Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 listopada 2025 r. Rektor Uniwersytetu [...] w K., działając na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz.1691 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej V.T. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 22 maja 2025 r., nr[...], w przedmiocie odmowy uznania stopnia naukowego uzyskanego za granicą za równoważny z odpowiednim polskim stopniem doktora.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dnia 11 września 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o uznanie stopnia naukowego uzyskanego za granicą za równoważny z odpowiednim polskim stopniem doktora. Postępowanie nostryfikacyjne zostało wszczęte w dniu doręczenia wniosku podmiotowi nostryfikującemu, tj. 12.września 2024 r. Przewodniczący Rady Naukowej Instytutu Nauk Prawnych wyznaczył trzyosobowy zespół, który przeprowadził ocenę formalną złożonego wniosku. Zaś w dniu 27 marca 2025 r. na adres mailowy skarżącej wysłano negatywną recenzję sporządzoną przez wyznaczoną uchwałą z dnia 26 listopada 2024 r. recenzentkę. Według recenzentki praca nie stanowi osiągnięcia naukowego mogącego stanowić podstawę uznania dyplomu uzyskanego za granicą za równoważny z odpowiednim polskim stopniem doktora.
Po otrzymaniu negatywnej recenzji w dniu 16 kwietnia 2025 r. wpłynął wniosek skarżącej - Oświadczenie o wycofaniu wniosku w sprawie nostryfikacji stopnia naukowego. Organ zaakcentował, że miało to miejsce po dokonaniu wszelkich czynności w postępowaniu nostryfikacyjnym, bezpośrednio przed wydaniem decyzji przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych.
W dniu 29 kwietnia 2025 r. Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych podjęła uchwałę Nr [...] o odmowie uznania stopnia kandydata nauk prawnych nadanego skarżącej za równoważny z polskim stopniem doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne. Na podstawie tej uchwały Rektor [...] w dniu 22 maja 2025 r. wydał decyzję o odmowie uznania stopnia za równoważny z polskim stopniem doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne.
Pismem z dnia 16 lipca 2025 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Rektora [...]. Jednak organ nie dopatrzył się, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo. W sprawie zachodziły bowiem przeszkody dla umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 2 k.p.a. t.j. sprzeczność z interesem publicznym. Uzasadniając wystąpienie tej przesłanki negatywnej organ wywodził, że zostały już podjęte wszelkie czynności związane z przeprowadzeniem postępowania nostryfikacyjnego, a skarżąca cofnęła wniosek o przeprowadzenie postępowania nostryfikacyjnego, po uzyskaniu wiedzy o negatywnej recenzji, a nadto zażądała zwrotu poniesionych kosztów. W ostatnim kontekście organ zaakcentował, że opłata jaką uiściła skarżąca za postępowanie nostryfikacyjne została przeznaczona na koszty pracy związane z obsługą administracyjną.
W skardze na powyższą decyzję Rektora [...] zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 maja 2025 r. oraz nieustosunkowanie się do argumentacji prawnej skarżącej wyrażonej we wniosku o stwierdzenie nieważności;
- b) art. 35 § 1, art. 35 § 3 k.p.a w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na przekroczeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej (postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 16 lipca 2025 r. zostało zakończone decyzją w listopadzie 2025 r.) oraz niepoinformowaniu skarżącej o przyczynach przedłużenia postępowania oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy, co skutkowało przewlekłością prowadzenia postępowania administracyjnego, pogłębieniem stanu niepewności prawnej skarżącej, co do statusu jej stopnia naukowego;
- c) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji; skutkować to miało naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, pozbawieniem skarżącej prawa do obrony poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w ostatniej fazie postępowania;
- - w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt a, h i c według skarżącej powyżej ziściły się przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA;
- d) art. 61 § 1 k.p.a., art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 328 ust. 4 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1571) poprzez nieuwzględnienie, że postępowanie nostryfikacyjne jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony, a organ postępowania nostryfikacyjnego nie uzyskał zgody strony na dalsze prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy skarżąca cofnęła wniosek o wszczęcie postępowania nostryfikującego oraz nieuwzględnienie, iż organ postępowania nostryfikacyjnego obowiązany był do umorzenia postępowania wobec braku inicjującego postępowanie wniosku skarżącej,
- e) art. 105 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organ postępowania nostryfikacyjnego miał prawo do zakwestionowania zasadności oświadczenia skarżącej cofającego wniosek o wszczęcie postępowania nostryfikacyjnego z uwagi na uwarunkowania faktyczne sprawy, podczas gdy prawo do cofnięcia wniosku jest bezwarunkowym prawem strony postępowania administracyjnego,
- f) art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż oświadczenie skarżącej o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania nostryfikacyjnego należy interpretować jako wniosek o umorzenie postępowania, a w konsekwencji ustaleniu, iż w postępowaniu nostryfikacyjnym zastosowanie znalazły przepisy fakultatywne a nie obligatoryjne w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego oraz zaistniały okoliczności wynikające z interesu społecznego uzasadniające odmowę umorzenia postępowania nostryfikacyjnego
- g) art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zakresie oceny oświadczenia skarżącej o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania nostryfikacyjnego jako wniosku o umorzenie postępowania, co skutkowało niestwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej nostryfikacji stopnia naukowego.
W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnej oceny, że decyzja odmawiająca nostryfikacji stopnia naukowego nie jest dotknięta wadą nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie zasady skargowości oraz wydanie decyzji co do istoty sprawy, pomimo bezprzedmiotowości postępowania nostryfikacyjnego.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Rektora [...] z dnia 7 listopada 2025 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] w K. z dnia 22 maja 2025 r. ewentualnie jej uchylenia.
Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym. W związku z tym zasadnym jest najpierw poczynienie kilku istotnych uwag dotyczących tego trybu postępowania.
Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji jedynie pod kątem, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w przywołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum.
Wniosek o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. W orzecznictwie akcentuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, a ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2021). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny.
Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1079/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97). W rezultacie ustalenia czynione celem wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być jednoznaczne i bezsporne. Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji.
W wyniku prowadzonego przez organ postępowania nie dochodzi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1021/13).
Jednocześnie należy mieć na uwadze przyznaną treścią art. 16 § 1 k.p.a. cechę trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2381/19).
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca najpierw zainicjowała postępowanie o uznanie stopnia naukowego uzyskanego za granicą, a następnie jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej swój wniosek cofnęła (pismo skarżącej z dnia 11 kwietnia 2025 r. doręczone w dniu 16 kwietnia 2025 r. karta 43 akt administracyjnych). Pomimo cofnięcia tego wniosku Rektor [...] w dniu 22 maja 2025 r. wydał decyzję o odmowie uznania stopnia kandydata nauk prawnych nadanego skarżącej za granicą za równoważnych z polskim stopniem naukowym doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne. Ocena, czy wydana w takich okolicznościach decyzja z dnia 22 maja 2025 r. rażąco narusza prawo, sprowadza się do konieczności odpowiedzi na pytanie, jakie znaczenie należało przypisać cofnięciu przez skarżącą wniosku, który zainicjował prowadzone przez Rektora [...] postępowanie nostryfikacyjne.
Przepisy ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (obecnie t.j. z 2024 r. poz. 1571 ze zm. dalej zwanej "ustawą") nie normują wprost sytuacji cofnięcia wniosku w postępowaniu nostryfikacyjnym, o którym mowa w art. 328 ust. 3 i 4 tej ustawy. W takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 105 k.p.a. Kluczowe znaczenie ma jednak to, który z dwóch paragrafów tego przepisu powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.
Przepis § 1 znajduje zastosowanie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wówczas organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Na podstawie § 2, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny (§ 1).
Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14 stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 21.08.2018 (I OSK 2356/16), użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. sformułowania "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - jest obligatoryjne.
Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których doszło do cofnięcia wniosku.
Z art. 328 ust. 4 ustawy wynika jednoznacznie, że postępowanie nostryfikacyjne może być wszczęte wyłącznie na wniosek. Skoro więc cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które to postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, to w realiach rozpoznawanej sprawy po stronie Rektora UŚ powstał obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niewykonanie tego obowiązku i wydanie decyzji stanowiącej odpowiedź organu na cofnięty przed datą jej wydania wniosek strony skarżącej świadczy o naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. Wraz z cofnięciem wniosku odpadł bowiem jeden z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest wola strony skarżącej dotycząca zainicjowania i prowadzenia postępowania w sprawie nostryfikacji uzyskanego przez nią za granicą stopnia. Zważywszy zaś, że konsekwencją braku tego elementu jest utrata legitymacji organu, aby w drodze indywidualnego aktu administracyjnego orzekać o prawach skarżącej w zakresie dotyczącym spornej nostryfikacji, to wydanie decyzji administracyjnej z dnia 22 maja 2025 r. powinno było zostać zakwalifikowane nie tylko jako naruszenie prawa ale także jako postać kwalifikowana tego naruszenia tj. rażące naruszenia prawa.
Stwierdzić przy tym należy, że wobec zaistnienia obligatoryjnej przesłanki umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.) organ nie miał podstaw do tego, aby rozważać zaistnienie przesłanek do fakultatywnego umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 2 k.p.a. Doszukiwanie się zaś przez organ w oświadczeniu skarżącej wniosku o umorzenie postępowania zamiast wyraźnie wyartykułowanej woli cofnięcia wniosku o nostryfikację, uznać należało za działanie nieuprawnione.
Opisana sytuacja faktyczna obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rektor [...] zamiast bowiem stwierdzić nieważność decyzji z dnia 22 maja 2025 r. ze względu na rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w sposób nieuprawniony odmówił stwierdzenia jej nieważności, naruszając w ten sposób art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Koszty postępowania zostały zasądzone na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Składają się na nie wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.