Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 9 września 2026 r., sygn. akt II SAB/Ke 103/26

Uzasadnienie

Pismem z 3 maja 2026 r. B. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego oraz opieszałość organu (przewlekłość). Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1. – zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
2. – przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", od organu sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł;
3. – zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 14 sierpnia 2025 r. W dniu 10 marca 2026 r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z daleko idącej ostrożności skarżący wskazał, że gdyby organ powoływał się na okoliczność, iż decyzja została wydana, lecz nie doręczona, to Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przewlekłości skarżący wskazał na wynikające z art. 7, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązki prowadzenia postępowania wnikliwie, sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Podkreślił również, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zatem organ był związany wskazanym 60-dniowym terminem załatwienia sprawy.

Skarżący wywiódł, że organ, po pierwsze, nie załatwił sprawy w ustawowym terminie 60 dni, a po drugie - w toku dalszego postępowania nie podejmował czynności w sposób ciągły, konsekwentny i ukierunkowany na niezwłoczne zakończenie sprawy. Brak jest ciągu realnych czynności merytorycznych, za to występują długie, niczym nieuzasadnione odstępy czasowe, a ewentualne pojedyncze działania mają charakter wyłącznie pozorny, pozostając bez rzeczywistego wpływu na zbliżenie się do rozstrzygnięcia. Taki sposób procedowania wypełnia zatem - obok przesłanki bezczynności - również przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. - nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie podał przyczyn opóźnienia, jak również nie wskazał nowego, realnego terminu jej załatwienia. Zaniechanie to dodatkowo potwierdza, że organ nie traktował należycie obowiązku sprawnego załatwienia sprawy i nie respektował uprawnień strony do rzetelnej informacji o przebiegu postępowania.

Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności, rozstrzygającej sprawę. Jednocześnie sposób prowadzenia postępowania po upływie terminu, polegający na podejmowaniu nielicznych, rozproszonych w czasie lub pozornych czynności, świadczy o jego przewlekłości. Skierowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych dopiero po upływie czasu, w którym organ - przy zachowaniu standardu sprawności i zasady szybkości postępowania - powinien był taką czynność podjąć, stanowi przejaw opieszałości w prowadzeniu sprawy.

W dalszej części skargi skarżący wskazał, że przepisy art. 100c oraz 100d ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy mogą co do zasady znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podobnie unormowana w art. 100c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy).

Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ww. ustawy instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Powołując orzeczenia sądów administracyjnych skarżący podniósł, że nadzwyczajne okoliczności nie mogą stanowić kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po 30 czerwca 2024 roku. W związku z tym należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.u. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, że termin do załatwienia sprawy - zarówno wynikający z przepisów k.p.a., jak i przepisów szczególnych - został wielokrotnie i w sposób rażący przekroczony, a także uwzględniając stwierdzone uchybienia organu w zakresie organizacji pracy oraz prowadzenia postępowania, należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W realiach sprawy organ nie tylko nie dochował podstawowego terminu do załatwienia sprawy, lecz mimo upływu kolejnych miesięcy, a następnie lat, nie podjął skutecznych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Brak jest jakichkolwiek obiektywnych, przekonujących i należycie udokumentowanych przyczyn, które mogłyby usprawiedliwiać tak długotrwałe pozostawanie strony w stanie niepewności co do jej sytuacji prawnej. Zachowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności zarówno z art. 35 i 36 k.p.a., nakładającymi obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadą zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Przekroczenie ustawowego, a zarazem maksymalnego terminu do załatwienia sprawy przez organ ma charakter znaczny, wielokrotny i niezaprzeczalny. Organ przez długi, wieloletni okres nie doprowadził do merytorycznego zakończenia postępowania, nie wykazał przy tym realnych, zewnętrznych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy, ani nie podjął działań organizacyjnych, które mogłyby zmniejszyć skalę opóźnień. Tym samym doszło nie tylko do prostego przekroczenia terminu, ale do całkowitego zignorowania wynikającego z ustawy obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania oraz poszanowania słusznych interesów strony. Organ nie reagował adekwatnie na upływ czasu, nie zapewnił właściwej organizacji pracy, nie skorzystał w sposób należyty z instrumentów przewidzianych w k.p.a. (w szczególności z art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie skutecznego zawiadomienia o opóźnieniu i wskazania nowego, realnego terminu), a nadto doprowadził do utrzymywania strony w stanie długotrwałej niepewności co do rezultatu postępowania.

W zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że sytuacja, w której czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy), nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Tak długotrwałe pozostawanie w stanie niepewności co do tytułu pobytowego uderza w sferę podstawowych praw jednostki - w szczególności w prawo do stabilizacji życia rodzinnego i zawodowego, możliwość podejmowania decyzji dotyczących pracy, miejsca zamieszkania, czy wyjazdów zagranicznych.

Skarżący, z powodu przewlekłości postępowania i bezczynności organu, napotyka realne i konkretne trudności życiowe. Po pierwsze, brak ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy ogranicza jego możliwości zmiany zatrudnienia na lepiej płatne i bardziej odpowiadające jego kwalifikacjom, co przekłada się bezpośrednio na jego sytuację ekonomiczną i rozwój zawodowy. Po drugie, skarżący nie może swobodnie wyjechać do kraju pochodzenia w celu odwiedzin najbliższych, gdyż ciągły stan niepewności co do tytułu pobytowego i obawa o możliwość powrotu uniemożliwiają mu podjęcie takiej decyzji bez ryzyka naruszenia przepisów o wjeździe i pobycie cudzoziemców.

Po trzecie, stan ten wywołuje stałe poczucie niepewności, stresu i niepokoju o przyszłość, co również powinno zostać uwzględnione przy ocenie stopnia dolegliwości naruszenia prawa przez organ. Żądana przez skarżącego kwota 6.000 zł nie jest ani wygórowana, ani nadmierna. Przeciwnie - pozostaje kwotą umiarkowaną, mieszczącą się w granicach przewidzianych przez ustawodawcę, adekwatną do skali naruszeń i rzeczywistych konsekwencji, jakie dla skarżącego wywołała bezczynność organu. Kwota ta będzie odczuwalnym, lecz proporcjonalnym środkiem dyscyplinującym dla organu, a równocześnie stanowić będzie realne - choć oczywiście niepełne - zadośćuczynienie za długotrwały stan niepewności, ograniczenia w życiu osobistym i zawodowym oraz zawiedzione zaufanie do prawidłowego działania administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie w całości. Wyjaśnił, że w dniu 18 sierpnia 2025 r. obywatel Uzbekistanu, B. Z. złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wniosek zawierał braki formalne. W dniu 8 września 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski wysłał wezwanie na osobiste stawiennictwo w dniu 22 grudnia 2025 r. W dniu 10 września 2025 r. do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło uzupełnienie braków formalnych do wniosku. W dniu 25 listopada 2025 r. pełnomocnik cudzoziemca przesłał "Wniosek o dopuszczenie dowodu w postępowaniu administracyjnym" z załączonym potwierdzeniem opłaty 440,00 zł. W dniu 22 grudnia 2025 r. cudzoziemiec stawił się w Oddziale Cudzoziemców Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie pobrano odciski jego linii papilarnych i uzupełnił brakujące dokumenty.

W dniu 17 lutego 2026 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne B. Z. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Informacja została przesłana w formie elektronicznej na adres pełnomocnika. W dniu 17 lutego 2026 r. wniosek został przekazany do opiniowania do służb (ABW, SG, Policja). W dniu 12 marca 2026 r. pełnomocnik cudzoziemca przesłał w formie elektronicznej zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach i niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS od pracodawcy cudzoziemca – A S.A. W dniu 12 marca 2026 r. wpłynęło ponaglenie B. Z., skierowane do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Przy czym Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców przekazał wytyczne, że ponaglenia cudzoziemców otrzymane przez Urząd Wojewódzki nie mają być do niego przesyłane. W związku z powyższym ponaglenie nie zostało przesłane do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 19 marca 2026 r. organ otrzymał informację z Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji, że w Systemie Informacyjnym Schengen figuruje zapis o unieważnionej naklejce wizowej o numerze EST 100296528 na nazwisko w/w z art. 38 rozporządzenia (UE). Właścicielem wpisu jest Estonia.

W dniu 4 maja 2026 r. wpłynęła skarga B. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego na bezczynność i opieszałość organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy SO.111.6151.4048.2025.JR.

W dniu 3 maja 2026 r. została wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla B. Z. z terminem ważności do dnia 13 maja 2029 r., którą przesłano w formie elektronicznej pełnomocnikowi cudzoziemca.

W dniu 19 maja 2026 r. pełnomocnik cudzoziemca przekazał w formie elektronicznej opłatę w wysokości 100 złotych za wydanie karty.

W ocenie organu, w powyższej sprawie nie doszło do bezczynności. Wszystkie działania podjęte w czasie prowadzenia postępowania przez organ miały na celu zakończyć postępowanie wydaniem decyzji. Termin załatwienia nie wynika ze złej woli organu oraz lekceważenia skarżącego, tylko z ilości procedowanych spraw.

Nadto organ powołał się na stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wskazał, że art. 100c i 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są wymienione w nich postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku prowadzonymi działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Przywołane wyżej regulacje prawne jednoznacznie wskazują na zachowanie terminu, którego bieg zawieszony jest do dnia 4 marca 2027 r.

W związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, odnotowuje się zwiększoną ilość napływu cudzoziemców do Polski, co wiąże się tym samym ze zwiększoną ilością wpływających wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt. Od roku 2022, tj. od rozpoczęcia wojny do końca roku 2025 notuje się w Województwie Świętokrzyskim trzykrotne zwiększenie ilości składanych wniosków, przy tym samym stanie osobowym pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie postępowań.

Organ robi wszystko, co jest możliwe, żeby usprawnić pracę, lecz zwiększający się napływ wniosków uniemożliwia rozpoznanie spraw w terminie, a sam termin do osobistego stawiennictwa odsunięty jest w czasie o pół roku od dnia złożenia wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że terminy nie są zawieszone, a organ pozostaje w zwłoce, to nie jest ona podyktowana niedochowaniem należytej staranności organu, lecz wynika z problemów kadrowych, tj. liczby spraw przypadających na jednego na pracownika (około 850 postępowań rocznie) oraz innych powierzonych mu obowiązków. Ograniczone są również możliwości organizacyjne i lokalowe organu.

W kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pieniężnej, żądanie to, zdaniem organu, nie jest zasadne. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na orzeczenie jej we wskazanej wysokości. W związku z zatrzymaniem biegu terminów do dnia 4 marca 2027 roku w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt, nie jest zasadne wymierzenie organowi grzywny, bowiem w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego, co w sprawie nie miało miejsca.

Jak wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, nie ma podstaw sadzić, że skarżący napotyka realne i konkretne trudności życiowe z powodu przedłużonego postępowania. Cudzoziemiec posiada zezwolenie na pracę wydane przez Wojewodę Świętokrzyskiego z terminem ważności do 23 czerwca 2026 r. Organ powołał również treść art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 maja 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 2025 poz.621). Cudzoziemiec może pracować legalnie dalej w oczekiwaniu na wydanie decyzji, nie składał w tym czasie do tutejszego urzędu nowych wniosków o wydanie zezwoleń. Jak wynika ze zgromadzonych informacji, zezwolenie wydane zostało na stanowisko "betoniarz-zbrojarz", czyli takie same jak nazwa stanowiska z załącznika do zezwolenia na pobyt i pracę, nie ma wobec tego możliwości zmiany zatrudnienia i kwalifikacji, gdyż zezwolenie na pracę jak i zezwolenie na pobyt wydawane są w celu pracy u wskazanego pracodawcy na danym stanowisku.

Co więcej, nigdzie nie jest dołączona wzmianka o możliwości i chęci takich zmian. Skarżący, posiadając zezwolenie na pracę oraz ważną wizę może wielokrotnie przekraczać granicę. W aktach sprawy nie znajdują się żadne dokumenty świadczące o chęci podróży do kraju pochodzenia.

Pełnomocnik cudzoziemca jako osoba wykwalifikowana w obsłudze cudzoziemców nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich słów o problemach skarżącego ze zmianą pracy na lepiej płatną i braku możliwości wyjazdu do kraju pochodzenia.

W odniesieniu co wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości organ podniósł, że podwójne koszty zastępstwa są niezasadne z uwagi na to, że sprawa jest sztampowa, wielość skarg, które wpłynęły do urzędu sprawia, że sporządzenie skargi nie wiąże się ze zwiększonym nakładem pracy. Skarga na bezczynność jest pismem procesowym nie wymagającym od profesjonalnego pełnomocnika, zwłaszcza określającego samego siebie jako specjalistę z zakresu szeroko pojętego prawa cudzoziemców, szczególnego nakładu pracy. Jak wynika z wiedzy organu pełnomocnik skarżącego składa w całej Polsce w imieniu swoich klientów dziesiątki takich skarg na gotowym szablonie (w tym za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ustalił i zważył, co następuje

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie, wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA, podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny.

Z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Świętokrzyskim. Ocena tej kwestii ma istotne znaczenie w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której przyjęto, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania (w tym przypadku poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji) stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę dla skarżącego Wojewoda wydał 13 maja 2026 r., czyli po wniesieniu skargi z 3 maja 2026 r.

Przechodząc od oceny zasadności niniejszej skargi, podkreślić należy, że ustawową definicję bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym polega ona na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się także, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w):

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, że organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).

Przypomnieć należy, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszły w życie przepisy regulujące bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzone ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm., zwanej dalej "u.p.o.u."). Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej;

1. 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;
2. 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ww. ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c u.p.o.u., ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), następnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r. poz. 854), dalej do 4 marca 2026 r. (art. 10 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa; Dz.U. z 2025 r. poz. 1301), zaś ostatnio do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2026 r. poz. 203). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r.

Zasadnie Wojewoda Świętokrzyski podnosi, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach.

Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i art. 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji - wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. - na stronach sejmowych).

Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r.

Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i art. 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tej ustawy - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u.

Odnosząc się zatem do kwestii dopuszczalności skargi i skutków prawnych art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. wskazać należy, że regulacje tamujące lub zawieszające bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych w sprawach dotyczących pozwoleń na pobyt cudzoziemców w Polsce datują się od zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Prolongowano je kolejnymi ustawami. Podkreślić należy, że już pierwsza ze wskazanych regulacji budziła kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie pod względem zgodności z zasadami państwa prawa (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2026 r., sygn. akt III SAB/Łd 30/26, Lex nr 4097748). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że art. 100d, a wcześniej także 100c ww. ustawy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP), jak również art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej EKPCz) (zob. np. wyroki NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 dostępne w CBOSA). Stanowisko to zachowało aktualność do 30 czerwca 2024 r.

W aktualnym orzecznictwie odnoszącym się do stanów faktycznych po dniu 30 czerwca 2024 r. przyjmuje się, że ponad dwuletni okres - od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.p.o.u.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter (por. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, sygn. akt II OSK 2498/24, sygn. akt II OSK 2737/24; z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i sygn. akt II OSK 2243/24; z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24).

Podkreśla się w nich, że wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Z tych względów przyjmuje się, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024r.

Poglądy te, aktualnie już jednolite, tutejszy Sąd podziela i uwzględnia w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, odmawiając zastosowania art. 100d u.p.o.u., jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym nie było podstaw do odrzucenia lub oddalenia skargi z tej przyczyny, ani zawieszenia postępowania sądowego.

Dlatego Sąd, akceptując przedstawione wyżej stanowisko przyjął, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również w kontekście rozpoznawanej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku – 18 sierpnia 2025 r.), termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z ww. przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń, tj. upraszczając, od momentu skompletowania wniosku poprawnego pod względem formalnym.

W niniejszej sprawie, na podstawie przesłanych akt sprawy, Sąd ustalił, że:

1. – 18 sierpnia 2025 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
2. – 8 września 2025 r. Wojewoda wysłał wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu 22 grudnia 2025 r.,
3. – 10 września 2025 r. do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło uzupełnienie braków formalnych do wniosku,
4. – 25 listopada 2025 r. pełnomocnik cudzoziemca przesłał "Wniosek o dopuszczenie dowodu w postępowaniu administracyjnym" z załączonym potwierdzeniem opłaty 440,00 zł,
5. – 22 grudnia 2025 r. cudzoziemiec stawił się w Oddziale Cudzoziemców Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie pobrano odciski jego linii papilarnych i uzupełnił brakujące dokumenty,
6. – 17 lutego 2026 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne B. Z. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
7. – 12 marca 2026 r. pełnomocnik cudzoziemca przesłał w formie elektronicznej zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach i niezaleganiu w opłacaniu składek ZUS od pracodawcy cudzoziemca – A S.A.,
8. – 12 marca 2026 r. wpłynęło ponaglenie B. Z., skierowane do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców,
9. – 19 marca 2026 r. organ otrzymał informację z Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji,
10. – 4 maja 2026 r. wpłynęła do organu skarga B. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach,
11. – 13 maja 2026 r. została wydana decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla B. Z. z terminem ważności do dnia 13 maja 2029 r.

W niniejszej sprawie w wyniku osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w organie 22 grudnia 2025 r., zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, rozpoczął bieg 60-dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a ust. 1 tej ustawy. Termin do wydania decyzji upływał zatem 20 lutego 2026 r. Wojewoda Świętokrzyski zakończył postępowanie decyzją z 13 maja 2026 r., a więc po upływie tego terminu. Z akt administracyjnych wynika, że w terminie do wydania decyzji, tj. w dniu 17 lutego 2026 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia zaświadczeń - z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach oraz z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezaleganiu w opłacaniu składek - wydanych dla A S.A.

Skarżący przesłał dokumentację w tym zakresie w dniu 12 marca 2026 r. Decyzja została wydana dopiero 13 maja 2026 r. W ocenie Sądu, okres przypadający pomiędzy 13 marca 2026 r. (czyli dzień po wpłynięciu dokumentów), a 12 maja 2026 r. (dzień przed wydaniem decyzji), stanowi okres bezczynności organu. W tym czasie Wojewoda, dysponując kompletem dokumentów, nie wydał decyzji, choć termin ten minął – jak wyżej wskazano - 20 lutego 2026 r. Niewątpliwie, gdyby doszło do wcześniejszego wystosowania wezwania z dnia 17 lutego 2026 r., istniałoby większe prawdopodobieństwo zachowania 60-dniowego terminu do wydania decyzji. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że okres bezczynności organu był uzasadniony charakterem sprawy lub stopniem jej skomplikowania.

Ponieważ organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego, wydając 13 maja 2026 r. decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę, stąd postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednakże likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. bądź przyznania sumy pieniężnej, o które wnioskowała strona skarżąca.

W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14,). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA).

W przypadku stwierdzonej bezczynności z oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy brak czynności lub przedłużanie postępowania ponad ustawowe terminy stanowi wyraz oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, taka szczególna sytuacja nie zaistniała w sprawie. Jak już to wyżej wskazano, co prawda Wojewoda Świętokrzyski uchybił terminowi do wydania decyzji, lecz ostatecznie załatwił sprawę skarżącego. W takim stanie faktycznym nie sposób podzielić stanowiska skarżącego o "wielokrotnym" przekroczeniu ustawowego terminu. Jakkolwiek organ nie załatwił sprawy w terminie i nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jednak okoliczności te wpływają na przyjęcie, że pozostawał bezczynny, nie zaś na ocenę, że rażąco naruszył prawo.

W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo usprawiedliwił swoją bezczynność powołując się na stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dotyczące zastosowania art. 100c i 100d u.p.o.u. i wskazał, że nawet przy przyjęciu, iż bieg terminów nie uległ zawieszeniu, zwłoka organu wynikała z przyczyn organizacyjnych, w szczególności niedoborów kadrowych i nadmiernego obciążenia pracowników, co uniemożliwia terminowe rozpoznawanie spraw.

W tych okolicznościach nie można więc powiedzieć, że niezałatwienie sprawy w terminie było wyrazem lekceważenia strony, czy przejawem oczywistego braku woli organu do jej rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt II wyroku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Oddalenie skargi w pkt III wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., obejmuje nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (brak czynności procesowych Sąd zakwalifikował bowiem jako bezczynność, a nie przewlekłość) oraz wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Jeśli chodzi o kwestię związaną z przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, to została ona przez ustawodawcę pozostawiona do uznania sądu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący wskaże na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością organu. Ponadto suma pieniężna powinna być przyznawana wówczas, gdy to jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność lub przewlekłość w celu zwalczenia bezczynności lub przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA).

Zaprezentowane wyżej stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.

Podstaw do przyznania sumy pieniężnej nie można upatrywać w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze. W tym zakresie nie sposób podzielić stanowiska skarżącego co do tego, że zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenia doprowadziły do długotrwałego pozostawania go w stanie niepewności co do tytułu pobytowego. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał zezwolenie na pracę typu A nr 1935/2025 z 24 czerwca 2025 r. ważne do 23 czerwca 2026 r. Zgodnie zaś z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast w myśl art. 108 ust. 1 tej ustawy, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda wydaje cudzoziemcowi zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że od daty złożenia wniosku, który nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione, pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny, co oznacza również możliwość podejmowania lub kontynuowania zatrudnienia. Poza tym twierdzenie skarżącego nie zostały niczym poparte, a niewykazane argumenty skargi o "wielokrotnym" przekroczeniu ustawowych terminów przez organ, nie przekonują do uwzględnienia omawianego wniosku, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skoro Wojewoda załatwił sprawę i wydał decyzję kończącą postępowanie, zdyscyplinowanie organu - poprzez przyznanie sumy pieniężnej - stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118) w pkt IV sentencji wyroku. Na koszty te, w łącznej wysokości 340 zł, złożyły się: wpis od skargi - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł, przyznane w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia określonego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przyznanie części wynagrodzenia było spowodowane nie tylko częściowym oddaleniem skargi (pkt III wyroku), ale również zaistnieniem okoliczności szczególnych, co uzasadniało zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że pełnomocnik wniósł w imieniu cudzoziemców wiele skarg o w zasadzie zbieżnej treści, rozpoznawanych w sprawie niniejszej oraz w sprawach m.in. II SAB/Ke 55/26, sygn. II SAB/Ke 46/26, II SAB/Ke 47/26, II SAB/Ke 48/26, II SAB/Ke 50/26 - też na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy.

Tym samym czynności pełnomocnika miały charakter powtarzalny, co odpowiednio pomniejszyło jego nakład pracy. Z tego względu w tym przypadku zasądzone zostało wynagrodzenie w części wysokości wynagrodzenia określonego w ww. rozporządzeniu. W tym kontekście brak było podstaw do przychylenia się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia, wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi natomiast, że opłatę ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1. 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;
2. 2) wartość przedmiotu sprawy;
3. 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;
4. 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Niezależnie od poczynionych wyżej rozważań dotyczących zasądzenia połowy minimalnego wynagrodzenia, nie ulega również wątpliwości, że pełnomocnik skarżącego nie zawarł we wniosku o zasądzenie kosztów oświadczenia o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwalifikowania podjętych przez pełnomocnika czynności jako tych, które zostały wymienione w § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że sprawa została rozstrzygnięta w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – co nie wymagało osobistego stawiennictwa pełnomocnika – nie była też szczególnie skomplikowana.

Sąd orzekał na podstawie akt administracyjnych złożonych przez organ, a strona skarżąca, działająca przez pełnomocnika, nie składała żadnych dodatkowych dokumentów. Ponadto, jak już to wskazano, skarga została uwzględniona częściowo, a jej niewykazane twierdzenia dotyczące "wielokrotnego" przekroczenia terminów ustawowych na załatwienie tego typu spraw nie przekonują do przyjęcia oceny, że sporządzenie skargi łączyło się ze zwiększonym nakładem pracy i przygotowań. Takie twierdzenia skargi wskazują raczej, że jej treść nie została dostosowana do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, co uzasadnia miarkowanie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego z racji obniżenia wynagrodzenia dla pełnomocnika.

Pełnomocnik skarżącego nie przedłożył dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł, dlatego kwota ta nie została zasądzona.