Uzasadnienie
W dniu 12 marca 2026 r. R. K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ") w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia garażu. Zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez podejmowanie czynności formalnych i dowodowych niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierealizujących wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1513/25, wydanego w tej sprawie;
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA;
- - art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności, polegający na faktycznym uchylaniu się od wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oraz podejmowaniu czynności niemających związku z jego treścią.
Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma charakter rażący, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań NSA, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi radca prawny stwierdził, że 15 grudnia 2025 r. WINB najpóźniej dysponował wyrokiem NSA, gdyż pismem z tego dnia wezwał skarżącego do podania numeru konta celem przelania zasądzonych kosztów. Natomiast w piśmie z 4 lutego 2026 r. przekazującym ponaglenie organowi wyższego stopnia, PINB wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy ani wyrokiem NSA i z tego względu nie może podjąć jakichkolwiek czynności związanych z przedmiotową sprawą. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta jednoznacznie wskazuje na brak należytej organizacji działania organów administracji i nie może obciążać strony postępowania. Po wniesieniu ponaglenia organ wprawdzie podjął czynności procesowe, ale mają one charakter wyłącznie formalny i nie zmierzają do wykonania wyroku. W szczególności 4 marca 2026 r. organ wezwał do przedłożenia szeregu dokumentów dotyczących okresowych kontroli. Żądanie to pozostaje poza zakresem wskazań wynikających z wyroku NSA, który jednoznacznie wskazał na konieczność pogłębionego zbadania stanu technicznego konkretnego pomieszczenia oraz rozważenia zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Podejmowanie czynności dowodowych dotyczących całego obiektu nie przybliża organu do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie prowadzi do jej dalszego przedłużania. Radca prawny podniósł, że jest to kolejne obstrukcyjne działanie PINB. Podał, że pierwsze pismo skarżącego do PINB wysłane zostało 2 września 2022 r. Wyrokiem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 114/23, WSA w Olsztynie zobowiązał organ do załatwienia sprawy. W wyniku tego wyroku PINB wreszcie wszczął postępowanie 3 stycznia 2024 r. Decyzja umarzająca postępowanie została wydana 10 maja 2024 r. W związku z nieprawidłowym prowadzeniem postępowania sprawa trafiła do NSA, który nakazał zajęcie się stanem technicznym garażu – wyrok zapadł 28 października 2025 r. Podkreślono, że 41 miesięcy po otrzymaniu zawiadomienia PINB dalej prowadzi postępowanie w sposób opieszały.
W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że decyzją z 10 maja 2024 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia garażu zlokalizowanego w części bryły wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...].
Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 5 lipca 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1513/25 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję PINB, zobowiązując do przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Organ oświadczył, że wiedzę o wyroku uzyskał z ponaglenia złożonego przez skarżącego 23 stycznia 2026 r. Postanowieniem z 10 lutego 2026 r. WINB uznał, że PINB nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.
W dniu 25 lutego 2026 r. do inspektoratu wpłynęły akta sprawy od WINB, nie załączono wyroków sądów administracyjnych. W dniu 4 marca 2026 r. przy pomocy wyszukiwarki wyroków sądów administracyjnych PINB dokonał uzupełnienia akt sprawy o wyrok WSA w Olsztynie z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 728/24 oraz wymieniony wyrok NSA. Tego samego dnia, w celu aktualizacji zgromadzonych dowodów wezwał wspólnotę mieszkaniową budynku nr [...] oraz zarządcę budynku do przedłożenia aktualnych protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego budynku. Z informacji otrzymanych od zarządcy wynika, że w ostatnim okresie w budynku przeprowadzono gruntowny remont dachu, instalacji odgromowej oraz usunięto część nieprawidłowości wskazanych w protokołach okresowych. W ocenie organu żądane aktualne przeglądy okresowe pozwolą ocenić czy budynek, w tym lokal mieszkalny znajdujący się przy pomieszczeniu garażu, nadaje się do bezpiecznego użytkowania.
Pismem z 6 maja 2026 r. PINB przekazał tut. Sądowi, w ślad za skargą, decyzję z 6 maja 2026 r., znak PINB.5145.4.2023, wydaną w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia rzeczonego garażu.
W piśmie procesowym z 26 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę na przewlekłość postępowania. Podniósł, że sposób wydania przez PINB decyzji z 6 maja 2026 r. dodatkowo potwierdza zarzuty dotyczące pozornego i fragmentarycznego wykonywania wyroku NSA z 28 października 2025 r. W ocenie skarżącego samo formalne wydanie decyzji nie usuwa zarzutów dotyczących przewlekłego oraz nieefektywnego prowadzenia postępowania przez organ, co szczegółowo wykazane zostało w odwołaniu od ww. decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Właściwość Sądu w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4, tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W związku z tym w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan zaistniałego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego.
Wniesiona skarga obliguje więc Sąd do ustalenia, czy PINB można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), jednak bez przesądzania o treści rozstrzygnięcia. W niniejszym postępowaniu, co podkreślić trzeba, ocenie podlega tylko terminowość i celowość działania PINB.
Z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w możliwie najkrótszym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że PINB prowadził postępowanie przewlekle. Uchylenie przez NSA wyrokiem z 28 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1513/25, decyzji PINB z 10 maja 2024 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego i zgodności z przepisami pomieszczenia garażu otwierało na nowo termin do załatwienia sprawy. Stwierdzona wadliwość uprzednio wydanych decyzji organu I i II instancji o umorzeniu postępowania nie może świadczyć o naruszeniu terminów przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna kończy sprawę w danej instancji. Z chwilą wydania decyzji administracyjnej przestają biec jakiekolwiek terminy do jej wydania. W sytuacji uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia rozpoczyna na nowo bieg terminu do załatwienia sprawy. Dlatego w niniejszej sprawie przy ocenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania uwzględnieniu może podlegać stan sprawy po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., w myśl którego termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Stosownie do art. 286 § 1 p.p.s.a. akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Przepisy art. 286 p.p.s.a. mają na celu zapewnienie "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Organ musi bowiem dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Akta sprawy powinny zostać zwrócone z odpisem wyroku, gdyż ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej (por. postanowienia NSA z: 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 6442/21 i sygn. akt III OSK 5558/21; z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/15, z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1485/10, publ. w CBOSA, por. też Tarno J. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lexis Nexis, Wydanie 2, Warszawa 2006, str.354; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 481).
W rozpatrywanym przypadku, z informacji podanych spójnie przez skarżącego i organ wynika, że akta administracyjne sprawy po zakończeniu postępowania sądowego zostały zwrócone WINB, czyli organowi odwoławczemu, którego decyzja została również uchylona wspomnianym wyrokiem NSA z 28 października 2025 r. Nie wiadomo kiedy dokładnie nastąpił zwrot akt organowi II instancji. Powołana przez skarżącego okoliczność, że 15 grudnia 2025 r. WINB wezwał skarżącego do podania numeru konta w celu zwrotu kosztów zasądzonych przez NSA, nie świadczy sama w sobie, że do tego dnia nastąpił zwrot akt administracyjnych.
Przy czym bezspornie to na WINB spoczywał obowiązek przekazania akt administracyjnych sprawy z odpisem wyroku organowi I instancji. Czas jaki upłynął od zwrotu akt przez sąd do momentu przekazania ich organowi I instancji nie może obciążać organu I instancji, który nie miał obowiązku wiedzieć o zakończeniu postępowania sądowego. Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście tego unormowania uwzględnić trzeba, że to WINB był stroną postępowania sądowego zakończonego wymienionym wyrokiem i to z tym organem była prowadzona wyłącznie korespondencja przez sądy administracyjne. Dlatego nie można przypisać PINB nieprawidłowej organizacji działania w związku z podaniem przez ten organ, że nie wiedział o zakończeniu postepowania sądowego i że nie dysponuje aktami ani wyrokiem NSA.
Jak wskazał sam skarżący, PINB wyraźnie zasygnalizował WINB w piśmie przekazującym ponaglenie do rozpatrzenia, że nie dysponuje aktami sprawy ani wyrokiem NSA. W postanowieniu z 10 lutego 2026 r. załatwiającym ponaglenie skarżącego WINB stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. WINB odstąpił od uzasadnienia tego postanowienia wobec jego niezaskarżalności. Uniemożliwiło to poznanie motywów jakimi kierował się organ wyższego stopnia przy wydaniu tego postanowienia.
W konsekwencji PINB nie miał podstaw do dopominania się o zwrot akt. Dopiero 24 lutego 2026 r. WINB przekazał PINB przesyłką poleconą akta administracyjne sprawy (dowód: koperta w aktach sprawy), które wpłynęły do organu I instancji 25 lutego 2026 r. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom PINB, że nie otrzymał odpisu wyroku (k. 210 akt administracyjnych). Bez uzasadnienia wyroku PINB nie mógł poznać oceny prawnej i wskazań NSA. Wydane w sprawie wyroki PINB uzyskał własnym staraniem z internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych w dniu 4 marca 2026 r. i tego samego dnia wezwał wspólnotę mieszkaniową i zarządcę budynku, w którym znajduje się rzeczony garaż do przedstawienia protokołów z kontroli okresowych.
Powyższe przekonuje, że PINB po zwrocie mu akt sprawy w dniu 25 lutego 2026 r. i do momentu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 12 marca 2026 r. podejmował sprawne i celowe działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Sąd nie zgadza się ze skarżącym, że protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego całego budynku pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524). Przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego, a więc całości. Poza tym w powołanym wyroku NSA potwierdził, że protokoły z kontroli okresowych mogą stanowić dowód w sprawie. NSA stwierdził: "ustalenia wynikające z powyższych protokołów kontroli podlegały ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie i nie było wykluczone wyciągnięcie z nich innych wniosków..., jak też przeprowadzenie innego dowodu, który mógłby podważyć okoliczności z protokołów tych wynikające".
W związku z tym przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy PINB prawidłowo wezwał strony do przedłożenia aktualnych protokołów z kontroli związanych z utrzymaniem i użytkowaniem budynku. Tym samym na dzień wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ działał efektywnie, a poza tym nie pozostawał w zwłoce, gdyż termin na załatwienie sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. wynoszący miesiąc, a liczony od przekazania akt PINB przez WINB jeszcze nie upłynął (por. wyrok NSA z 8 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 48/25, CBOSA).
Na marginesie zauważyć można, że po wniesieniu skargi przedłożone zostały PINB żądane dokumenty w dniu 24 marca 2026 r. W dniu 1 kwietnia 2026 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia uwag oraz wyjaśnień. Postępowanie zostało zakończone decyzją z 6 maja 2026 r., czyli w stosunkowo niedługim czasie. Ocena legalności tej decyzji wykracza poza granice skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.), gdyż podlega odrębnemu zaskarżeniu i kontroli.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.