Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 Wójt Gminy Sierakowice (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art.217 § i 2 oraz art. 219 k.p.a., odmówił M. R. (dalej: "skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący w dniu 17 listopada 2025 r. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez W. R. na terenie Gminy S. w K. w okresie od 28 sierpnia 2011 r. do 5 września 2014 r.
Problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym normują przepisy ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Organ I instancji przeprowadził analizę posiadanych ewidencji, rejestrów i zbiorów dokumentów, która wykazała, że organ I instancji nie posiada dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby stwierdzenie okresów pracy skarżącego we wskazanym gospodarstwie rolnym. Organ I instancji wskazał, że przeanalizował karty ewidencyjne ubezpieczenia gospodarstw rolnych, które prowadził do 1992 r., a po roku 1992 prowadzenie ewidencji gospodarstw rolnych przejął Prezes KRUS. Organ I instancji podkreślił, że wydanie wnioskowanego zaświadczenia może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, bowiem postępowanie takie jest rodzajem uproszczonego i odformalizowanego postępowania, nie może natomiast tworzyć nowej sytuacji prawnej.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium po przytoczeniu treści art. 217 - 219 k.p.a. i czynności organu I instancji stwierdziło, że organ ten nie miał podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżący pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym ojca w okresie wskazanym we wniosku. Wydanie żądanego zaświadczenia nie było możliwe z uwagi na brak dokumentacji, potwierdzającej pracę skarżącego w gospodarstwie ojca we wskazanym okresie. Kolegium wskazało, że w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przed wydaniem zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, przeprowadzenie dowodu z dokumentów - oświadczeń dwóch świadków na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym, zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego w oparciu o inne rejestry i ewidencje, będące w posiadaniu organu, np. ewidencję ludności, rejestry podatkowe, ewidencje gruntów oraz zawężenie postępowania jedynie do analizy kart ewidencyjnych ubezpieczenia gospodarstw rolnych, i to prowadzonych do 1992 r., 2/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji gminy, 3 / art. 78 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez pominięcie i niedopuszczenie dowodu z zeznań świadków, zawnioskowanych przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. "zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego".
W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Poza przepisami k.p.a., dotyczącymi wydawania zaświadczeń, należy mieć na uwadze przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia.
Kwestię wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym normuje ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej zwana także "ustawą").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:
- 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,
- 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,
- 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Zgodnie z art. 2 ustawy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 1, nie wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego lub innego świadczenia przysługującego z upływem roku pracy lub okresu krótszego niż jeden rok.
Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przepis art. 3 ustawy, który stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust. 1), przy czym jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).
Przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1122/09, a także wyroki WSA: w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09; w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17 i z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 138/19).
Zważyć także należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne.
Przepis art. 3 ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym wobec regulacji ogólnej dotyczącej wydawania zaświadczeń, a zatem ogólna procedura wydawania zaświadczeń ulega pewnej modyfikacji na podstawie przepisów ustawy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 127/22).
Z uwagi na systematykę art. 3 ustawy przyjąć należy, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków możliwe jest dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 1633/09).
Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r. (sygn. akt I PKN 511/97, OSNP 1999/1/19) "przepis art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, stąd (...) może to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Za słusznością takiej praktyki przemawia przy tym cel i systematyka całego art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r.". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że w sytuacji, gdy z danych pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy S. - a w szczególności po zbadaniu pod tym kątem posiadanych ewidencji i rejestrów (przy czym organy nie podały, jakie konkretne posiadane ewidencje i rejestry - poza kartami ewidencyjnymi ubezpieczenia gospodarstw rolnych, prowadzonymi do 1992 r. - zostały zbadane) - nie można wywieść informacji potwierdzających okresy pracy skarżącego we wskazanym indywidualnym gospodarstwie rolnym, zasadna była odmowa wydania żądanego zaświadczenia.
Organ I instancji, choć powołał się na przepisy ustawy, pominął jej unormowania zawarte w art. 3 ust. 3, z których wynika możliwość udowodnienia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Organ I instancji pominął też okoliczność, że skarżący w złożonym wniosku zadeklarował przedstawienie dowodu z zeznań świadków na okoliczność swojej pracy w gospodarstwie rolnym. Z kolei Kolegium w ogóle nie powołało się w wydanym postanowieniu na przepisy ustawy, pomijając także stanowisko skarżącego o gotowości do przedstawienia dowodu z zeznań świadków.
W tym miejscu, w kontekście dopuszczalności przeprowadzenia przez organ gminy na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy dowodu z zeznań świadków należy wskazać, że ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy.
Sąd nie podziela stanowiska, zgodnie z którym dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, można przedstawić dopiero bezpośrednio u pracodawcy. Takie rozumienie powołanego przepisu stoi w sprzeczności z wykładnią systemową instytucji wydawania przez organ gminy, zgodnie z zasadą subsydiarności, zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. To ten bowiem organ, we właściwości miejscowej którego może zachodzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym, powinien weryfikować okoliczności w tym zakresie, również – pomocniczo – na podstawie zeznań świadków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 216/21).
Należy zwrócić uwagę, że to ten organ gminy, który jest uprawniony do wydania zaświadczenia, ma możliwość zweryfikowania w swoich rejestrach i dokumentach faktu zamieszkiwania wskazanych świadków na terenie gminy "w tym czasie", jak i wiarygodności ich zeznań.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu I instancji było w pierwszej kolejności dokonanie rzetelnej, kompleksowej kwerendy archiwalnej istniejących ewidencji, rejestrów oraz innej dokumentacji źródłowej celem ustalenia, czy skarżący we wskazanym przez niego okresie pracował w przedmiotowym indywidualnym gospodarstwie rolnym. Nadmienić należy, że organ I instancji nie mógł poprzestać na ogólnym wskazaniu, że dokonał kwerendy, lecz powinien konkretnie wskazać, jakie ewidencje, rejestry i dokumentację źródłową analizował.
Ogólnikowe powołanie się przez organy obu instancji na analizę dostępnych dokumentów nie umożliwia dokonania oceny, w jakim zakresie analiza ta została przeprowadzona, a wydane rozstrzygnięcia wymykają się spod sądowoadministracyjnej kontroli.
W sytuacji braku dysponowania przez organ I instancji dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym organ ten powinien – zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy - zawiadomić skarżącego o tej okoliczności na piśmie. Po wskazaniu przez skarżącego świadków organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i odebrać zeznania od świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest to gospodarstwo rolne (art. 3 ust.3 ustawy).
Należy zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 127/22, z którego wynika, że wadliwy jest pogląd, że uprawnionym do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków jest wyłącznie pracodawca lub organ rozstrzygający o uprawnieniach pracowniczych związanych ze stażem pracy, a do ich "spisania" notariusz lub organ gminy.
To organ właściwy do wydania zaświadczenia powinien dowód taki przeprowadzić.
Odnosząc się dodatkowo do wniosków skargi wyjaśnić należy, że sąd administracyjny – co do zasady - nie przeprowadza postępowania dowodowego, może jedynie, w oparciu o treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz.143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaoferowane przez skarżącego dowody - pisemne zeznania świadków – wymogów art. 106 § 3 p.p.s.a. nie spełniają. Sąd nie może "zastępować" organów administracji w czynieniu ustaleń faktycznych, zatem przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu nie było dopuszczalne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (punkt 1. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi (punkt 2. sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).