Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r., nr [...], Starosta [...] odmówił obecnie skarżącej "D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wydania zaświadczenia potwierdzającego datę prawomocności decyzji Starosty [...] z dnia 26 lipca 2023r. nr [...] o skreśleniu Pana J. K. z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium") z dnia 14 września 2023r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty [...].
Skarżąca spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła w nim naruszenie przepisów postępowania, a to art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z przepisami art. 269 k.p.a. i art. 16 § 3 k.p.a. Wskazała przy tym, że organ posiada obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia faktów oczywistych na podstawie rejestrów spraw, które posiada i na podstawie akt sprawy której zaświadczenie dotyczy. Według skarżącej jest oczywiste, iż fakt prawomocności we wskazanej dacie stanowi datę początkową powstania skutków prawnych dla stron i jest to oczywisty fakt, a organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.
Postanowieniem z dnia 5 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało jednak w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 30 maja 2025 r.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło regulację prawną dotyczącą wydawania zaświadczeń.
Zaakcentowało, że prowadzone w związku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające posiada charakter jedynie pomocniczy. Nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Zakres postępowania wyjaśniającego jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych w zasobach pozostających do dyspozycji organu.
Kolegium wyjaśniło przy tym, że skarżąca wnioskowała o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę prawomocności decyzji Starosty [...] z dnia 26 lipca 2023r. nr [...] o skreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy oraz decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium") z dnia 14 września 2023r. nr [...] utrzymującej w mocy w.w. decyzję Starosty [...]. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika przy tym, że decyzją Starosty [...] z dnia 26 lipca 2023r. J. K. (zwany dalej adresatem tej decyzji) został skreślony z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Została ona następnie utrzymana decyzją Kolegium z dnia 14 września 2023r. nr [...] Od decyzji Kolegium jej adresat złożył skargę do sądu administracyjnego. Jednak postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 986/23 została ona odrzucona. Zażalenie na to orzeczenie zostało zaś oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024r. sygn. akt II GZ 133/24.
Kolegium wskazało jednocześnie na treść art. 16 k.p.a. Wedle tego przepisu nie można utożsamiać pojęć decyzji ostatecznej i decyzji prawomocnej. Strona w niniejszej sprawie złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego datę prawomocności decyzji. Decyzje prawomocne to: 1/ decyzje, w odniesieniu do których przepisy ustawy wyraźnie wskazują na brak możliwości ich zaskarżenia do sądu; 2/ decyzje, w odniesieniu do których środek zaskarżenia decyzji do sądu przysługiwał, jednak nie został wniesiony w terminie (jak również termin nie został przywrócony, jeśli złożono w tym przedmiocie stosowny wniosek); 3/ decyzje w odniesieniu do których środek zaskarżenia do sądu został wniesiony, a sąd wydał orzeczenie o jego odrzuceniu lub oddaleniu: 4/ decyzje, które zostały zaskarżone do sądu, jednak postępowanie sądowe uległo umorzeniu, np. w związku ze skutecznym cofnięciem środka zaskarżenia; 5/ decyzje, w odniesieniu do których wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania.
Według Kolegium w sprawie zachodzi trzecia z ww. sytuacji, tj. decyzja, w odniesieniu do której środek zaskarżenia do sądu został wniesiony, a sąd wydał orzeczenie o jego odrzuceniu. Organ I instancji nie posiada więc możliwości wydania zaświadczenia o dacie decyzji prawomocnej w sprawie wykreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy, skoro decyzją prawomocną w tej sprawie jest opisana wyżej decyzja Kolegium.
Kolegium zaakcentowało także, że skutek prawny decyzji o wykreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy nastąpił z dniem uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Nastąpiło to z dniem doręczenia decyzji Kolegium z dnia 14 września 2023 r. jej adresatowi. Z dniem doręczenia wzmiankowana decyzja Kolegium wywarła bowiem skutki prawne.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa decydującego o trwałości prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w indywidualnej sprawie. Zarzuciła przy tym rażące naruszenie "formalnego prawa administracyjnego" mające istotny wpływ ostateczną treść postanowienia tj. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 16, art. 80 k.p.a. art. 97 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. i art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. art. 269 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na treść postanowienia, poprzez nierozpoznanie wszystkich zawartych w zażaleniu zarzutów.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie organowi wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze zawarty został również wniosek o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowienia o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia w sprawie o sygn. akt III SA/GI 986/23 z dnia 18 grudnia 2023 roku i orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 roku w sprawie II GZ 133/24 na podstawie przepisów art. 169 § 1 i 2 p.p.s.a., w którym Sąd stwierdzi prawomocność ww. orzeczenia, bowiem termin prawomocności ma doniosłe znaczenie dla skarżącej.
W skardze zawarty został również wniosek o ustalenie i orzeczenie od organu administracji samorządowej na rzecz skarżącej kosztów postępowania odwoławczego i kosztów zastępstwa w postępowaniu odwoławczym.
W uzasadnieniu skargi rozwinięte został podniesione w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Zasady wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej zostały uregulowane w art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie k.p.a.).
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.
Z powyższych regulacji k.p.a., dotyczących wydawania zaświadczeń wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może co prawda przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zastrzec jednak należy, że zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony tylko do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19).
Niedopuszczalnym jest więc m.in. występowanie do innych organów czy sądów w celu ustalenia faktów, w odniesieniu do których wiedza jest niezbędna w celu wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.
Uwzględniając przedstawiony dotychczas charakter zaświadczenia oraz zaprezentowaną istotę postępowania zainicjowanego wnioskiem o jego wydanie, w ocenie Sądu, Kolegium utrzymując odmowne postanowienie organu I instancji postąpiło zgodnie z prawem. Wbrew zarzutom strony skarżącej Sąd nie stwierdził, aby organ ten naruszył przepisy procesowe, czy przepisy prawa materialnego w stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi.
W niniejszej sprawie organ I instancji nie mógł spełnić żądania skarżącej spółki. Nie dysponował bowiem niezbędnymi ku temu danymi w prowadzonych przez siebie rejestrach lub ewidencjach Nie był przy tym zobligowany do tego, aby w celu wydania wnioskowanego zaświadczenia prowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia dalszego biegu sprawy dotyczącej decyzji Starosty [...] z dnia 26 lipca 2023r. nr [...] o skreśleniu jej adresata z ewidencji instruktorów nauki jazdy.
Organ I instancji nie był w szczególności zobligowany do ustalenia w jakiej dacie doręczono adresatowi decyzję Kolegium wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 26 lipca 2023 r. o skreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Takie ustalenie nie dość, że dotyczyłoby czynności procesowych innego organu, to jeszcze pozwalałoby jedynie na określenie daty ostateczności decyzji. Tymczasem strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagała się podania w zaświadczeniu daty prawomocności wskazanych przez nią decyzji.
Zważywszy zaś na to, że wniosek skarżącej spółki dotyczył podania daty prawomocności decyzji, stwierdzić należy, że organ I instancji nie miał obowiązku ustalania dalszego biegu postępowania przed sądami administracyjnymi zainicjowanego skargą adresata decyzji Kolegium wydanej w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego przedmiotowego skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Jakkolwiek można wyobrazić sobie sytuację, w której organ I instancji występuje do sądów administracyjnych w celu ustalenia treści i dat orzeczeń wydanych w toku postępowania sądowo administracyjnego, co pozwoliłoby na ustalenie daty prawomocności decyzji wskazanych przez skarżącą spółkę, to takie działanie, w ocenie Sądu, wykraczałoby poza ramy postępowania wyjaśniającego, do którego - w świetle przedstawionych powyżej rozważań - zobowiązany jest organ rozpatrujący wniosek o wydanie zaświadczenia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.