Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. obecnie skarżąca A.K. – obywatelka Ukrainy, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
- - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- - przyznanie skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- - wymierzenie organowi maksymalnej grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca wniosła o rozważenie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 9 września 2024 r. (sygn. TS 176/24) oraz zapytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie o sygn. akt II SAB/Gl 19/25.
W uzasadnieniu skarżąca przywołała art. 7, art. 12, art. 35, art. 36 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1079), zwanej dalej u.o.c., stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych co do rozumienia pojęcia bezczynności organu, wskazując, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącej o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem skarżącej w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku, organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że dnia 22 marca 2024 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały. Wskazał, że art. 210 u.o.c., reguluje termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże na mocy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337), zwanej dalej specustawą, bieg terminów na załatwienie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności.
W ocenie Wojewody zakresem art. 100c i art. 100d tej ustawy objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców. Tym samym, zdaniem organu, zarzuty skargi są bezzasadne. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał również wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
W dniu 3 lipca 2026 r. organ wydał decyzję o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przesyłając do Sądu odpis tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga, co do zasady, zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd uznał za spełnione formalne wymogi wniesienia skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie przez skarżącą ponaglenia w dniu 30 grudnia 2025 r.
Wyjaśnić też przyjdzie, że w sprawach ze skarg na bezczynność wojewodów w przedmiocie zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców, stanowisko sądów administracyjnych w ostatnim czasie stało się jednolite i ugruntowane, a skład obecnie rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni podziela.
W szczególności zwrócić przyjdzie uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (obecnie: do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty.
Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d specustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.
Powyższe stanowisko zachowuje swoją aktualność, a nawet staje się bardziej doniosłe, na gruncie obecnie obowiązującego brzmienia art. 100d specustawy, zmienionego ostatnio przez art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203), z mocą od 5 marca 2026 r.
W świetle powyższego stanowiska należy przyjąć, że ze względu na datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku i niepodjęcie żadnych skutecznych czynności w terminie określonym w art. 112a ust. 1 u.o.c., należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem pomiędzy datą złożenia wniosku (22 marca 2024 r.) a datą podjęcia przez organ pierwszej skutecznej czynności (15 stycznia 2026 r.) minęły blisko 2 lata. Z kolei decyzja kończąca postępowanie w sprawie wydana została w dniu 3 lipca 2026 r., a więc po 2 latach i 3 miesiącach od daty złożenia wniosku.
Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że w aktach administracyjnych znajduje się wydruk adresowanego do pełnomocnika skarżącej wezwania z dnia 17 kwietnia 2024 r. do osobistego stawienia się w siedzibie organu oraz przedstawienia oryginałów dokumentów (karta akt wpięta pomiędzy k. 12 a k. 13 akt administracyjnych). Brak jest przy tym jakiegokolwiek dokumentu bądź adnotacji o wysłaniu wezwania, ani o jego doręczeniu. Brak też adnotacji na temat tego wezwania na karcie przeglądowej.
W aktach administracyjnych znajduje się ponadto pismo organu z dnia 15 maja 2024 r. o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku (k. 22). Również odnośnie tego dokumentu brak jest informacji o jego wysłaniu i doręczeniu, a z nadesłanego przez organ pisma z 22 lipca 2026 r. wynika, że pismo z dnia 15 maja 2024 r. nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej.
Wskazane wyżej czynności organu nie mogły zatem odnieść jakiegokolwiek skutku. Dopiero pismem z dnia 15 stycznia 2026 r. (również bez dowodu doręczenia pełnomocnikowi skarżącej), a więc po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, została ona skutecznie wezwana do uzupełnienia braków, które to braki skarżąca uzupełniła w dniu 18 marca 2026 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Uwzględniając przy tym przyczyny, dla których stwierdzona została bezczynność, Sąd nie znalazł podstaw do zakwalifikowania jej jako rażąco naruszającej prawo (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W pkt 2 sentencji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec wydania przez organ decyzji załatwiającej wniosek skarżącej przed dniem orzekania przez Sąd, żądanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).
Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl
Na marginesie wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w skardze, ponieważ kluczowe dla oceny opieszałości organu w rozpoznawanej sprawie pozostaje aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do odmowy zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy w zakresie, w jakim przedłużono obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.