przesłanek albo warunków takiej czynności. Prowadzi to do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było przekazanie właściwemu przełożonemu szerokich możliwości decydowania o miejscu wykonywania służby w granicach uznania administracyjnego.
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach wynikających z art. 7 k.p.a. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony.
Kwestia przenoszenia funkcjonariuszy policji stała się przedmiotem rozważań NSA, który w wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4903/21 stwierdził, że "Przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje na uprzednie stwierdzenie istotniejszej potrzeby w nowej jednostce niż w dotychczasowej jednostce Policji, a zatem ważniejszego interesu w zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska w dotychczasowej jednostce i przeniesieniu go do służby w nowej jednostce. Mówiąc to jeszcze inaczej, przeniesienie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wymaga apriorycznego i ex ante stwierdzenia, iż potrzeby jednostki, do której przenoszony jest policjant, są ważniejsze niż potrzeby dotychczasowej jednostki, a właściwości kompetencyjno-osobowościowe policjanta ze względu na potrzeby służby w nowej jednostce uzasadniają przeniesienie skonkretyzowanego funkcjonariusza. W nowej jednostce Policji muszą istnieć nie tylko możliwości mianowania przenoszonego policjanta na podobne stanowisko, ale i taka potrzeba służby.
Tylko takie działanie może być ocenione jako działanie zgodne z interesem służby oraz z poszanowaniem interesu przenoszonego funkcjonariusza. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego wymaga, aby tego rodzaju okoliczności faktyczne znalazły się w treści uzasadnienia rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji."
Pogląd ten Sąd orzekający w pełni uznaje za własny. Natomiast oceniając, czy zaskarżone rozstrzygnięcie KWP odpowiada tym wymogom, Sąd stwierdził, że tak.
Analizując kwestię potrzeby uzupełnienia składu osobowego w jednostce, do której funkcjonariusz został przeniesiony, Sąd stwierdził, że organ wykazał, że przyczyna taka istnieje i ma charakter rzeczywisty. Skoro w tamtej komórce organizacyjnej braki kadrowe przekraczały 30% składu i w najbliższej przyszłości miały się jeszcze pogłębić ze względu na planowane przejście na emeryturę kolejnych dwóch funkcjonariuszy, to dowodzi to konieczności uzupełnienia kadr, albo poprzez przyjęcie do służby nowych funkcjonariuszy albo przeniesienie ich z innych jednostek. Biorąc pod uwagę, że Komendy w W. i S. były jedynymi, gdzie nie było wakatów racjonalne było przeniesienie funkcjonariuszy zatrudnionych właśnie tam. Przy czym w W. w Zespole Kryminalnym służyło 6 funkcjonariuszy, a w S., więc przeniesienie jednego z nich skutkowałoby sytuacją, że z kolei tam powstałby wakat rzędu 33% składu.
Z powyższego wynika, że spełniony został warunek wskazany w w. cyt. wyroku NSA i że rzeczywiście istnieje istotniejsza potrzeba zwiększenia obsady kadrowej w nowej jednostce, niż pozostawienia istniejącej sytuacji kadrowej w jednostce dotychczasowej.
Odnośnie właściwości osobowościowo – kompetencyjnych funkcjonariusza ograny obu instancji wypowiedziały się w swych decyzjach bardzo szeroko (brak numeracji stron), szczegółowo opisując zarówno kolejne zajmowane stanowiska, zdobywane kwalifikacje, szkolenia i kursy specjalistyczne, uzyskanie stopnia oficerskiego. Z zestawienia tego wynika, że skarżący niewątpliwie jest osobą zdolną i zaangażowaną w pracę, systematycznie podnosi swe kwalifikacje, a jednocześnie to, że służył na stanowiskach w różnych komórkach (w Oddziale Prewencji, Zespole Patrolowo – Interwencyjnym, a następnie w pionie kryminalnym), a więc umie się odnaleźć w zadaniach o różnej specyfice.
Stąd jako nieuzasadniony ocenił Sąd zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Z decyzji obu instancji wynika bowiem, że te elementy zostały wzięte pod uwagę.
Charakter zadań realizowanych na dotychczasowym stanowisku wynika z karty stanowiska pracy o jakiej mowa w § 2 pkt 14 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135) w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zarządzenia Komendanta Głównego Policji w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (t.j. Dz. Urz. KGP z 2013r., poz.50).
Z Karty opisu stanowiska pracy skarżącego na stanowisku specjalisty Zespołu Kryminalnego Komisariatu Policji w W. wynika, iż jako cel stanowiska określono koordynację działań Zespołu Kryminalnego, kierowanie działaniami dochodzeniowo - śledczymi i operacyjnymi, wykrywanie sprawców przestępstw. Zatem również na dotychczas zajmowanym stanowisku działania strony obejmowały zadania zarówno służby operacyjnej, jak i dochodzeniowo – śledczej.
Odnośnie tożsamości zadań i specyfiki pracy na obu stanowiskach organ I instancji zwrócił uwagę, że na dotychczasowym stanowisku służby skarżącego wyszczególniono między innymi takie zadnia jak:
(1.) Przestrzeganie terminów i zasad procesowych oraz staranne dokonywanie wykładni przepisów prawych.
(3.) Kierowanie działaniami dochodzeniowo - śledczymi i operacyjnymi bezpośrednio na miejscu zdarzeń (...).
(9.) Prowadzenie wszelkiej dokumentacji związanej z pracą Zespołu Kryminalnego KP, a w szczególności dotyczącej dowodów rzeczowych i mieniem tymczasowo zajętym.
(14.) Wykonywanie czynności procesowych i operacyjnych dla innych jednostek Policji w ramach pomocy prawnej oraz poleceń Sądu i Prokuratury.
(20.) Udział w czynnościach dochodzeniowo - śledczych na miejscu zdarzeń i właściwe ich wykonywanie.
Z powyższego wynika, że również na dotychczas zajmowanym stanowisku skarżący w jakimś zakresie wykonywał także czynności dochodzeniowo – śledcze.
Prowadzi to do wniosku, że kwalifikacje zawodowe oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają mianowanie strony na stanowisko służbowe specjalisty Zespołu Dochodzeniowo - Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w B..
Skarżący w skardze kwestionował tożsamość owych dwóch porównywanych stanowisk, twierdząc, że inna jest specyfika pracy na nich i stosowane metody. Odnośnie tego należy poczynić dwie uwagi: przeniesienie następuje na stanowisko równorzędne, a nie takie samo, co oznacza, że między dotychczasowym a nowym stanowiskiem mogą występować różnice. Po wtóre, ustawa zawiera definicję legalną stanowiska równorzędnego stanowiąc w art. 38a, że równorzędnym stanowiskiem służbowym jest stanowisko zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego i takiego samego stopnia etatowego.
Oznacza to, że tożsamość tych dwóch elementów jest wystarczająca dla uznania, że dwa stanowiska są równorzędne nawet wówczas, gdy zachodzą miedzy nimi pewne odrębności, w tym także np. w specyfice służby. Wskazuje to, że nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 36 ust. 1 w zw. z art. 38a ustawy.
Skarżący zarzucał także, że trudna sytuacja kadrowa istniała już wcześniej, a została poruszona dopiero wówczas, gdy popadł w konflikt z przełożonym.
Odnośnie tego zauważyć należy, że zagadnienie konfliktu nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione, stąd Sąd nie mógł analizować, czy on w ogóle istnieje, a nawet jeśli tak, to czy mógł on być powodem przeniesienia właśnie skarżącego. Natomiast przyczyny wskazane przez organy Sąd ocenił jako racjonalne i realne. Kwestia tego, kiedy Naczelnik Wydziału Kryminalnego KPP w B. uznał, że sytuacja kadrowa staje się na tyle poważna, że wymaga uzupełnienia składu osobowego pozostaje w jego wyłącznej kompetencji jako osoby odpowiedzialnej za realizację zadań tej komórki, nadto znajduje się poza granicami tej sprawy. Można jedynie przypomnieć, że z zaskarżonej decyzji wynika, że stan ten miał się zmniejszyć od 1 października 2025r. w związku z przejściem jednej osoby do Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach i dodatkowo na początku roku 2026 w związku z przejściem na emeryturę dwóch kolejnych funkcjonariuszy. Raport w sprawie sytuacji kadrowej został zaś złożony 24 września 2025r., a więc z wyprzedzeniem niezbędnym dla wdrożenia koniecznych rozwiązań organizacyjnych.
Skarżący zarzucił też, że nie został zapoznany z analizą kadrową, na którą powołał się organ. W tej kwestii organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że znajdował się on w aktach sprawy, z którymi funkcjonariusz się zapoznał 3 października 2025r.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że stosunek służbowy policjantów, jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością, konieczną dla sprawnej realizacji zadań o istotnym znaczeniu z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Jest to stosunek zatrudnienia o charakterze administracyjnym, stąd przełożony posiada znaczną swobodę w jego kształtowaniu.
Organ w zaskarżonych decyzjach wykazał, że istniała rzeczywista potrzeba służby uzupełnienia składu osobowego Wydziału Kryminalnego w KPP w B., jak również to, że skarżący posiada niezbędne kompetencje do objęcia wakującego stanowiska. Natomiast zagadnienie, czy mogłoby ono być ewentualnie obsadzone innym funkcjonariuszem nie należy do oceny sądu administracyjnego, gdyż pozostaje w sferze nie legalności decyzji organu, ale prowadzonej przez niego polityki kadrowej, która pozostaje już poza granicami kompetencji Sądu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.