Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 grudnia 2025 r. (nr 1232/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB) z dnia 11 września 2025 r. nr 206/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie wiaty położonej na działce nr [...] w miejscowości S., Gmina K. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 23 lipca 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...], [...], [...] oraz [...] w S., Gmina K. Ich właścicielami są T. B. oraz A. R. W trakcie kontroli ustalono, że na działce nr [...] znajduje się wiata o wymiarach 4,9 m x 4,11 m, która według inwestora służy do celów rekreacyjnych (zgodnie z protokołem kontroli obiekt nr [...]). Inwestor zamierza wyposażyć obiekt w ławeczki i stolik w celach rekreacyjnych. Jej budowa została zakończona w czerwcu 2025 r.
Następnie PINB zawiadomieniem z dnia 9 września 2025 r., poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie wiaty położonej na działce nr [...] w miejscowości S. Z kolei postanowieniem z dnia 11 września 2025 r. nr 206/2025, na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej: p.b.), wstrzymał T. B. oraz A. R. roboty budowlane polegające na samowolnej budowie wiaty położonej na działce nr [...] w miejscowości S., jednocześnie informując, o prawie złożenia wniosku o legalizację.
Zażalenie na to postanowienie złożyli T. B. oraz A. R. DWINB pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. zawiadomił o pozostawieniu zażalenia T. B. bez rozpoznania.
Rozpoznając z kolei zażalenie A. R. i utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, DWINB wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1-5 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 p.b. zawierający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, lecz podlegających obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 14 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.
DWINB wskazał, iż wiata położona na terenie wskazanej nieruchomości swoimi parametrami wypełnia dyspozycję wzmiankowanego powyżej przepisu, a zatem przed jej wybudowaniem konieczne było dokonanie zgłoszenia. A. R. podjął próbę zgłoszenia inwestycji do Starosty Legnickiego, niemniej jednak organ ten decyzją z dnia 27 maja 2025 r. wniósł sprzeciw.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że sporny obiekt budowlany odpowiada pojęciu wiaty, a dokonana w tym zakresie kwalifikacja jest oparta na analizie charakterystycznych jego cech, które zestawiono ze sposobem rozumienia pojęcia altany i wiaty w języku codziennym oraz w orzecznictwie sądowym. Zauważono więc, że ani pojęcia wiaty, ani pojęcia altany nie zdefiniowano w szeroko rozumianym prawie budowlanym. Dlatego dla wyznaczenia zakresu tych pojęć koniecznym było sięgnięcie do ich znaczenia potocznego oraz prawniczego, przy uwzględnieniu formy, funkcji oraz gabarytów podlegającego kwalifikacji obiektu.
DWINB wskazał, że za altanę uznaje się powszechnie budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, a więc niewielki pawilon ogrodowy o lekkiej konstrukcji i ażurowych ścianach, niezwiązany trwale z gruntem, przeznaczony do wypoczynku oraz osłony przed słońcem i deszczem. Dostępne słowniki definiują altanę jako niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą, o ażurowych ścianach, często ozdobną, mającą za zadanie zapewnić miejsce spotkań i odpoczynku, a także lekki, przewiewny budynek w ogrodach, obsadzony zwykle roślinami pnącymi, osłaniający przed deszczem i słońcem.
Wiata rozumiana jest z kolei jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Jej podstawowymi cechami są posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie na słupach (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1481/14, CBOSA). Słupy stanowią podstawowy element konstrukcyjny wiążący tę budowlę trwale z gruntem i mocujący dach. Wiata pozbawiona jest też większości lub wszystkich przegród budowlanych zewnętrznych. Od altany odróżnia wiatę przede wszystkim jej konstrukcja i wygląd, ponieważ wiata stanowi jedynie dach wsparty na słupach.
Nie ulega wątpliwości, że zarówno wiata jak i altana mogą chronić przed czynnikami atmosferycznymi, obie mogą być posadowione w ogrodzie, obie też mogą być miejscem odpoczynku i rekreacji. Wiatę od altany nie tyle więc odróżnia pełniona funkcja (choć także), co konstrukcja obiektu. Altanę stanowi zazwyczaj samodzielny i wolnostojący, niewielki budyneczek (utożsamiany z domkiem letniskowym), w lekkiej zabudowie, posiadający ściany (pełne lub sięgające do pewnej wysokości), często ażurowe. Natomiast cech budynku nie sposób przypisywać wiacie, zwłaszcza z powodu braku wydzielenia z przestrzeni ścianami (przegrodami). Innymi słowy, wiacie jest bliżej do budowli, altanie jest bliżej do budynku (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 183/23, CBOSA).
W ocenie DWINB, wskazanym powyżej cechom wiaty odpowiadają cechy obiektu, co do którego wydano zaskarżone postanowienie. W szczególności potwierdza taki wniosek dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli z dnia 23 lipca 2025 r. Widoczna jest na niej konstrukcja posadowiona na słupach stanowiących podpory dla dachu. Wskazane słupy stanowią główny element konstrukcyjny budowli. Zauważalne jest jedynie częściowe zabudowanie przegrodami zewnętrznymi charakterystyczne dla budynku, a jednocześnie nie jest to konstrukcja przypominająca altanę bądź domek letniskowy w potocznym, wyżej wskazanym rozumieniu. Nie może być wobec tego wątpliwości, że ze względu na konstrukcję obiektu stanowi on wiatę a nie altanę. Dlatego za nieuzasadnione uznano zarzuty skarżącego odnośnie błędnej kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty a nie altany.
W konsekwencji PINB prawidłowo uznał, że skoro sporny obiekt stanowi wiatę, na której posadowienie wymagane jest zgłoszenie, a takiego zgłoszenia skutecznie nie dokonano, to stanowi on tzw. samowolę budowlaną i konieczne było wszczęcie postępowania, w ramach którego organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. postanowienie z dnia 11 września 2025 r. wstrzymujące budowę.
DWINB stwierdził ponadto, że przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonego postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ I instancji czytelnie wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. Organ II instancji nie dopatrzył się również uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia z innych przyczyn.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył A. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "wiata" i "altana", prowadzącą do uznania, że obiekt o wymiarach 4,9 m x 4,11 m z wydzielonym miejscem na strefą rekreacyjną (stolik, krzesła), stanowi wiatę podlegającą zgłoszeniu, podczas gdy jego charakterystyka odpowiada definicji altany ogrodowej;
- - art. 48 ust. 1 p.b. poprzez przedwczesne zastosowanie sankcji wstrzymania robót budowlanych.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. podnosząc, iż organ pominął wyjaśnienia inwestora wskazujące, że obiekt jest altaną służącą celom rekreacyjnym, przez co organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, uznając, że częściowe zabudowanie ścianami przesądza o charakterze wiaty, podczas gdy altany ogrodowe często posiadają ażurowe lub częściowe przesłony chroniące przed wiatrem;
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął sformułowane zarzuty wywodząc, iż sporny obiekt odpowiada pojęciu altany a nie wiaty.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu, podlegało postanowienie DWINB z dnia 9 grudnia 2025 r. (nr 1232/2025) utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr 206/2025 z dnia 11 września 2025 r., którym wstrzymano roboty budowlane polegające na samowolnej budowie wiaty położonej na działce nr [...] w miejscowości S., Gmina K. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania.
Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 p.b., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia.
W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, zasadnie przyjęły organy, iż inwestorzy w osobach T. B. i A. R. wykonali roboty budowlane polegające na samowolnej budowie wiaty na działce nr [...] w S. Ocena ta znajduje swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, w tym trakcie przeprowadzonej kontroli. Z załączonego do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnego wynika, że na działce nr [...] znajduje się obiekt o wymiarach 4,9x4,11m, którego, dwie zewnętrzne ściany są w pełni zabudowane. Z dokumentacji fotograficznej wynika zaś, że zabudowane są one deskami, zaś sama konstrukcja posadowiona jest na słupach, stanowiących podpory dachu. Zdaniem Sądu tak wykonany obiekt stanowi wiatę a nie jak – dowodzi skarżący – altanę. Uwzględniając zaś jej wymiary, trafnie przyjęły organy, iż w sprawie znajdzie zastosowanie przepis z art. 29 ust. 1 pkt 14c p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W tej sytuacji prawidłowo organy wydały zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu informując jednocześnie o prawie do złożenia wniosku o legalizację i zasadach jej obliczania.
Oczywiście rację ma skarżący, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji altany. Stąd, samej kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze znaczenie słownikowe przyjęte w pisanym języku potocznym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Przy zastosowaniu wykładni językowej i reguł języka przez altanę w orzecznictwie zwykło się przyjmować budowlę w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służącą do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 361/23). Tymczasem załączone, do akt fotografie spornego obiektu, wykonane w trakcie przeprowadzonych, w dniu 23 lipca 2025 r. oględzin, nie pozwalają na jego kwalifikację jako altany.
Nie sposób bowiem uznać, że obiekt, którego konstrukcja oparta jest na słupach, a nadto posiada dwie w pełni zabudowane zewnętrzne ściany jest obiektem o lekkiej konstrukcji ogrodowej, który może służyć wyłącznie w celu ochrony przeciw warunkom atmosferycznym czy w celach rekreacyjnych. Z powodzeniem może on bowiem również realizować inne funkcje, jak np.: gospodarcze czy magazynowe.
Z przywołanych względów, Sąd nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podobnie też nie dopatrzył się uchybienia przepisom postępowania, w tym zwłaszcza, wskazanych w skardze, naruszeń art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd odnotował jednakże nieścisłości w sporządzonym protokole i załączonym do niego szkicu w powiązaniu do załączonej i opisanej dokumentacji fotograficznej. Zawarty bowiem w samym protokole opis jak i z dołączony do szkic sytuacyjny przedstawia na działce nr [...] wiatę o parametrach, które odpowiadają zdjęciom wiaty opisanej jako "obiekt nr [...]", które zostały załączone do akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 99/26, która dot. samowolnej budowy wiaty na działce nr [...]. Okoliczność ta w ocenie Sądu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.
W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.