Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lutego 2025 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zlewni Wód w L. (dalej jako organ I instancji) udzielił B. R. (uczestniczka postępowania) pozwolenia wodnoprawnego na:
- 1. wykonanie urządzenia wodnego tj. wylotu odprowadzającego oczyszczone ścieki bytowe do rowu [...], zlokalizowanego na dz. nr [...], obręb [...] S., gm. M. (lD: [...]), z zachowaniem podanych parametrów;
- 2. usługę wodną w zakresie odprowadzania oczyszczonych ścieków bytowych pochodzących z projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości S. (działka nr [...], obręb [...] S., gm. M.) do rowu [...], za pośrednictwem projektowanego wylotu.
W decyzji określono ilość odprowadzanych ścieków, dopuszczalne stężenie ścieków odprowadzanych, punkt poboru prób ścieków do analiz kontrolnych, sposób poboru prób ściekowych i pomiar ilości odprowadzanych ścieków.
Organ I instancji określając warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zastrzegł jednocześnie, że nie rodzi ono praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.
Wydanie pozwolenia wodnoprawnego poprzedzone zostało stosowanym postępowaniem w którym wnioskodawczyni przedłożyła operat wodnoprawny – stanowiący techniczną podstawę dla wydania tego pozwolenia. Dokument ten poddany został ocenie organu w wyniku której został uzupełniony.
W toku postępowania wypowiedział się także skarżący który zgłosił sprzeciw odnośnie planowanej inwestycji, wskazując, że część prac przewidziana jest na terenie jego działki nr [...], na co inwestor nie uzyskał zgody.
Skarżący przedstawił także zastrzeżenia co do projektu podnosząc, że nie przedstawiono w nim okresu przepływu wody w ww. rowie. Wskazał, że powyżej projektowanej oczyszczalni znajdują się dwa stawy rybne. Przez wiele miesięcy w roku wpływ i wypływ wody z tych stawów, z powodu suszy, jest znikomy, a przy dużym odparowaniu wody – równy zeru. W konsekwencji ścieki wpływające do jego rowu nie będą wpływać do Potoku K. ale pozostaną na jego nieruchomości ujemnie na nią wpływając. Skarżący wyjaśnił także, że planuje na działce nr [...] budowę stawu rybnego, zbiornika małej retencji a wypływające ścieki będą je zanieczyszczać. Zwrócił także uwagę, że mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie otrzymał jednocześnie z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania.
Organ I instancji odniósł się do tych zastrzeżeń w uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji. Wyjaśnił, że jeżeli chodzi o kwestę dotyczące okresowego przepływu wody w rowie oraz o obawy, że ścieki wpływające do rowu pozostaną na terenie działki skarżącego i będą zanieczyszczać jego grunt, to zgodnie z informacjami przedstawionym w operacie wodnoprawnym dołączonym do wniosku, rów [...] stale prowadzi wodę a odprowadzanie oczyszczonych ścieków z przydomowej oczyszczalni ograniczać się będzie na odcinku o dł. 0,53 m ww. rowu - zgodnie z obliczeniami załączonymi ww. operacie. Zarzut ten jest więc bezzasadny. Bezzasadne jest także stanowisko uczestnika odnośnie ograniczenia możliwości budowy na dz. nr [...] obręb [...] S. w przyszłości stawu rybnego oraz zbiornika małej retencji ze względu na pogorszenie naturalnego środowiska na przedmiotowym obszarze. Organ rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego objętego zakresem opracowania nie może uwzględniać warunków lokalizowania urządzeń wodnych wobec inwestycji nieistniejących na dzień wydania decyzji.
Co do zarzutu dotyczącego braku zgody skarżącego na korzystanie z jego gruntu, organ wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie zgodę władzy publicznej na podjęcie działań wskazanych we wniosku inwestora, istotnych z punktu widzenia przepisów Prawa wodnego, nie ingerując w zagadnienia uprawnień właścicielskich. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie wiąże w żaden sposób właścicieli urządzeń wodnych czy nieruchomości koniecznych do skorzystania z uprawnień z niego wynikających i nie skutkuje koniecznością zgody na korzystanie z nich. Pozwolenie wodnoprawne można uzyskać dla przedsięwzięcia położonego na cudzym gruncie lub obiekcie bez zgody właściciela, a nawet wbrew jego woli, przy czym inwestor bez zgody właściciela nie będzie mógł korzystać z obiektu, czy wejść na nieruchomość, czyli skorzystać z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego
Reasumując organ I instancji stwierdził, że po analizie całości materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania, w tym: 1/ operatu wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z usługi wodnej, opracowanego w grudniu 2024 roku, 2/ opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającego określeń specjalistycznych, 3/ wniosku wraz uzupełnieniem - nie ma przeszkód do wydania wnioskowanego pozwolenia, w zakresie i na warunkach podanych w decyzji.
Przedmiotowa decyzja została oprotestowana przez skarżącego w drodze odwołania w którym zarzucił on naruszenie prawa jego własności do działki nr [...] na której znajduje się rów, podkreślając, że wnioskodawca nie uzyskał zgody skarżącego jako właściciela na odprowadzanie ścieków do rowu zlokalizowanego na jego działce. Zaznaczył także, że w umowie sprzedaży działki nr [...] zawartej pomiędzy nim a uczestniczką ustanowiono służebności przechodu i przejazdu bez prawa postoju w celu dostępu do drogi publicznej, na rzecz każdoczesnego właściciela działki. Służebność ta nie obejmuje cieku wodnego zlokalizowanego na działce [...].
Zaskarżoną obecnie decyzją Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako Dyrektor RZGW), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji uznał, że odwołanie jest bezzasadne a decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślił jednocześnie, że działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie jest związany granicami odwołania i winien przeanalizować całe zaskarżone rozstrzygnięcie a nie tylko odnosić się do zarzutów zawartych w odwołaniu.
Dalej organ wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w szczególności zawarte w Dziale X "Zgoda wodnoprawna" oraz w rozdziale 2 "Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych". Tryb wydawania decyzji regulowany jest zaś przez zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W dalszych wywodach organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji stosując się do art. 393 ust. 4 Prawo wodne przytoczył w treści swojej decyzji zapis w brzmieniu:" pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń". Powyższy zapis oznacza, że samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga o prawie do terenu nim objętego i nie uprawnia do korzystania z tego terenu. Podmiot uprawniony z takiej decyzji musi zatem we własnym zakresie zapewnić sobie dostęp do nieruchomości i urządzeń niezbędnych do korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia, w przeciwnym razie nie będzie mógł wykorzystać przyznanego pozwoleniem wodnoprawnym uprawnienia.
Zatem podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne winien na drodze cywilnoprawnej uzgodnić z właścicielem nieruchomości możliwość korzystania z terenu objętego pozwoleniem wodnoprawnym dopiero kiedy znane są jego warunki. Nie ma natomiast obowiązku przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości która jest niezbędna do korzystania z tego pozwolenia. W tym kontekście zarzut podniesiony przed odwołującego należy uznać za bezzasadny.
Dyrektor RZGW nie zgodził się także z zarzutem wskazującym na możliwość naruszenia przepisów procesowych z tego względu, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący otrzymał równocześnie z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania. Organ odwoławczy potwierdził, że faktycznie tak było, jednak uchybienie to nie zaważyło na prawie odwołującego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesieniu uwag. Dlatego też w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając w niej naruszenie:
I.przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a konkretnie:
- - art. 389 pkt 1 i 6 poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną (odprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych) i wykonanie urządzenia wodnego (wylotu do rowu [...]) mimo braku wykazania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości skarżącego, na której urządzenie ma być posadowione. - art. 29 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 - poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu pozwolenia obowiązku ochrony interesów osób trzecich, zasady zrównoważonego korzystania z wód oraz zakazu pogarszania ich stanu; brak jest bowiem dowodów, że decyzja była poprzedzona rzetelną oceną wpływu inwestycji na prawa innych podmiotów i na środowisko wodne.
- - art. 393 ust. 4 poprzez błędne uznanie, że pozwolenie wodnoprawne może skutkować powstaniem uprawnienia do ingerencji w cudzą nieruchomość, podczas gdy zgodnie z ustawą pozwolenie nie rodzi praw do nieruchomości i nie narusza praw osób trzecich.
- - art. 33 ust. 4 poprzez niewykazanie, że planowane korzystanie z wód w postaci odprowadzania ścieków do rowu [...] nie spowoduje szkód w środowisku wodnym, w tym w zbiorniku małej retencji.
- - art.386 pkt 1 i pkt 6 w związku z art.35 ust.3 pkt 5 poprzez nieprzeprowadzenie wymaganych analiz i niewykorzystanie dostępnych danych hydrologicznych i geologicznych przy ocenie wpływu inwestycji
- - art. 392 oraz art. 407 poprzez prowadzenie postępowania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i niewymaganie od wnioskodawcy rzetelnej dokumentacji, w tym operatu wodnoprawnego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
- II. naruszenie przepisów prawa procesowego
- - art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, brak analizy wariantów alternatywnych, dowolną ocenę dowodów oraz pozbawienie skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu.
- - art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw, z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji ingerującej w prawo własności skarżącego bez podstawy ustawowej i wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując oceny przedmiotowej decyzji Sąd miał przy tym na uwadze, że istotą kontroli jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Działając w tak zakreślonych granicach kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Uwzględniając, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odwoławcza, należało w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji) przeprowadza bowiem postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego - o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.
Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, w tym także zarzutów odwołania, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo, że organ odwoławczy zwrócił uwagę na wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania obowiązki, to jednak do tych obowiązków się nie zastosował.
Jak bowiem wcześniej zaznaczono właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy od strony faktycznej i prawnej. Postępowanie organu odwoławczego jest bowiem samodzielnym, niezależnym od organu I instancji działaniem merytorycznym.
Z powyższego wynika, że bez samodzielnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, bez rozważenia możliwości jego uzupełnienia, bez podjęcia jakiejkolwiek próby poczynienia własnych ustaleń faktycznych i porównania ich z ustaleniami faktycznymi organu I instancji, nie sposób przyjąć, że organ rozpatrzył istotę sprawy w instancji odwoławczej.
Tymczasem z lektury kontrolowanej decyzji wynika, że organ II instancji nie przedstawił jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, a w efekcie żadnych ustaleń faktycznych które miałyby uzasadnić wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem uczestniczki postępowania. Tym samym, już tylko samo uzasadnienie kontrolowanej decyzji świadczy o tym, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej.
Dyrektor RZGW praktycznie ograniczył się bowiem do zarzutów odwołania skupiając uwagę głównie na wyjaśnieniu skarżącemu, że pozwolenie wodnoprawne nie rozstrzyga o prawie do terenu nim objętego i nie uprawnia do korzystania z niego. Nie kwestionując w żadnej mierze tego stanowiska (co będzie jeszcze przedmiotem rozważań Sądu) stwierdzić jednak trzeba, że ograniczenie rozważań organu II instancji do zarzutów odwołania nie może być uznane za rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie.
Wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie ogranicza się przecież do zastosowania tylko art. 393 ust. 4 ustawy – Prawo wodne, ale jak zaznaczył to sam organ odwoławczy, rozstrzygnięcie to oparte jest o szereg przepisów (zawartych w dziale "Zgoda wodna" i rozdziale ‘Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych"). Przykładowo wskazać można na art. 9 ust. 1-4 ww. ustawy, zgodnie z którym gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. W gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód. Dalej wskazać można art. 389 pkt 1 wskazującym na wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne, czy też art. 396 ust.1 wymieniający akty których pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać, czy też art. 399 ust. 1-2 określający przesłanki negatywne dla wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Przykładowe tylko przywołanie niektórych z przepisów było konieczne dla wykazania, że organ w motywach kontrolowanej decyzji w ogóle się do nich nie odniósł a jedynie odnotował jako podstawę wydania decyzji działy i rozdziały ustawy Prawo wodne, bez wskazania relewantnych przepisów i bez powiązania ich z konkretnymi dowodami i z konkretnymi ustaleniami faktycznymi.
Tymczasem obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia powoduje, że organ powinien wskazać konkretne przepisy ustawy znajdujące w tej sprawie zastosowanie. Następnie, w kontekście tych przepisów powinien odnieść się do treści materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji dokonując jego samodzielnej oceny i wyprowadzając z niego własne wnioski i własne ustalenia faktyczne - w pierwszej kolejności na potrzeby przesądzenia, czy rzeczywiście istnieją podstawy faktyczne do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, jakie powinny być warunki takiego pozwolenia adekwatnie do stanu faktycznego i prawnego, na ile argumenty skarżącego mogą wykluczać wydanie takiego pozwolenia a jeżeli nie to dlaczego.
Z punktu widzenia obowiązków organu odwoławczego, wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a., kluczowe znaczenie ma kwestia treści, kompletności i wiarygodności zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, który organ miał obowiązek samodzielnie ocenić i na tej podstawie wyprowadzić własne stanowisko przede wszystkim na płaszczyźnie faktów, a w dalszej kolejności i konsekwentnie na płaszczyźnie prawa. Organ odwoławczy nie jest bowiem zwolniony z obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oznacza, że zobowiązany jest ocenić wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, osobno jak też we wzajemnej łączności (por. NSA w wyroku z dnia 23 października 2024 r. II OSK 1959/24, CBOSA). Wynik tych działań powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji. Jak bowiem wskazano w przywołanym wyżej wyroku "Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym.
Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. (...). Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi zatem wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (...)". W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie decyzji odwoławczej powinno stanowić logiczną, zawartą całość umożliwiającą prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego i poznania racji które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby w razie wniesienia skargi nie budziło wątpliwości sądu, że dana decyzja została wydana po gruntownej analizie materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. I OSK 360/23, CBOSA).
W realiach analizowanej sprawy organ odwoławczy powyższych standardów nie zrealizował, co niewątpliwie może wpływać na wynik sprawy. Nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji która potwierdzałaby, że rozpatrzył całość materiału dowodowego w sposób wcześniej wskazany. Nie omówił także, czy i z jakich konkretnych przyczyn – w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów konieczne było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Nie zweryfikował, czy organ I instancji zgromadził wystarczający dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz nie ocenił żadnego z dowodów. W efekcie nie zbadał więc, czy stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania ustalony został zgodnie z prawem. W szczególności dotyczy to operatu wodnoprawnego, który stanowi jeden z kluczowych dowodów w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie operat taki został sporządzony i przedłożony wraz z wnioskiem.
Rolą organu odwoławczego było zatem dokonanie własnej oceny tego operatu i wyrażenie jej w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem Dyrektor RZGW w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do tego podstawowego dla rozstrzygnięcia dowodu i nie przedstawił jego oceny. Organ przemilczał także, z czego (z jakich dowodów, okoliczności faktycznych i przepisów prawa) wynikały ściśle określone parametry udzielonego pozwolenia wodnoprawnego przyjęte przez organ I instancji, jakie jest ich konkretne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie odniósł się także we własnym zakresie do zarzutów jakie skarżący przedstawił na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Powyższe wskazuje, że organ II instancji pominął, że rozpatrzenie istoty sprawy nie polega na ogólnym przywołaniu aktu prawnego – bez wskazania konkretnych przepisów - ale to efekt całego zespołu czynności dowodowych i toku rozumowania prowadzących do rzetelnego, wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia, jaki jest stan faktyczny rozpatrywanej sprawy i jakie przepisy znajdujące do niego zastosowanie, okazują się adekwatne. Nie wystarczy zatem ogólne wskazanie jaki akt prawny ma w sprawie zastosowanie, bez powiązania konkretnych przepisów tego aktu z konkretnymi dowodami i z konkretnymi ustaleniami faktycznymi.
Wobec przedstawionych okoliczności nie można więc przyjąć, że w niniejszej sprawie organ II instancji ponownie rozpatrzył sprawę w instancji odwoławczej.
Z tych też względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj przede wszystkim art. 15 w związku z art. 7, art. 11 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podlegać musi wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Skoro zaskarżona decyzja podlega uchyleniu ze względu na naruszenie opisanych wyżej przepisów prawa procesowego to przedwczesnym na tym etapie byłoby odnoszenie się przez Sąd do większości zarzutów prawa materialnego postawionych w skardze. Sąd nie może bowiem zastępować w tym względzie organu administracji. Uwzględniając jednak, że organ odwoławczy odniósł się już w swojej decyzji do zarzutu dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazać należy, że stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Słusznie w tym względzie Dyrektor RZGW przywołał art. 393 ust.4 Prawa wodnego, zgodnie z którym, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń wodnych. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga kwestii własności gruntu a samo pozwolenie stanowi jedynie uprawnienie do wykonania urządzeń wodnych oraz korzystania z wód w rozmiarze i w zakresie jaki został w nim określony oraz nie daje podstaw do dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń za pomocą których realizuje się zalecenia wynikające z konkretnego pozwolenia wodnoprawnego.
W tej sytuacji, kwestia własności gruntu oraz infrastruktury nie wyklucza posiadania lub udzielenia pozwolenia wodnoprawnego podmiotowi innemu niż właściciel gruntu lub urządzeń. Sama możliwość korzystania z gruntu lub z urządzeń wodnych już po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego – kiedy znane są jego warunki – ustalana natomiast będzie na drodze cywilnoprawnej z właścicielem gruntu.
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględniając stanowisko prawne Sądu wynikające z niniejszego wyroku, rozpoznana i rozstrzygnie sprawę ponownie, zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności postępowania. W szczególności organ oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, rozważy potrzebę jego ewentualnego uzupełnienia i na tej podstawie, w zgodzie z prawdą obiektywną, odtworzy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy istotny z punktu widzenia ustawowych przesłanek udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Odniesie się także do argumentów skarżącego podnoszonych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz zawartych w skardze, oceniając ich znaczenie dla wyniku sprawy. W efekcie organ powiąże ustawowe przesłanki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego – wskazując konkretne przepisy mające zastosowanie – do realiów niniejszej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.