Uzasadnienie
R. Sp. z o.o. z/s w L. (dalej: spółka, strona skarżąca) wniosła do Prezydenta Miasta L. (dalej: Prezydent, organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn:,,Centrum badawczo-rozwojowe, w tym zakład przetwarzania baterii [...] oraz odpadów z produkcji baterii [...]'', planowanego do realizacji na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], obręb N. oraz nr ewid. [...], obręb N.(1), zlokalizowanych przy ul. [...] w L. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent, decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., odmówił wydania wnioskowanej decyzji.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy), decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że poza sporem pozostaje, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na obszarze dwóch obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego: dla działki nr [...], obręb N.(1) - zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. (dalej: uchwała z 2016 r.) i dla działek nr [...], [...], [...], obręb N. - zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. (dalej: uchwała z 2008 r.). Działka nr [...] znajduje się na terenem oznaczonym [...] P,U, zaś działki nr [...], nr [...] i nr [...] - na terenie [...]PU. Zgodnie z postanowieniami pierwszej z wymienionych uchwał w § 15 ust. 1, teren o symbolu [...]P,U przeznaczony został na produkcję, usługi, składy i magazyny, transport oraz infrastrukturę techniczną.
Z kolei na podstawie § 18 drugiej uchwały, terenowi o symbolu [...]PU przypisane zostało przeznaczenie podstawowe terenów produkcyjno-usługowych, przy czym w definicji pojęcia terenów produkcyjnych ujęto konkretne profile działalności, w tym działalność związaną z przetwarzaniem odpadów powstałych z demontażu pojazdów.
W opinii organu odwoławczego - uwzględniając przepisy ww. planów miejscowych oraz przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm. - dalej: ustawa środowiskowa) i rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - na terenach oznaczonych symbolami [...]P,U i [...]PU nie ma zakazu lokalizowania przedsięwzięć uciążliwych dla środowiska, w tym przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami.
Natomiast przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjno-usługową nie wyklucza realizacji punktu zbierania i przetwarzania odpadów. Stąd SKO wywiodło, że gospodarowanie odpadami jest dopuszczalne na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną.
Organ odwoławczy powyższe stanowisko poparł poglądami orzecznictwa sądowego, które uznał za aktualne. Końcowo stwierdził, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie może wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż przed jego wydaniem niezbędne jest pozyskanie od organów współdziałających uzgodnień warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 ustawy środowiskowej.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji pozyskał wymagane uzgodnienia i decyzją z dnia 14 marca 2025 r., nr GOS.6220.36.2022.XVII, powtórnie odmówił wydania decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie teren ten jest całkowicie przekształcony antropogenicznie, jedynie przy budynku biurowym przy hali nr [...] znajduje się niewielki teren zielony o łącznej powierzchni ok. 450 m2. Otoczenie obiektu stanowią: od północy - teren [...] i nieużytki; od południowego zachodu i zachodu - zakłady przemysłowe i usługowe, od południa - zakłady usługowe i dalej nieużytki; od wschodu - zabudowa usługowa, zakład obsługi rolnictwa. Najbliższe tereny chronione akustycznie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. [...] w L., położona w odległości ok. 330 m w kierunku południowo-zachodnim od terenu zakładu. Na terenie opracowania posadowione są 4 hale magazynowo-produkcyjne, budynek biurowy oraz budynek magazynowy.
Obecnie Spółka na wydzielonej części działki nr [...], obr. N., w części jednej z hal prowadzi działalność polegającą na mechanicznym przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne (głównie metali żelaznych i nieżelaznych) w celu wydzielenia poszczególnych frakcji surowców nadających się do dalszego przetworzenia. Na pozostałej części terenu prowadzone są inne działalności produkcyjne lub usługowe przez inne podmioty, niezwiązane ze Spółką. W celu realizacji inwestycji inwestor zamierza wydzierżawić cały ww. teren, obejmujący 4 hale produkcyjno-magazynowe, budynek biurowy, budynek magazynowy oraz infrastrukturę towarzyszącą. Planowana inwestycja miałaby polegać na rozbudowie obecnie prowadzonego zakładu. Po zrealizowaniu zamierzenia na terenie zakładu, oprócz dotychczasowej działalności planuje się prowadzić odzysk odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w celu wydzielenia poszczególnych frakcji surowcowych, nadających się do dalszego przetworzenia.
Przetwarzane będą baterie litowo-jonowe używane m. in. w samochodach elektrycznych, laptopach, telefonach komórkowych i innym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, a także odpady poprodukcyjne z produkcji tych baterii. Ponadto Spółka planuje zbieranie odpadów (gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie) oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Inwestor planuje także uruchomienie laboratorium półprzemysłowego w celu badania i kontroli jakości otrzymanych frakcji oraz odzysku metali nieżelaznych. Po zrealizowaniu przedsięwzięcia, dodatkowo planuje się zbieranie odpadów (maks. 8000 Mg/rok), przetwarzanie mechaniczne odpadów w instalacji (maks. 7948 Mg/rok) oraz przetwarzanie odpadów metodą hydrometalurgii (maks. 500 Mg/rok). Maksymalna łączna masa odpadów możliwych do przyjęcia została wyznaczona na 16.448 Mg/rok. Poszczególne partie odpadów, w zależności od rodzaju odpadów będą poddawane przetwarzaniu w rożnych instalacjach.
W toku postępowania organ I instancji zapewnił społeczeństwu możliwość udziału w sprawie. W trakcie konsultacji społecznych zgłoszono szereg uwag krytycznych co do planowanej inwestycji, zwracając uwagę na związane z nią zagrożenia, negatywne oddziaływanie na środowisko oraz na wątpliwości dotyczące posiadania przez spółkę zasobów osobowych, kapitałowych oraz doświadczenia koniecznego do realizacji zamierzonej inwestycji.
Rozpoznając ponownie wniosek Spółki, Prezydent L. zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Na podstawie przeprowadzonej analizy zgromadzonej dokumentacji oraz przedłożonego przez Spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ww. planów miejscowych, które mają zastosowanie dla lokalizacji inwestycji. Organ I instancji wskazał, że w § 4 uchwały z 2008 r., podano rozwinięcie pojęcia terenów produkcyjnych, w którym między innymi ujęto konkretną działalność związaną z przetwarzaniem odpadów powstałych z demontażu pojazdów. Z przedłożonej dokumentacji wynika natomiast, że zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje przetwarzanie baterii litowo-jonowych oraz odpadów z produkcji baterii.
Wobec powyższego Prezydent podkreślił, że w obu uchwałach zostały wymienione enumeratywnie wszystkie funkcje przemysłowe i usługowe, jakie mogą występować na przedmiotowym terenie. Nie wskazano w nich terenów, dla których dopuszczalne jest przetwarzanie lub zbieranie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych.
Dalej organ I instancji wskazał, że oba plany miejscowe opracowane zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 - dalej: rozp. MI). Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozp. MI, w załączniku nr 1 określone zostały podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należało stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Wskazany załącznik stanowił, że tereny infrastruktury technicznej przeznaczone pod gospodarowanie odpadami należy w planie miejscowym oznaczyć symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym. Prezydent zwrócił uwagę, że przedmiotowe plany nie zawierają takich zapisów, wobec czego, uznać należy, że prawodawca lokalny uchwalając plany nie przewidywał na tym terenie prowadzenia działalności związanej z gromadzeniem i przetwarzaniem odpadów, w tym niebezpiecznych. Zakres dopuszczonej w uchwale z 2008 r. funkcji produkcyjnej może obejmować wyłącznie przetwarzanie odpadów powstałych z demontowanych pojazdów.
Ponadto organ powołał się na obowiązujące w 2018 r. ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2014 r., i stwierdził, że teren objęty planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., położony jest na obszarze strefy G[...] - strefa gospodarcza z możliwością lokalizowania funkcji mieszkaniowej. Zaakcentował, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. i z 2014 r., na przedmiotowym terenie nie przewidywano działalności uciążliwej jaką jest gromadzenie i przetwarzanie odpadów, w tym niebezpiecznych. Stwierdził, że to, iż w planie miejscowym nie jest wprost zakazane przetwarzanie odpadów na przedmiotowym terenie nie pozwala wysnuć wniosku, że taka działalność jest tam dopuszczona.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka w pierwszej kolejności przywołała przebieg postępowania, trzykrotne powtarzanie udziału społeczeństwa, pozytywne opinie organów współdziałających. Zwróciła też uwagę na poprzednie rozstrzygnięcie SKO, w którym przejęto planowane przedsięwzięcie jako działalność gospodarczą i produkcyjną, która mieści się w ramach przeznaczenia,,produkcja-usługi".
Spółka zarzuciła także naruszenie zasady równego traktowania wskazując m.in. na lokalizację C., który również prowadzi działalność na terenie oznaczonym w planie symbolem PU, objętym uchwałą z 2008 r.. Podmiot ten uzyskał decyzje środowiskowe w 2017 r. i 2021 r. dla działalności w zakresie gospodarowania odpadami, co potwierdza zgodność takiej działalności z obowiązującym planem miejscowym.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że rozstrzygnięcie jego poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 7 sierpnia 2023 r. korelowało z orzecznictwem sądów administracyjnych dominującym w dacie jej wydania. Jednak w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano pogląd odmienny (por. wyroki NSA z 26 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1913/23, z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2165/23), który SKO postanowiło podzielić z uwagi na przekonującą argumentację.
Mianowicie NSA odwołując się do rozp. MI, w którym tereny, na których obiekty i urządzenia związane z działalnością w zakresie gospodarowania odpadami mogą być realizowane oznaczone symbolem "O", stwierdził, że pojęciu gospodarowania odpadami należy nadać znaczenie zgodne z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) Na podstawie tego przepisu przez gospodarowanie odpadami należy rozumieć zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika odpadów.
Zatem przeznaczenie wykorzystania terenu określonego jako "produkcja" i "gospodarowanie odpadami" należy uznać jako różne przeznaczenia. Rozróżnienie to jest podyktowane rodzajem działalności człowieka i skutkami, jaki dany sposób zagospodarowania terenu niesie dla środowiska. Takiego rozróżnienia wymagają między innymi odpady jako szczególny produkt działalności człowieka, wymagający szczególnych rozwiązań, w tym określenia miejsca ich zagospodarowania.
Organ odwoławczy, przywołując argumentację orzeczeń NSA podkreślił, że przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel, samo w sobie oznacza niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. Z kolei planowana działalność Spółki jest przedsięwzięciem z zakresu gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach, a nie inwestycją z zakresu produkcji i usług. W konsekwencji teren, na którym mogłoby zostać zrealizowane przedsięwzięcie, powinien być oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O", a plany miejscowe uregulowanymi uchwałami z 2008 r. i z 2016 r. takich terenów nie przewidują.
Na tej podstawie SKO zmieniło swoje pierwotne stanowisko i uznało rozstrzygnięcie Prezydenta za prawidłowe.
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu powyższej decyzji SKO, Spółka zarzuciła naruszenie § 15 ust. 1 pkt 1 i § 13 ust. 1 uchwały z 2016 r. oraz § 18 uchwały planistycznej z 2008 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane miejscowe plany zakazują realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez stronę skarżącą i wyrażającą się w błędnych założeniach. Zdaniem Spółki, uchwała planistyczna z 2016r. wprost dopuszcza planowane przedsięwzięcie na przedmiotowym obszarze oznaczonym symbolem [...]P,U dla którego w § 15 ust. 1 pkt 1 ustalono przeznaczenie "produkcja", zdefiniowane w § 13 ust. 1 jako dopuszczające lokalizację obiektów i urządzeń budowlanych służących produkcji, co jest zgodne z założeniami przedsięwzięcia, które sprowadza się do prowadzenia działalności produkcyjnej z zakresu gospodarowania odpadami, polegającej na odzysku (wydzieleniu frakcji nadających się do dalszego przetworzenia).
Z kolei w uchwale z 2008 r., w § 4 pkt 10 lit. b w związku z § 4 pkt 9 lit. d wprost wskazano na dopuszczalność prowadzenia na terenach usługowo-produkcyjnych działalności w zakresie demontażu pojazdów i przetwarzania odpadów powstałych z demontażu pojazdów, co nie oznacza, że plan dopuszcza na terenach o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu wyłącznie jednego rodzaju odpadów i wyklucza tym samym prowadzenie innego rodzaju działalności z zakresu przetwarzania odpadów, która mieści się w działalności produkcyjnej wskazanej w powołanych przepisach. Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że wbrew stanowisku, że gospodarowanie odpadami może być prowadzone tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", lokalny prawodawca dopuszcza gospodarowanie odpadami także na terenach, które takiego oznaczenia nie zawierają, zaś zastosowana wykładnia powołuje się wyłącznie na wyroki NSA wydane w całkowicie odmiennym stanie faktycznym.
Zauważyła też, że uchwały planistyczne z 2008 r. i 2016 r. nie zawierają wprost zakazu prowadzenia działalności uciążliwej, jak to ma miejsce w innych planach miejscowych. Spółka podniosła, że choć oba miejscowe plany zostały uchwalone pod rządami rozp. MI, to nagła zmiana wykładni miejscowych planów przez Kolegium ma być usprawiedliwiona wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404).
Dalej strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w związku z art. 14 Prawa przedsiębiorców poprzez zastosowanie przez organy obu instancji praktyki istotnie sprzecznej z dotychczasową praktyką wykładni miejscowych planów zagospodarowania miasta L., umożliwiającą realizację obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami także na terenach, które nie są expressis verbis oznaczone symbolem "O", czego przykładem są pozytywne decyzje środowiskowe dla C. SA na działce objętej uchwałą planistyczną z 2008 r. i dla Punktu Selektywnej Zbiórki odpadów Komunalnych na terenie objętych uchwałą Rady Miejskiej L. nr [...].
Końcowo strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 110 § 1 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji całkowicie odmiennej od decyzji wydanej 7 sierpnia 2023 r., w której Kolegium wyraźnie i jednoznacznie stwierdziło zgodność planowanego przedsięwzięcia z mającymi zastosowanie w sprawie planami miejscowymi.
Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz wskazanie organowi I instancji wytycznych na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), co do wykładni uchwał z 2008 r. i 2016 r. uwzględniających stanowisko Spółki.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała na czas trwania postępowania administracyjnego - trzykrotne powtarzanie procedury udziału społeczeństwa, wezwania do pozornych uzupełnień wniosku, kierowanie kolejnych pism do organów współdziałających, w celu dokonania uzgodnień, gdy organy wskazywały, że nie miała już nic do dodania w sprawie, bezpodstawne kierowanie pism do Marszałka Województwa, który wskazywał, że nie posiada kompetencji w przedmiotowej sprawie.
Odnośnie interpretacji uchwał planistycznych z 2008 r. i 2016 r., strona skarżąca zwróciła uwagi, że przepisy tych aktów nie przewidują żadnych ograniczeń rodzaju dopuszczalnej działalności gospodarczej, w tym również działalności odpadowej, nie zakazują prowadzenia przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - co zostało potwierdzone przez SKO w decyzji z 7 sierpnia 2023 r. Wskazała też, że dopuszczalna w uchwale planistycznej z 2008r. działalność w zakresie demontażu pojazdów i przetwarzania odpadów powstałych z demontażu pojazdów obejmuje przetwarzanie odpadów m.in. takich jak: przepracowane oleje silnikowe, smary, płyny chłodnicze i hamulcowe, akumulatory ołowiowe, zawierające silnie korozyjny elektrolit kwasowy (kwas siarkowy), tworzywa sztuczne o skomplikowanym składzie chemicznym, materiały bitumiczne, pianki poliuretanowe, szklane szyby laminowane, zespół metali, w tym stal, aluminium, miedź, metale ciężkie obecne w katalizatorach lub układach elektronicznych, itd.
Z kolei planowana przez spółkę inwestycja polega wyłącznie na przetwarzaniu baterii litowo-jonowych oraz odpadów z ich produkcji, która ma charakter monofrakcyjny, procesowo zamknięty, neutralny względem typowych zagrożeń odpadowych. Stąd strona skarżąca wywiodła, że skoro plan dopuszcza działalność znacznie bardziej złożoną, szerszą i środowiskowo ryzykowną, to tym bardziej obejmuje inwestycję o zakresie mniejszym, prostszym i bezpieczniejszym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie strona skarżąca przedłożyła kopię decyzji środowiskowej Prezydenta L. z dnia 15 czerwca 2026 r. wydanej dla przedsięwzięcia C. S.A. pn. "Modernizacja punktu zbierania i przetwarzania odpadów w procesie R12 i R13 na działkach [...] oraz [...], obręb N.(1), zlokalizowanych przy ul. [...] w L." oraz kopie decyzji Prezydenta L. z dnia 21 lutego 2025 r. i z dnia 15 czerwca 2026 r. wydanych dla strony skarżącej zmieniających i rozszerzających zezwolenie na przetwarzanie odpadów o określonych w decyzjach kodach. Decyzje te zostały przedłożone w charakterze dowodu na okoliczność, że sporne przedsięwzięcie ma charakter produkcyjny, gdyż produkt finalny powstały w wyniku przerobu katod i anod baterii litowo-jonowych traci status odpadu - Sąd postanowił dopuścić je jako dowód w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że sporna działalność Spółki związana z gospodarką odpadami była dotychczas akceptowana przez organ I instancji w oparciu o ten sam plan miejscowy.
Wskazał, że Prezydent określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia realizowanego w odległości 200 metrów od zakładu Spółki, zaś z treści decyzji środowiskowej wynika, że przedsięwzięcie to dotyczy przetwarzania odpadów o skali wielokrotnie większej niż w przypadku zakładu Spółki. Podniesiono też, że Spółka prowadzi działalność w zakresie gospodarowania odpadami od 2019 r., a w zakładzie są stosowane procesy technologiczne o obiegu zamkniętym. Obecne przedsięwzięcie, którego dotyczy skarżona decyzja, dotyczy dokładnie tego samego produktu, jaki był uzyskiwany dotychczas, ale z innego rodzaju odpadu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w kontekście planowego przez skarżącą przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu baterii litowo-jonowych na produkt finalny niebędący odpadem w związku z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie planowanej inwestycji zawartych w uchwałach Rady Miejskiej L. z dnia [...] września 2008 r. (nr [...]) i z dnia [...] października 2016 r. (nr [...]).
W związku z powyższym wskazać należy, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte.
Na tle tej regulacji prawnej co do zasady w orzecznictwie sądowym ukształtowało się jednolite stanowisko, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak tej zgodności czyni dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji zbędnym i niecelowym (zob. np. wyroki NSA: z dnia22 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 329/20, z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17 - dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Jednocześnie jednak w sprawach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięć dotyczących gromadzenia i przetwarzania odpadów (które są kwalifikowane ogólnie jako gospodarowanie odpadami w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) wykształciły się dwa poglądy. Według jednego plan miejscowy należy wykładać ściśle, zatem działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami może być wykonywana wyłącznie na terenach do tego przeznaczonych oznaczonych symbolem "O" (obecnie "IO"). Z kolei zgodnie z drugim, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej – co do zasady – nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami (np. punkt zbierania odpadów). Oznaczałoby to bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej.
Przyjęte w orzecznictwie dwa odmienne w istocie stanowiska nie uprawniają jednak do bezrefleksyjnego wyboru jednego z nich w procesie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla działalności w zakresie gospodarki odpadami, bez pogłębionej analizy danej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że każda sprawa, która stanowi podstawę każdego kolejnego rozstrzygnięcia administracyjnego czy sądowego, ma charakter indywidulany - stanowi zbiór zindywidualizowanych okoliczności faktycznych, które wymagają rzetelnego rozpatrzenia w oparciu o zasady procedury administracyjnej - prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów władzy państwowej. Dopiero wynik takiego rozpoznania staje się w dalszej kolejności podstawą do wyważenia właściwego stanowiska w danej, konkretnej sprawie i wykładni obowiązujących przepisów, w tym prawa miejscowego.
W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego odzysku odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne w celu wydzielenia poszczególnych frakcji surowcowych nadających się do dalszego przetworzenia. Organ I instancji, opierając się na postanowieniach dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego właściwych dla lokalizacji planowanego przedsięwzięcia i wspierając się orzecznictwem sądowym, pierwotnie stwierdził, że planowana działalność jest niezgodna z oboma planami, gdyż prowadzona ma być na terenach oznaczonych PU, to jest przeznaczonych w jednym planie (z 2016 r.) na działalność w zakresie 1/ produkcja; 2/ usługi; 3/ składy i magazyny 4/ transport, 5/ infrastruktura techniczna. Kategoria produkcja obejmuje obiekty i urządzenia budowlane służące produkcji, w tym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych oraz powiązane z nimi obiekty socjalne i biurowe.
W drugim planie (z 2008 r.) teren PU przeznaczony został na działalność w zakresie produkcji, handlu hurtowego i magazynowania, obsługi komunikacji samochodowej i transportu dystrybucji paliw i produktów naftowych oraz demontażu pojazdów i przetwarzania z tego demontażu odpadów. Na tej podstawie, decyzją z 1 czerwca 2023 r., Prezydent odmówił wydania decyzji środowiskowej. Natomiast Kolegium po rozpatrzeniu odwołania, wydało decyzję kasacyjną opierając to rozstrzygnięcie na poglądzie orzecznictwa sądowego o dopuszczalności prowadzenia gospodarki odpadami na terenach oznaczonych symbolem PU. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powtórnie odmówił wydania wnioskowanej decyzji, tym razem wspierając swoją argumentację dodatkowo ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. podkreślając, że zapisy studium z 2002r. i 2014 r. na przedmiotowym terenie nie przewidywały działalności uciążliwej, jaką jest gromadzenie i przetwarzanie odpadów, w tym niebezpiecznych.
Zatem planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z polityką przestrzenną miasta. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO, które diametralnie zmieniło stanowisko, opowiadając się tym razem za poglądem orzecznictwa o ścisłym wykładaniu przepisów planu miejscowego. Przy czym taka zmiana optyki w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie została wsparta żadnym głębszym uzasadnieniem poza twierdzeniem, że w najnowszym orzecznictwie został zaprezentowany odmienny pogląd i Kolegium postanowiło podzielić przedstawioną w nim argumentację. Wypada zauważyć, że orzecznictwo, które stało się podstawą zmiany stanowiska organu odwoławczego stały się dwa wyroki NSA zapadłe w tym samym dniu w sprawach, w których SKO w Legnicy wydało decyzję. Organ odwoławczy nie dokonał przy tym żadnej pogłębionej analizy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy orzecznictwo sądowe w kwestii prowadzenia działalności związanej z recyklingiem na terenach oznaczonych w planach miejscowych symbolem P czy PU nadal pozostaje rozbieżne.
Organy obu instancji nie uwzględniły całokształtu okoliczności (w tym tych, które w sprawie podnosiła Spółka jeszcze przed wydaniem decyzji z 1 czerwca 2023r. oraz na kolejnych etapach postępowania), danych wynikających ze zgromadzonej dokumentacji czy nawet założeń całego planu miejscowego, nie tylko dotyczących lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Zaznaczyć trzeba, że wymóg przeprowadzenia powyższej oceny nie stoi w sprzeczności ze wspomnianym na wstępie utrwalonym poglądem, że samo stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie.
Zauważyć należy, że powyższe stanowisko ma rację bytu w sytuacji, gdy niezgodność inwestycji z planem miejscowym nie budzi najmniejszych wątpliwości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości jednak powstały z uwagi na przedstawione na wstępie rozbieżne poglądy w orzeczeniach NSA. Zatem wobec opisanych wyżej rozbieżności - zarówno tych faktycznych, jak i natury prawnej - konieczne jest zbadanie całokształtu okoliczności i wyważenia racji, które przemawiają za uwzględnieniem wniosku czy za odmową wydania decyzji środowiskowej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś na podstawie art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Wymaga tego zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażona w art. 8 § 1 kpa, która nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i - co należy zaakcentować na gruncie niniejszej sprawy - równego traktowania.
Szczególną uwagę należy zwrócić na fakty podniesione przez Spółkę w przedłożonej opinii prawnej z 10 maja 2023 r. Mianowicie, Prezydent L. wydał na rzecz skarżącej decyzję datowaną na dzień 18 lipca 2019 r., zezwalającą na przetwarzanie odpadów w tej samej lokalizacji co planowane obecnie przedsięwzięcie. Następnie decyzja ta została zmieniona w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 155 kpa, przy czym również decyzja z dnia 24 lipca 2020 r. zezwalała na przetwarzanie odpadów. Po kolejnych zmianach, decyzją z 15 czerwca 2026 r. Spółka uzyskała dalsze zezwolenie na przetwarzanie odpadami w rozszerzonym zakresie. Zaznaczyć należy, że powyższe decyzje oparte zostały na przepisach ustawy o odpadach, która w art. 46 ust. 1 pkt 3 zobowiązuje organ do odmowy wydania takiego zezwolenia, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym z prawa miejscowego. Z powyższego zatem wynika, że w tożsamym stanie prawnym, to jest na gruncie tego samego planu miejscowego, spółka uzyskała zezwolenie na działalność w zakresie gospodarowania odpadami.
W tym stanie rzeczy nieprzekonująca jest argumentacja organu I instancji, który w decyzji 14 marca 2025 r. odwołał się do postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu, które na przedmiotowym terenie nie przewidywało działalności uciążliwej, w tym w zakresie gromadzenia i przetwarzania odpadów. Ten sam organ bowiem nie widział przeszkód, aby udzielić tej samej Spółce zezwolenia w takim samym zakresie, to jest gospodarowania odpadami.
Nie bez znaczenia w tym względzie jest także okoliczność wynikająca z przedłożonej na rozprawie kopii decyzji z 15 czerwca 2026 r., którą Prezydent określił dla C. S.A. uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. Modernizacja punktu zbierania i przetwarzania odpadów, planowanego na terenie objętym uchwałą z 2016 r., który zgodnie z jej unormowaniami oznaczony jest symbolem [...] P,U. Jak wynika z treści tej decyzji, w ramach ww. inwestycji zbierane będą także odpady niebezpieczne, natomiast odpady inne niż niebezpieczne będą przetwarzane w procesie R12 i R13. Przedsięwzięcie strony skarżącej, które zostało przez organy zakwestionowane jako niezgodne z planem miejscowym, częściowo obejmuje teren, dla którego również obowiązuje uchwała z 2016 r. i zgodnie z jej postanowieniami jest oznaczony symbolem [...] P,U. Różnica w planowanym przedsięwzięciu strony skarżącej zachodzi jedynie w rodzaju odpadów podlegających przetwarzaniu, także w procesie R12 i R13 - będą to odpady niebezpieczne.
Przy czym proces przetwarzania odpadów na terenie zakładu C. ma się odbywać zarówno w instalacjach, jak i poza instalacjami, z kolei przedsięwzięcie strony skarżącej ma być prowadzone wyłącznie z użyciem instalacji i urządzeń.
Ta ostatnia uwaga ma znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska, która zasadniczo jest naczelnym celem procedury określenia uwarunkowań środowiskowych dla danego przedsięwzięcia. Postępowanie w tym przedmiocie jest bowiem prowadzone pod kątem wymogów ochrony środowiska, mających na celu stworzenie katalogu warunków, jakie muszą być spełnione, aby wykonać konkretne przedsięwzięcie respektując wymogi ochrony środowiska (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Bk 893/23, WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Gl 1171/23 dost. jw.).
Z tych też powodów odwołać się należy do przepisów ustawy o odpadach, która zgodnie z art. 1 określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi przez zapobieganie powstawaniu odpadów i zmniejszenie ich ilości oraz negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, a także przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów oraz poprawę efektywności takiego użytkowania, w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym. Powyższa ustawa zawiera rozdział zatytułowany "Przetwarzanie odpadów w instalacjach i urządzeniach". Zgodnie z przepisami art. 29-31 zawartymi w tym rozdziale, generalną zasadą jest obowiązek przetwarzania odpadów - niezależnie od tego, czy są one kwalifikowane jako niebezpieczne, czy inne niż niebezpieczne - wyłącznie w instalacjach i urządzeniach. Powyższe regulacje przewidują oczywiście wyjątki od tego nakazu, które mają miejsce z zachowaniem ściśle określonych warunków. Generalnie jednak przetwarzanie odpadów z użyciem odpowiednich instalacji ustawodawca traktuje priorytetowo jako jeden ze środków realizacji celów ustawy określonych w art. 1.
Przepisy ustawy środowiskowej i planów miejscowych wprawdzie w kwestii gospodarowania odpadami nie wprowadzają rozróżnień w zakresie rodzajów odpadów (niebezpieczne, inne niż niebezpieczne) czy też procesu ich przetwarzania, jednakże - jak zostało to już wyżej zaakcentowane - każda sprawa składa się na zindywidualizowany zbiór okoliczności faktycznych, które wymagają analizy na gruncie obowiązujących przepisów prawa, które w sprawie mają zastosowanie. Jest to widoczne szczególnie w opisanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro bowiem Prezydent L. (będący jednocześnie organem planistycznym) co do zasady, dopuszcza na terenie obu planów działalność w zakresie gospodarowania odpadami, o czym świadczą decyzje zezwalające na prowadzenie takiej działalności zarówno przez skarżącą jak też przez C. SA (decyzja środowiskowa), to decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań dla skarżącej w zakresie zmiany już prowadzonej działalności, nie może ograniczać się do argumentacji, że tego rodzaju działalność nie jest przewidziana w planach miejscowych na terenach oznaczonych symbolem P,U.
Powołana wyżej uchwała z 2016 r. w § 13 przewiduje kategorie przeznaczenia terenów, w tym w punkcie 1. produkcję: obiekty i urządzenia budowlane służące produkcji, w tym urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych oraz powiązane z nimi obiekty socjalne i biurowe oraz w punkcie 2. usługi: obiekty i urządzenia budowlane o funkcji usługowej oraz powiązane z nimi obiekty socjalne i biurowe. Zgodnie z § 15 ust. 1 tej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U, [...]P,U - ustala się przeznaczenie:1) produkcja;
- 2) usługi;
- 3) składy i magazyny;
- 4) transport;
- 5) infrastruktura techniczna. W przepisie § 15 dla wskazanych terenów wprowadzone zostały dwa zakazy: w ust. 5 zakaz lokalizacji urządzeń wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej energię wiatru i w ust. 6 zakaz lokalizacji obiektów handlowych, z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem [...]P,U i [...]P,U, na których dopuszcza się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2. Uchwała z 2016 r. nie przewiduje też ogólnego zakazu, obowiązującego dla całego obszaru planu miejscowego, prowadzenia działalności uciążliwej.
Jeśli zaś chodzi o regulacje zawarte w uchwale z 2008 r., która obowiązuje na pozostałej (większej) części lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...]PU, to na podstawie § 18, dla terenów oznaczonych symbolem [...]PU ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny produkcyjno-usługowe i przeznaczenie uzupełniające: tereny infrastruktury technicznej, tereny zieleni urządzonej. Jako zasady ochrony środowiska wskazane zostały: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 0,10; ochrona drzew i krzewów, możliwość ich usunięcia następuje na podstawie odrębnych przepisów; nowe zespoły zieleni mają być kształtowane w formie układów szpalerowych wzdłuż granic terenu. W § 4 pkt 8-10 ww. uchwały z 2008 r. zdefiniowane zostały tereny zabudowy usługowej, tereny obiektów produkcyjnych oraz tereny usługowo-produkcyjne. Te ostatnie lokalny prawodawca zdefiniował jako tereny użytkowane równocześnie pod wszystkie lub jedną z niżej wymienionych rodzajów użytkowania terenu i zabudowy, z uwzględnieniem zastrzeżeń i warunków zawartych w ustaleniach szczegółowych planu: a) tereny zabudowy usługowej, o których mowa w pkt 8, b) tereny obiektów produkcyjnych, o których mowa w pkt 9. Zgodnie z punktem 9., przez tereny obiektów produkcyjnych należy rozumieć funkcję terenów i obiektów, które służą działalności w zakresie: a) produkcji, b) handlu hurtowego i magazynowania, c) obsługi komunikacji samochodowej i transportu (obiekty sprzedaży i obsługi samochodów, bazy transportowe/ remontowe środków transportu oraz sprzętu budowlanego i rolniczego), d) dystrybucji paliw produktów naftowych, e) demontażu pojazdów i przetwarzania odpadów powstałych z demontażu pojazdów.
W zaskarżonej decyzji SKO, wspierając się orzecznictwem NSA stwierdziło, że brak wprowadzenia w ww. uchwałach na terenach oznaczonych symbolami P,U i PU zakazu lokalizowania na nich działalności związanej z gospodarowaniem odpadami nie oznacza, że taką działalność można na nich prowadzić. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. Z takim poglądem trudno jednak się zgodzić mając na uwadze przytoczoną definicję terenów obiektów produkcyjnych, której zakres obejmuje m.in. przetwarzanie odpadów z demontażu pojazdów. Zwrócić należy uwagę, że unormowanie to - jakkolwiek odnosi się tylko do ściśle określonego rodzaju odpadów - co do zasady jednak nie wyklucza gospodarowania odpadami na terenach oznaczonych symbolem [...]PU, a wręcz kwalifikuje taką działalność jako działalność produkcyjną. Słusznie też zauważyła strona skarżąca, że niektóre odpady z demontażu pojazdów są kwalifikowane jako odpady niebezpieczne.
Zatem z powyższej regulacji prawnej, jak również z dotychczasowej praktyki orzeczniczej Prezydenta wywieść należy, że organ I instancji dopuszcza jednak możliwość gospodarowania odpadami na terenach przeznaczonych na działalność produkcyjno-usługową. Z decyzji organów obu instancji nie wynika natomiast, jakimi przesłankami organy kierowały się dokonując odmiennej wykładni dla projektowanego przez skarżącą rozszerzenia działalności o tym samym profilu (gospodarowanie odpadami) w tej samej lokalizacji. Zaznaczyć trzeba, że bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzja zezwalająca na działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami jest wydana na podstawie innych przepisów prawa materialnego niż decyzja środowiskowa. W obu przypadkach konieczne jest bowiem ustalenie zgodności tego rodzaju działalności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach organ obowiązany jest odmówić zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wyroku z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1913/23 (na który powoływało się SKO w skarżonej decyzji) NSA wskazał, że jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy, to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest więc, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie tego aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Z tych właśnie powodów organ administracji, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zobowiązany jest tak interpretować postanowienia planu, mające zastosowanie w sprawie, by uwzględnić opisane wyżej wartości i dobra.
Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki.
Każda wykładnia przepisów prawa, które mają w danej sprawie zastosowanie, wymaga jednak uwzględnienia całości okoliczności tej sprawy, a tego organy nie uczyniły, co zostało już wyżej zaakcentowane. Powtórzenia wymaga, że Spółka podnosiła fakt potwierdzenia przez Prezydenta zgodności swojej aktywności gospodarczej, prowadzonej już od 2019 r., z obowiązującymi planami miejscowymi jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji z 1 czerwca 2023 r. Wskazywała na ten fakt oraz na okoliczność prowadzenia podobnej działalności na terenach sąsiednich przez inne podmioty. Zasadniczo w żadnym rozstrzygnięciu okoliczności te nie zostały poddane ocenie. Dopiero w zaskarżonej decyzji SKO zajęło stanowisko, że dla przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że podobne przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami są już realizowane na terenie L. lub otrzymały zgodę na realizację na terenach objętych tożsamymi planami miejscowymi.
Stanowisko to Sąd jednak ocenia jako chybione. Powyższe okoliczności faktyczne mają bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia ogólnych zasad praworządności, pewności i stabilności prawa i równości wobec prawa, które są gwarantowane konstytucyjnie i znajdują swoje odzwierciedlenie w zasadach ogólnych unormowanych w kpa. W szczególności powołać należy art. 8 § 1 kpa, który nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Wykładnia prawa, w tym prawa miejscowego, musi pozostawać w zgodności z wymienionymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. Obowiązek równego traktowania podmiotów wywodzi się z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jak wskazać NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 904/26, równe traktowanie oznacza zaś traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, publ. OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, publ. OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r. sygn. K 40/12, publ. OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, publ. OTK-A 2014/6/62).
Takiej wykładni przepisów prawa miejscowego, która spełniałaby powyższe wymogi okolicznościach niniejszej sprawy powinna być przeprowadzona, czego jednak organy nie uczyniły. Powyższe prowadzi więc do naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi zatem wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (...). W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie decyzji odwoławczej powinno stanowić logiczną, zawartą całość umożliwiającą prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego i poznania racji które stały za rozstrzygnięciem.
Tworzy to po stronie organu odwoławczego wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby w razie wniesienia skargi nie budziło wątpliwości sądu, że dana decyzja została wydana po gruntownej analizie materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. I OSK 360/23, CBOSA).
Z kolei w art. 11 kpa zawarta została zasada przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zatem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy.
Stąd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że odmowa wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przez spółkę przedsięwzięcia była przedwczesna. Uznał, że skoro zasadniczo wykładnia przepisów mających w sprawie zastosowanie nie została dokonana w sposób rzetelny, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mających w sprawie znaczenie, Sąd nie może zastępować organów w realizacji zasady przekonywania i wykładni tej nie może dokonać w zastępstwie organów.
Organy, ponownie rozpoznając sprawę, winny zatem ponownie rozpoznać sprawę i przy uwzględnieniu opisanych wyżej wskazanych wyżej okoliczności dokonać ponownej wykładni przepisów uchwał z 2008 r. i 2016 r., mając na uwadze poczynione przez Sąd uwagi oraz przedstawione wyżej wytyczne.
Końcowo wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 kpa, którego nie można było uznać za uzasadniony. W kwestii rozumienia tego przepisu wielokrotnie wypowiadano się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym. Zgodnie z trwale przyjętym stanowiskiem przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 8).
W każdym razie, stwierdzając naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa Sąd uchylił zaskarżoną decyzją organ poprzedzającą ją decyzję Prezydenta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie I sentencji.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 ww. ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Na koszty te składa się zwrot wpisu od skargi w kwocie 200 zł, opłata dla pełnomocnika procesowego w wysokości 480 zł oraz zwroty niezbędnego wydatku w kwocie 17 tytułem opłaty skarbowej za dokument pełnomocnictwa.