Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej również: organ I instancji, PINB) z 29 września 2025 r. nr 2020/2025, którym wymierzono S. W. (dalej również: skarżący), jako inwestorowi obiektu budowlanego, karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w zakresie części socjalno-bytowej oraz magazynowej (znajdującej się bezpośrednio nad częścią socjalno-bytową).
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 7 października 2008 r. nr 2304/2009 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej następnie decyzją ww. organu z dnia 21 lipca 2015 r. nr 3767/2015 w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, skarżący wybudował magazyn składowy metalowych elementów karoserii samochodowych z częścią socjalno-bytową wraz z elementami infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-[...], obwód S. we W. przy ul. [...] (obecny adres – ul. [...]).
Podczas kontroli przeprowadzonej 14 kwietnia 2025 r. przez PINB ustalono, że na terenie nieruchomości znajduje się budynek wolnostojący handlowo-usługowy, w którym prowadzona jest działalność związana z mechaniką pojazdów samochodowych, wulkanizacją oraz przechowalnią opon samochodowych. Budynek składał się z hali warsztatowej jednokondygnacyjnej z dachem dwuspadowym oraz dwukondygnacyjnej części socjalno-biurowej z dachem płaskim. W hali warsztatowej znajdowało się wyposażenie związane z mechaniką pojazdową w postaci dwóch podnośników kolumnowych, urządzenia do wymiany opon, wyważarki do kół, stołów narzędziowych wraz z narzędziami, kluczami, płynami, smarami. Na półkach przechowywane były opony. Wewnątrz hali znajdowała się instalacja pneumatyczna. Część socjalno-biurowa składała się z pomieszczenia biurowego, łazienki z WC, pomieszczenia socjalnego oraz korytarza na poziomie parteru. Na drugiej kondygnacji znajdował się magazyn (przechowalnia) opon, do której prowadziło osobne wejście oraz schody zewnętrzne metalowe.
Pomieszczenia w pełni umeblowane i użytkowane. W pomieszczeniu biurowym znajdowały się segregatory, dokumenty, terminal, komputer oraz kwiaty. W łazience zainstalowano gazowy podgrzewacz wody przepływowej z otwartą komorą spalania i znajdowały się w niej prysznic oraz WC, rzeczy osobiste oraz środki czystości. W pomieszczeniu socjalnym znajdowały się rzeczy osobiste, ubrania, ekspres do kawy, który był włączony oraz środki czystości. W przechowalni opon na drugiej kondygnacji były magazynowane opony samochodowe.
W związku ze stwierdzeniem podczas kontroli faktu użytkowania obu części budynku, PINB pouczył właściciela, że budynek nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy przyjętego bez sprzeciwu. Poinformowano, że po upływie 60 dni przeprowadzona zostanie kolejna kontrola w celu sprawdzenia, czy obiekt jest nadal użytkowany oraz że w przypadku niezaprzestania wymierzona zostanie kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Z powyższych czynności został sporządzony protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.
Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej 25 czerwca 2025 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że użytkowanie obiektu nie uległo zmianie od uprzedniej kontroli. Obecny podczas jej przeprowadzania inwestor oświadczył, że użytkuje halę warsztatową od 4 lat, czyli od kiedy założona została brama wjazdowa do budynku, zaś część socjalno-biurową zaczął użytkować od 2022 r.
Pismem z dnia 17 lipca 2025 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu przy ul. [...] we W. w zakresie części socjalno-bytowej oraz magazynowej znajdującej się bezpośrednio nad tą częścią, zakreślając termin 7 dni na wypowiedzenie się w sprawie. Zawiadomienie to doręczono stronie w dniu 29 lipca 2025 r.
Postanowieniem z dnia 29 września 2025 r. nr 2020/2025 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wymierzył skarżącemu karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku w zakresie części socjalno-bytowej oraz magazynowej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że bezsporne jest, że skarżący przystąpił bez wymaganej zgody do użytkowania przedmiotowego obiektu – czego także on nie kwestionował. Postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania ograniczono jednak tylko do części socjalno-bytowej oraz magazynowej z uwagi na upływ terminu przedawnienia możliwości wymierzenia kary także w stosunku do hali warsztatowej, tj. 3 lat od kiedy rozpoczęto użytkować obiekt. Wskazano, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Pokreślono przy tym, że zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Tym samym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest określony w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym PINB stwierdził, że w zakresie części socjalno-bytowej termin przedawnienia nie upłynął, ponieważ inwestor rozpoczął użytkowanie tej części nieruchomości w 2022 roku. Budynek przy ul. [...] składa się z dwóch części, mogących istnieć samodzielnie. W pierwszej kolejności wykonano budynek obejmujący halę sprzedaży – tu wskazano, że ze zdjęć satelitarnych dostępnych w Systemie informacji Przestrzennej W. wynika, że budynek istniał w 2011 r. – a dopiero później wykonano rozbudowę tego budynku o część socjalno-bytową z częścią magazynową mieszczącą się na pierwszym piętrze – jak ustalono ze zdjęć satelitarnych dostępnych jak wyżej, rozbudowana część budynku istniała w 2018 r. Wyjaśniając zaś sposób obliczenia kary organ podał, że obiekt został zakwalifikowany do kategorii XVII, gdzie według załącznika do Prawa budowlanego współczynnik kategorii obiektu (k) jest równy 15. Współczynnik wielkości obiektu (w) jest równy 1, bowiem obiekt posiada kubaturę mniejszą niż 2500 m3.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego zarzucał, że organ niewłaściwie przyjął, że do użytkowania przedmiotowego obiektu doszło w sytuacji, gdy budynek ten w części socjalno-bytowej i magazynowej użytkowany był co najmniej w 2021 r., czyli ponad 3 lata przed dniem wydania oprotestowanego postanowienia. Trzyletni termin przedawnienia upłynął zatem, zdaniem pełnomocnika, najpóźniej 31 grudnia 2024 r. Wniesiono przy tym m.in. o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia świadka A. C. z dnia 10 października 2025 r. oraz z oświadczenia świadka R. C. z dnia 10 października 2025 r. na okoliczność użytkowania części budynku od 2021 r.
W uzasadnieniu zarzucono, że organ oparł swoje ustalenia co do daty przystąpienia do użytkowania jedynie na oświadczeniu inwestora, które zostało złożone w warunkach stresu, przez osobę o podeszłym wieku, która przy załatwianiu spraw urzędowych posługuje się pomocą córki lub zięcia. Takie oświadczenie, zdaniem pełnomocnika, nie mogło stanowić jedynej i wiarygodnej podstawy do ustalenia stanu faktycznego. Z protokołu kontroli nie wynika zaś jednoznacznie od kiedy faktycznie użytkowano część socjalno-bytową oraz magazynową, a organ, dysponując wyłącznie ogólnikowym oświadczeniem inwestora, powinien był z urzędu podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, w tym przesłuchać osoby, które taką wiedzę mogą posiadać. Na okoliczność użytkowania budynku już w 2021 r. do zażalenia załączono oświadczenia sąsiadów w tym zakresie.
Organ odwoławczy w wyniku rozpoznania złożonego środka odwoławczego utrzymał w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie PINB stwierdzając, że stan faktyczny i prawny sprawy nie tylko uprawniał, ale wręcz zobowiązywał organ do wymierzenia kary. Odnosząc się do zarzutów zażalenia DWINB zauważył, że to sam inwestor w oświadczeniu złożonym do protokołu kontroli wyraźnie rozdzielił datę przystąpienia do użytkowania hali warsztatowej od daty przystąpienia do użytkowania części socjalno-bytowej i magazynowej, wskazując w tym względzie okres późniejszy – 2022 r. Potwierdził tym samym, że w tym zakresie nie doszło do upływu trzyletniego terminu przedawnienia.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne ustalenie, że do użytkowania przedmiotowego budynku doszło w 2022 roku, w sytuacji gdy budynek ten w części socjalno-bytowej oraz magazynowej był użytkowany już co najmniej w 2021 roku, tj. do użytkowania tegoż budynku doszło ponad 3 lata przed dniem wydania skarżonego postanowienia a poprzez powyższe brakiem właściwego rozpoznania sprawy;
- - art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść strony, w sytuacji gdy organ dysponował sprzecznymi informacjami co do daty rozpoczęcia użytkowania części socjalno-bytowej oraz magazynowej budynku przy ul. [...] we W., a tym samym był zobowiązany do przyjęcia korzystniejszej dla strony wersji stanu faktycznego i zaniechania wymierzenia kary po upływie terminu przedawnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo wniosku skarżącego zawartego w zażaleniu od postanowienia organu I instancji o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczeń świadków na fakt użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w części co najmniej w 2021 r., jak również nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków na fakt ustalenia daty przystąpienia do użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w części. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59i ust. 10 Prawa budowlanego i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nałożenie kary w wysokości 75.000 zł w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do wydania postanowienia o wymierzeniu skarżącej stronie tej kary, gdyż do użytkowania tegoż budynku przystąpiono ponad 3 lata, zatem trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego upłynął najpóźniej 31 grudnia 2024 roku.
Nadto wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu prywatnego w postaci kwitów depozytowych z roku 2021 r. w ilości 39 sztuk, wystawionych przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności M., na fakt użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w części przed rokiem 2022 oraz konsultacji neurologicznych z 2024 i 2025 r. dotyczących stanu zdrowia fizycznego skarżącego na fakt stwierdzonych procesów zwyrodnieniowych, naczyniowych lub innych fizycznych zmian w strukturze mózgu, co ma wpływ na postrzeganie dat oraz wyrażanie opinii, szczególnie w sytuacji stresowej dla skarżącego, co jest istotne z punktu widzenia oceny oświadczenia złożonego przez niego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 24 czerwca 2025 r., a nadto o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie od DWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie odniósł się do wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodów z wniosków zawartych w zażaleniu. Zwrócono uwagę na sprzeczność rozumowania organów, które z jednej strony przyjmują, że rozbudowana część budynku obejmująca część socjalno-bytową i magazynową istniała już w 2018 r. – co wynika z przywołanych przez organ zdjęć satelitarnych, z drugiej zaś strony, bez przeprowadzania jakiegokolwiek dowodu i bez logicznego uzasadnienia przyjmują arbitralnie, że część ta nie była użytkowana aż do roku 2022. Jeżeli organ przyjmuje istnienie w pełni wykończonej i funkcjonalnej części obiektu już w 2018 r., to twierdzenie, że przez cztery kolejne lata nie była ona użytkowana, wymagałoby szczególnie przekonującego uzasadnienia dowodowego, którego, zdaniem pełnomocnika, zabrakło. Obiektywna prawda jest zaś taka, że budynek był użytkowany od co najmniej od 2021 r., co potwierdzają złożone oświadczenia świadków oraz wnioskowane do przeprowadzenia przez Sąd dowody.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęto postanowienie DWINB z 18 listopada 2025 r. nr 1149/2025, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z 29 września 2025 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w zakresie części socjalno-bytowej oraz magazynowej znajdującej się bezpośrednio na ww. częścią.
Kierując się powyższymi kryteriami kontroli, Sąd po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wydane ono zostało zastało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: p.b.). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 p.b.). Po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza zaś, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3 p.b.). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 p.b.).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżone do Sądu postanowienie DWINB zostało wydane wskutek wniesionego przez skarżącego zażalenia od postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji, który to uznał, że doszło do użytkowania bez wymaganego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przyjętego bez sprzeciwu, obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 7 października 2008 r. nr 2304/2009 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zmienionej następnie decyzją ww. organu z dnia 21 lipca 2015 r. nr 3767/2015 w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że postępowanie administracyjnej jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Z zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza bowiem postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu (zażaleniu) w sensie pozytywnym, jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu (zażaleniu) zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, w tym także zarzutów odwołania (zażalenia), stanowi naruszenie art. 107 § 3 (w zw. z art. 126) k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji (postanowienia). W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (postanowienia), z przytoczeniem przepisów prawa.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
W toku postępowania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1639/10).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej regulacje procesowe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się obowiązków nałożonych opisanymi przepisami, w efekcie czego zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało bez ustalenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie DWINB, odnosząc się do zarzutów zażalenia, pominął całkowicie kwestie podnoszone przez stronę zmierzające do wykazania błędu w ustaleniach dokonanych przez organ I instancji w zakresie terminu przystąpienia do użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z treści zażalenia, już na etapie odwoławczym pełnomocnik działający w imieniu skarżącego wnosił, na podstawie art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczeń świadków na okoliczność użytkowania budynku przy ul. [...] we W. w zakresie części socjalno-bytowej oraz magazynowej co najmniej w 2021 r. W zaskarżonym postanowieniu, organ odwoławczy, w części uzasadnienia rozstrzygnięcia odnoszącej się do zarzutów zażalenia, w istocie wyłącznie podzielił w całości stanowisko organu I instancji wskazując, że w związku ze złożonym do protokołu kontroli oświadczeniem inwestora, którym wyraźnie rozdzielił datę przystąpienia do użytkowania hali warsztatowej od daty przystąpienia do użytkowania części socjalno-biurowej i magazynowej, wskazując, że do użytkowania tej drugiej części obiektu przystąpił w okresie późniejszym, wskazując dokładnie 2022 rok.
W zupełności nie odniesiono się zaś do kwestii podnoszonych przez inwestora w zażaleniu, w szczególności składanych przez stronę wniosków dowodowych czy też twierdzeń mających wykazać nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim w zakresie rzeczywistego rozpoczęcia użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. Podnoszone okoliczności powinny były zostać poddane ocenie organu odwoławczego, bowiem to zadaniem organu II instancji jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko poddanie weryfikacji ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji, co w istocie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym celu organ drugiej instancji powinien wyjaśnić stan faktyczny sprawy, bazując nie tylko na dowodach przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, ale również w toku postępowania odwoławczego, w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a także dowodów przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym.
Decyzja organu odwoławczego jest decyzją w pełni samodzielną i musi spełniać wymagania wymienione w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2025 r., II OSK 411/23).
Z powyższego wynika, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji, w tym organ II instancji, nie odnosi się w żaden sposób do zgłaszanych przez stronę postępowania wniosków dowodowych, ignorując zarówno same dowody, jak i twierdzenia strony prezentowane na ich podstawie. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, jak już wspomniano, że organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 613/19). Wypada również dodać, że, co prawda, organ może zaniechać przeprowadzenia dowodu, ale musi wykazać, że ze swej istoty dowód ten nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie dlatego, że przyjął już ustalenia na podstawie dotychczas przeprowadzonych dowodów (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 2048/18).
W rozpoznawanej sprawie zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe oraz okoliczności, które w jej ocenie z nich wynikają, powinny były zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy, a sposób ich rozpatrzenia powinien znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia. Brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w uzasadnieniu postanowienia, w tym także dotyczących zarzutów zażalenia, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zaś nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i niedokonanie oceny całego materiału dowodowego, który powinien być zebrany w sprawie, stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy DWINB uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i ponownie przeanalizuje całokształt okoliczności faktycznych oraz prawnych mających zastosowanie w sprawie, w szczególności prawidłowo ustosunkuje się do wniosków dowodowych strony zawartych w zażaleniu oraz podnoszonych zarzutów w sprawie, w uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Skoro stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w wystarczającym zakresie Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się, w sposób przesądzający, do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowa kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego możliwa jest bowiem dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze wniosku dowodowego, Sąd uznał, że wskazane wady samoistnie przesądzają o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, czyniąc tym samym zbędnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w treści skargi.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.