Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. S. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy Jasło (dalej: Wójt lub Organ) w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do sprawdzenia czy działanie strzelnicy - zlokalizowanej na działce [...] w [...]- negatywnie oddziałuje na środowisko.
Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że pismem z 13 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Pismem z 27 grudnia 2021 r. Organ udzielił Skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
Pismem z 17 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu 18 stycznia 2022 r.), Skarżący zwrócił się do Organu o podjęcie działań zmierzających do wstrzymania działania strzelnicy, z uwagi na istniejące nieprawidłowości związane z jej funkcjonowaniem, w szczególności w zakresie oddziaływania na środowisko.
W odpowiedzi Wójt, poinformował Skarżącego, że decyzją z 30 grudnia 2020r. nr [...] został zatwierdzony regulamin bezpiecznego funkcjonowania tej strzelnicy oraz wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dokonano analizy treści złożonego regulaminu strzelnicy, który zawierał wszystkie niezbędne treści zgodne z wzorcowym regulaminem strzelnic, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2020 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2020 r., nr 18, poz. 234 ze zm.;).
Skarżący nie zgodził się ze sposobem załatwienia sprawy. Pismem z 28 stycznia 2022 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) zażalenie na odmowę wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania działania strzelnicy. Postanowieniem z 10 marca 2022 r. nr [...], SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Następnie pismem z 19 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł do Kolegium ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej: K.p.a.). Postanowieniem z 5 maja 2022 r. nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia, jako bezprzedmiotowe.
W dalszej kolejności Skarżący pismem z 22 maja 2022 r. wniósł do Rady Gminy [...] (dalej: Rada) skargę na brak działań Wójta w sprawie naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Rada, uchwałą z 11 lipca 2022 r. nr [...], uznała skargę za bezzasadną.
Kolejno Skarżący wniósł do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta, w związku z brakiem działań zmierzających do sprawdzenia, czy funkcjonująca na działce nr [...] strzelnica, spełnia wymagania wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 202/22 WSA zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 18 stycznia 2022 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 7 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 932/23 oddalił skargę kasacyjną, wskazując jednakże na częściowo błędne uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. NSA podzielił stanowisko, że Organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku Skarżącego. Jednocześnie wskazał, że WSA przedwcześnie przyjął, że Skarżący posiada status strony postępowania, nie wskazując konkretnej normy prawa materialnego, uzasadniającej jego interes prawny, wynikający z negatywnego oddziaływania strzelnicy na środowisko.
NSA podkreślił jednak, że brak przesądzenia statusu Skarżącego jako strony nie oznaczał zwolnienia Organu z obowiązku dokonania odpowiedniej oceny procesowej. Wójt powinien był ocenić, czy Skarżącemu przysługuje status strony, a w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania – wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd wskazał ponadto, że okoliczność, że postępowanie określone w art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.; dalej: p.o.ś.), wszczynane jest z urzędu, nie zwalnia organu z obowiązku zastosowania art. 233 K.p.a. oraz dokonania oceny, czy podmiot występujący z żądaniem posiada interes prawny, uzasadniający przyznanie mu statusu strony. Organ nie mógł zatem poprzestać na udzieleniu Skarżącemu informacji, traktując jego pismo wyłącznie jako skargę w trybie działu VIII K.p.a.
W dalszym toku sprawy, Skarżący pismami z 14 października 2024 r. (ponowionym pismem z 23 grudnia 2024 r.) zwrócił się do Wójta o sprawdzenie czy funkcjonująca strzelnica nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko. Z uwagi, na wskazanie przez Skarżącego przede wszystkim na hałas pochodzący ze strzelnicy, Wójt postanowieniem z 31 października 2024 r., przekazał wniosek do załatwienia według właściwości Staroście [...] (dalej: Starosta).
Kolejno pismem z 20 marca 2025 r. Skarżący działając na podstawie art. 227 i art. 229 K.p.a. skierował do Rady skargę na brak działań Wójta w sprawie wniosków o sprawdzenie czy hałas powstający na działce nr [...] położonej w [...] nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, nie przekracza wartości określonych w obowiązujących przepisach, a tym samym czy spełnione są wymogi ochrony środowiska. Uchwałą nr [...] z dnia 22 maja 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta, powyższą skargę Wójta uznano za bezzasadną.
Pismem z 31 marca 2025 r. Skarżący ponowił wniosek z 17 stycznia 2022 r. Po dokonaniu analizy akt, Wójt postanowieniem z 17 kwietnia 2025 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko strzelnicy zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Skarżący.
SKO postanowieniem z 25 lipca 2025 r. nr [...] uchyliło postanowienie Wójta z 17 kwietnia 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt uwzględniając wskazania zawarte w postanowieniu SKO z 25 lipca 2025 r., wezwał Skarżącego do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie negatywnego oddziaływania ww. strzelnicy wraz z uzasadnieniem stanowiska. W zakreślonym terminie Skarżący złożył pismo – które, w ocenie Organu – nie stanowiło odpowiedzi na skierowane wezwanie. Po zawiadomieniu Skarżącego o terminie zakończenia sprawy, postanowieniem z 28 października 2025 r. nr [...] Wójt odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko spornej strzelnicy.
W dalszej kolejności Skarżący pismem z 10 listopada 2025 r. wniósł o powołanie biegłego celem ustalenia, że na działce nr [...] na skutek funkcjonowania strzelnicy dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W uzasadnieniu powielił wcześniej prezentowaną argumentację, a następnie pismem z 19 listopada 2025 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wójta z 28 października 2025 r.
Po rozpoznaniu zażalenia, SKO postanowieniem z 27 lutego 2026 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta.
Następnie pismem z 11 marca 2026 r. Skarżący działając na podstawie art. 37 K.p.a. wniósł do SKO ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. przez Wójta. Postanowieniem z 31 marca 2026 r., nr [...], Kolegium, umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia złożonego przez Skarżącego wskazując na brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.
Z kolei pismem z 4 kwietnia 2026 r. ponownie zwrócił się do Wójta o podjęcie działań związanych z funkcjonowanie strzelnicy. Wójt poinformował Skarżącego, że w sprawie właściwy jest Starosta.
Pismem z 20 kwietnia 2026 r. Skarżący działając na podstawie art. 37 K.p.a. ponownie wywiódł do SKO ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. przez Wójta. Postanowieniem z 8 maja 2026 r. nr [...], Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia złożonego przez Skarżącego wskazując na brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.
W dniu 20 kwietnia 2026 r. Skarżący wniósł do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie działań zmierzających do sprawdzenia czy działanie strzelnicy negatywnie oddziałuje na środowisko.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Wójt pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo wielokrotnych wniosków o podjęcie działań w związku z negatywnym oddziaływaniem strzelnicy na środowisko, w szczególności w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, nie wydał ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., ani żadnego innego rozstrzygnięcia procesowego lub merytorycznego oraz nie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Skarżącego był on - jako organ właściwy w sprawach ochrony środowiska - zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy funkcjonowanie strzelnicy spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa ochrony środowiska oraz do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 363 p.o.ś., skoro został poinformowany o możliwym negatywnym oddziaływaniu obiektu.
Skarżący argumentował, że jako właściciel nieruchomości położonej około 200 metrów od strzelnicy znajduje się w zasięgu jej oddziaływania, co – w świetle art. 28 K.p.a. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 7 listopada 2024 r. (III OSK 932/23), nadaje mu status strony postępowania. Wskazywał również, że jego pisma powinny zostać potraktowane zgodnie z art. 233 K.p.a., a więc skutkować wszczęciem postępowania z urzędu, zakończonego odpowiednim rozstrzygnięciem. W jego ocenie organ nie mógł ograniczyć się do korespondencji informacyjnej ani pozostawić sprawy bez formalnego zakończenia, gdyż prowadziło to do niedopuszczalnego zamknięcia drogi do postępowania administracyjnego.
Na poparcie swojego stanowiska Skarżący powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące obowiązków organów w zakresie kontroli legalności funkcjonowania strzelnic oraz konieczności weryfikacji spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego i ochrony środowiska. Wskazał również na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 12 maja 2025 r. wstrzymujące budowę strzelnicy jako samowoli budowlanej, podnosząc, że okoliczność ta potwierdza nieprawidłowości związane z jej funkcjonowaniem. Dodatkowo stwierdził, że hałas emitowany przez strzelnicę od kilku lat przekracza dopuszczalne normy, oddziałuje na jego nieruchomość oraz stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców, co uzasadnia obowiązek podjęcia przez Wójta działań przewidzianych w przepisach Prawa ochrony środowiska.
Skarżący zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzut bezczynności jest bezzasadny. Podniósł, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność może wystąpić jedynie w przypadku niezałatwienia sprawy administracyjnej w ustawowym terminie, przy czym musi chodzić o sprawę skutecznie wszczętą i podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji lub innego przewidzianego prawem aktu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że o bezczynności można mówić wyłącznie wtedy, gdy organ nie podejmuje wymaganych prawem czynności zmierzających do zakończenia postępowania.
W ocenie organu w realiach sprawy taki stan nie zachodził, ponieważ w następstwie licznych wniosków Skarżącego zostało wydane postanowienie z 28 października 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania strzelnicy na środowisko na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 363 p.o.ś. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez SKO, w wyniku czego stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Organ podkreślił zatem, że sprawa została zakończona w przewidzianej prawem formie, co wyklucza możliwość przypisania mu bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: P.p.s.a.).
Przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy [...] tj. braku podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do sprawdzenia czy działanie strzelnicy negatywnie oddziałuje na środowisku, w tym na nieruchomość Skarżącego.
Kwestia uprzedniej bezczynności tego organu w tym względzie, została przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2024r. III OSK 932/23. Stwierdzona już bezczynność Wójta nie podlega ponownemu badaniu i nie może być przedmiotem ponownie wniesionej skargi.
Sąd z urzędu stwierdza, że akta sprawy zwrócono Wójtowi Gminy [...] 17 marca 2025 r.
Od momentu zwrotu akt organowi - w wykonaniu zaleceń wynikających z wiążącego w sprawie orzeczenia NSA z 7 listopada 2024r., a także kolejnych wytycznych organu wyższego stopnia - Wójt prowadzi postępowanie w celu ustalenia czy Skarżącemu przysługuje interes prawny, uprawniający go do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie oddziaływania spornej strzelnicy na środowisko na podstawie art. 233 zd. 1 w zw. z art. 28 K.p.a.
W następstwie licznych wniosków Skarżącego - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 363 p.o.ś. – Wójt wydał postanowienie z 28 października 2025r. o odmowie wszczęcia postępowania, w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej strzelnicy. Postanowieniem SKO z 27 lutego 2026r. postanowienie organu I instancji zostało utrzymane w mocy. Skarga na to postanowienie została zarejestrowana w WSA w Rzeszowie pod sygnaturą II SA/Rz 616/26 i podlega obecnie kontroli sądowoadministracyjnej.
W tej sytuacji skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] wniesiona przez Skarżącego 20 kwietnia 2026r. tj. po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji jest skargą niedopuszczalną.
Skarga na bezczynność służy bowiem do egzekwowania od organu administracji państwowej sprawnego procedowania – nie jest środkiem prawnym umożliwiającym stronom kwestionowanie prawidłowości działania tegoż organu, a taki właśnie zamysł wynika z treści skargi na bezczynność, zawierającej wnioski dowodowe w przedmiocie negatywnego oddziaływania spornej strzelnicy na środowisko oddziaływania.
Prawidłowość działania organu podlega kontroli w ramach wniesionej przez Skarżącego skargi na postanowienie SKO w [...] z 27 lutego 2026r. (II SA/Rz 616/26) utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 28 października 2025r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko spornej strzelnicy. Sam skarga na bezczynność organu - w sytuacji kiedy organ proceduje, wydając kolejne rozstrzygnięcia w sprawie – jest bezprzedmiotowa.
W uchwale z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Analogiczne stanowisko NSA wyraził w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania – uchwała z 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21.
Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest zakończona. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji rozstrzygnie sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie – zarówno przez wydanie orzeczenia merytorycznego jak i procesowego. Taka sytuacja stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu przez organ postanowienia o charakterze formalnym tj. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wobec ustania stanu bezczynności przed wniesieniem skargi, nie było przedmiotu, co do którego sąd mógłby się wypowiadać merytorycznie w wyroku. W tej sytuacji – w dacie wniesienia skargi nie istniał już przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej, co musi skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.