Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 września 2025 r. obecnie skarżąca A. Z. zwróciła się do Burmistrza K. o zwrot kosztów dojazdu jej syna E. do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego [...] w C. Zaznaczyła, że dowóz odbywać się będzie własnym środkiem transportu (samochodem osobowym), najkrótszą drogą z miejsca zamieszkania (34 km). Do wniosku skarżąca dołączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności syna, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinię psychologiczno-pedagogiczną.
Pismem z dnia 2 października 2025 r., stanowiącym zaskarżoną w niniejszym postępowaniu czynność, Burmistrz K. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego zwrotu kosztów dojazdu.
Uzasadniając tę odmowę organ powołał się na przepisy art. 32 ust. 6 oraz art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 820). Wskazał, że użyte w art. 32 ust. 6 tej ustawy określenie "najbliższe" przedszkole nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W tej sytuacji organ zwrócił się do Zespołu Placówek Specjalnych w P. (w skład którego wchodzi Przedszkole Specjalne nr [...]), który na podstawie porozumienia w sprawie zasad finansowania pobytu i kształcenia specjalnego dzieci, zawartego w dniu 4 października 2006 r. pomiędzy Gminą P. a Gminą K., zapewnia kształcenie specjalne dzieci zamieszkałych w Gminie K., w celu ustalenia, czy placówka umożliwia kształcenie dziecka z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym. W odpowiedzi Zespół Placówek Specjalnych w P. wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia kształcenia specjalnego dziecka posiadającego niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym.
Organ wyjaśnił dalej, że wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która według nich jest najlepsza dla rozwoju dziecka. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej (co nie oznacza ujęcia geograficznego).
Konkludując organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do pokrycia kosztów dowozu syna skarżącej do wskazanego w jej wniosku przedszkola, oddalonego od miejsca zamieszkania o 33,3 km, w sytuacji, gdy na terenie Gminy P., z którą Gmina K. ma podpisane porozumienie, funkcjonuje placówka oddalona o 25,3 km, pozwalająca na realizację wymogów określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
W skardze na powyższą czynność (błędnie nazwaną "decyzją") skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego poprzez zastosowanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że określenie "najbliższe przedszkole" oznacza najbliższą placówkę, umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy w rzeczywistości organ nie powinien kierować się odległością fizyczną placówki od miejsca zamieszkania dziecka, tylko możliwościami placówki w odniesieniu do indywidualnego dziecka, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego a w konsekwencji zaniechanie ustalenia okoliczności, że syn skarżącej będzie miał najpełniejszą realizację zaleceń orzeczenia w Niepublicznym Przedszkolu [...] w C. a nie jak to błędnie ustalono w Zespole Palcówek Specjalnych w P., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ w całości materiału dowodowego i nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie tego, iż trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszystkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji prowadziło do wydania przez organ zaskarżonej decyzji (winno być: podjęcia zaskarżonej czynności);
- - naruszenie art. 69 w zw. z art. 30, w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji odmowę przyznania zwrotu kosztów dojazdu.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie "zaskarżonej decyzji" w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów celem wykazania słuszności wniosku skarżącej w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka do Niepublicznego Przedszkola Specjalnego [...].
W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia 7 kwietnia 2026 r. skarżąca na poparcie swojego stanowiska dołączyła opinię (zatytułowaną "Informacja") wicedyrektora Przedszkola [...] datowaną na dzień 23 lutego 2026 r. na okoliczność potrzeb edukacyjnych i rozwojowych dziecka oraz zasadności kontynuowania przez nie edukacji w obecnej placówce. Skarżąca wyjaśniła przy tym powody, dla których właśnie to Przedszkole odpowiada potrzebom kształcenia jej syna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że odmowa zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a. Czynność taka jest zaskarżalna i podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponieważ brak jest w przepisach prawa innego środka zaskarżenia tego rodzaju czynności, to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Uzewnętrznieniem zaskarżonej czynności organu było w niniejszej sprawie pismo z dnia 2 października 2025 r., które zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 6 października 2025 r., co wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarga wniesiona została w dniu 5 listopada 2025 r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Uznać zatem należało, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie tut. Sądu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, przypomnieć wypadnie, że kwestie zapewnienia dowozu i finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówki oświatowej regulują przepisy Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 32 ust. 6 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Z kolei z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że obowiązek ten gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów takiego przewozu. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. Wyboru tego dokonuje się na etapie składanego wniosku, który precyzuje w jaki sposób wnioskodawcy oczekują realizacji obowiązku spoczywającego na gminie.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to placówka pozwalająca w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadająca warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę, ani też orzekający w takiej sprawie sąd administracyjny. Nie musi to być placówka najbliższa w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy uznać należy placówkę znajdującą się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację w pełni zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.
Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Tym samym placówka bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie najbliższą w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Zwrócić też należy uwagę, że odbiorcą uprawnień określonych w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy są dzieci niepełnosprawne, zatem ocena w zakresie istnienia podstaw do wnioskowanego bezpłatnego zorganizowania transportu i opieki w czasie przewozu dzieci do placówek oświatowych powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 367/23; z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23; z dnia 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2662/24; z dnia 24 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1379/23).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy ustalenia, która placówka objęta systemem oświaty stanowi najbliższą placówkę w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Jak już wyżej wspomniano, nie budzi wątpliwości, że rodzice dziecka mają swobodę w wyborze przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego do którego będą posyłać swoje dziecko. Natomiast ciążący na gminie obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do takiej placówki nie oznacza zapewnienia dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze.
Z tego punktu widzenia w postępowaniu, w którym odmówiono dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola powinny być zapewnione podstawowe, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także wysłuchania. Wyrażają one wartości ogólne dla całego systemu prawa, a zatem wartości, na których opiera się cały porządek prawny, a w rezultacie powinny być realizowane we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej z udziałem podmiotów zewnętrznych. Obowiązek działania na podstawie prawa stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek odpowiedniego uzasadnienia faktycznego i prawnego ich rozstrzygnięć. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale bez jego uzasadnienia noszą znamiona arbitralności i nie poddają się kontroli sądowej. Jako takie nie mogą być uznane za zgodne z prawem.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przy dokonywaniu zaskarżonej czynności organ oparł swoje stanowisko wyłącznie na lakonicznej odpowiedzi udzielonej przez Dyrektorkę Zespołu Placówek Specjalnych w P. w piśmie z dnia 18 września 2025 r. W odpowiedzi tej stwierdzono jedynie, że w Przedszkolu Specjalnym nr [...] w P. istnieje możliwość zapewnienia kształcenia specjalnego dziecka, które posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym). Organ nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, uzasadniających potrzebę uczęszczania jej syna do placówki w C.. Organ nie poczynił też jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby na porównanie zakresu i możliwości kształcenia specjalnego przez placówkę w P. i w C. Wreszcie nie wzięto w ogóle pod uwagę znajdującej się w aktach sprawy opinii Zespołu Orzekającego przy Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w C. z dnia 26 września 2025 r. Opinia ta wprost wskazuje Niepubliczne Przedszkole [...] w C. jako właściwą dla potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.
W celu wyjaśnienia powyższych kwestii organ powinien był zwrócić się do obu placówek, celem precyzyjnego i wyczerpującego ustalenia, która z nich jest najbliższą, tj. spełniającą najpełniej wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach i opiniach o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej. W tym celu winien był ustalić oraz porównać formy i warunki wsparcia realizowane w obu placówkach i skonfrontować, by ocenić, która z placówek najpełniej realizuje potrzeby dziecka.
W ocenie Sądu, ze względu na specyfikę sprawy, w której dobrem prawnie chronionym jest dobro niepełnosprawnego dziecka, ustaleń i ocen nie można ograniczyć tylko do hipotetycznego stwierdzenia, że placówka w P. jest w stanie realizować zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Ze względu na dobro dziecka niepełnosprawnego musi być uwzględnione także to, która z placówek najpełniej dostosowała się do zdolności i możliwości syna skarżącej. Innymi słowy, w realiach rozpoznawanej sprawy, muszą być wzięte pod uwagę także wyniki realizacji zaleceń z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i porównanie możliwych do osiągnięcia efektów w obu placówkach.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200,00 zł.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Rolą organu będzie w szczególności uzyskanie szczegółowej informacji o możliwości realizacji wszystkich zaleceń i wskazań wynikających zarówno z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej, jak i z opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w obu placówkach. Dopiero tego rodzaju ustalenia i porównania będą mogły stanowić podstawę oceny, która z placówek jest "najbliższą" w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Organ powinien przy tym pamiętać, że w przypadku dziecka niepełnosprawnego istotnym elementem wpływającym na wybór placówki przez rodzica jest poczucie jego bezpieczeństwa, dostępność form rehabilitacji i terapii.
Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że gdyby nawet doszło do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że placówka w P. jest tą najbliższą placówką, wówczas organ winien był zaproponować skarżącej zawarcie umowy na pokrycie kosztów dojazdu do przedszkola do kwoty odpowiadającej dowozowi do P., a odmówić jedynie w pozostałym zakresie. Nie sposób też nie zauważyć, że różnica odległości obu placówek od miejsca zamieszkania skarżącej jest stosunkowo niewielka, co również winno być rozważone w toku postępowania.
Dodać jeszcze wypadnie, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony skarżącej. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Z kolei powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl