Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 14 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 43/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) nakładającą na skarżącą obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego, tj. przebudowanego dachu na dobudówce do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości przy ul [...] w D. do stanu przed dokonaniem przebudowy dachu na tej dobudówce wraz z odtworzeniem ogniomuru między dachami ww. dobudówek.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji – po przeprowadzeniu w dniu 7 stycznia 2025 r. kontroli na terenie nieruchomości przy ul. [...] w D. - ustalił, że poziom dachu płaskiego na dobudówce do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] w zabudowie bliźniaczej, został podwyższony ponad poziom dachu płaskiego na dobudówce do budynku mieszkalnego nr [...]. W efekcie poziom dachu płaskiego na dobudówce do budynku nr [...] został zrównany z istniejącym wcześniej ogniomurem między dobudówką na posesji nr [...] i nr [...] - co w konsekwencji spowodowało jego likwidację (został pokryty papą).

Wobec powyższych ustaleń PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy dachu na dobudówce do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji nr [...].

W toku czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że roboty polegające na przebudowie dachu na przedmiotowej dobudówce zrealizowane zostały w 2018r. a ich inwestorem jest skarżąca. Na ich wykonanie nie uzyskano pozwolenia na budowę. Na skutek robót doszło do podwyższenia poziomu dachu dobudówki powodując zrównanie tego dachu z ogniomurem między dobudówką na posesji nr [...] i nr [...], co spowodowało likwidację istniejącego ogniomuru który został pokryty papą. Uczestnik postępowania – właściciel nieruchomości stanowiącej posesję nr [...] – przedstawił dokumentację fotograficzną na której widać, że poziom dachu dobudówki do budynku nr [...] jest wyższy niż poziom dachu dobudówki do budynku nr [...]. Widoczny na zdjęciu jest również uskok między połaciami dachowymi.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r., nr 1512025, PINB nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 marca 2025 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skarżąca oprotestowała powyższe postanowienie w drodze zażalenia, które jednak okazało się być wniesione po terminie – co stwierdził DWINB w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2025 r.

Skarżąca nie wykonała zobowiązania i nie złożyła żądanej przez organ oceny technicznej. W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że kluczowy przedmiot sprawy tj. ogniomur, nigdy nie istniał i bezzasadnym jest obowiązek odtworzenia elementu nieistniejącego. Podała także, że dachy obydwu przybudówek są dachami płaskimi z pokryciem papowym. Przed remontem jej dach był nieco niższy od dachu sąsiedniego (nr [...]), a pokrycie papowe obu dachów było połączone i zakończone od strony budynku nr [...] obróbką blacharską. Ściana budynku nr [...] wystająca ponad połać jej dachu również wyłożona była papą. To co sąsiad nazywa tzw ogniomurkiem w istocie było położeniem papy na dach jego posesji z przełożeniem na fragment jej dachu, z umieszczeniem na szczycie blachy.

Dalej skarżąca podała, że w trakcie wykonywanych przez nią prac, po zdjęciu papy, okazało się, że belki stropowe były zdegradowane i wypaczone i należało je wymienić ze względu na możliwość zawalenia się konstrukcji. Odeskowanie i pokrycie dachu również było zniszczone i nieszczelne. Spadek dachu był podłużny i nadmiar wody opadowej spływał na posesję trzeciego sąsiada. Te okoliczności spowodowały konieczność wykonania remontu podczas którego wymieniono belki stropowe, deskowanie oraz pokrycie dachowe. Aby umożliwić odpływ wody z dachu na posesję skarżącej, zmieniono spadek dachu na poprzeczny. Z tej to przyczyny należało podnieść wysokość dachu od strony posesji nr [...], aby takowy spadek uzyskać. Nie było jednak żadnej ingerencji w sąsiedni dach (nr [...]). Połączenie obu dachów wykonano papą termozgrzewalną fachowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Zdaniem skarżącej remont jej dachu w niczym nie zaszkodził budynkowi nr [...] a przyczynił się nawet do lepszej izolacji łączenia pokrycia między dachami, wzmocnił też konstrukcję dachu oraz poprawił i unormował gospodarkę wodami opadowymi.

Organ II instancji nie uwzględnił odwołania. Podzielając stanowisko PINB organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą orzekania jest przepis art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako Pb). Przepisy art. 50 i art. 51 Pb określają bowiem postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wynikający z art 51 ust. 1 pkt 1 Pb sposób prowadzenia postępowania naprawczego następuje, gdy brak jest możliwości naprawy zaistniałej sytuacji, tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, która skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego.

Organ podkreślił, że przeprowadzenie postępowania naprawczego wymaga od organu nadzoru budowlanego poczynienia ustaleń w kilku obszarach – w pierwszym rzędzie należy przede wszystkim jednoznacznie ustalić charakter kontrolowanych prac, mając na uwadze katalog zawarty w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, a także ich zakres. To pozwala zakwalifikować prace, jako konkretny rodzaj robot budowalnych, a w dalszej kolejności ustalić, czy ich wykonanie było uzależnione od dopełnienia przez inwestora czynności formalnych, takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia oraz, czy obowiązkom tym uczyniono zadość.

DWINB stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy, wystąpiły przesłanki wskazane w art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 4 Pb tj. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, a także wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji w przepisach. Skarżąca wykonała bowiem w 2018 r. samowolnie roboty budowlane polegające na podwyższeniu dachu dobudówki do budynku mieszkalnego jednorodzinnego powodując tym samym, zrównanie tego dachu z ogniomurem między dobudówką na posesji nr [...] i nr [...], a w konsekwencji likwidację wymaganego ogniomuru.

Mając powyższe na uwadze organ zaznaczył, że przy ocenie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wykonania.

Zdaniem DWINB organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zakres wykonanych robót budowlanych jako przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z art.3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przedmiotowej sprawie nie doszło do zwiększenia powierzchni kubatury budynku, powierzchni zabudowy ani wysokości budynku czy też liczby kondygnacji. W wyniku wykonanych robot budowlanych doszło jednak do zmiany wysokości i układu połaci dachowych, poziomu kalenicy i zmiany sposobu odprowadzania wody z dachu - co stanowi zmianę parametrów technicznych o której mowa w art. z art.3 pkt 7a ww. ustawy.

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2017 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ust. 2 pkt 1b ww. ustawy wskazywał zaś, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. DWINB stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje teren, na który konkretnie, w danej sprawie, oddziałują ograniczenia wynikające z przepisów. W zabudowie bliźniaczej usunięcie albo obniżenie skuteczności oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru) oraz zmiana geometrii dachu wpływają na bezpieczeństwo pożarowe i mogą powodować rozszerzenie obszaru oddziaływania na sąsiednią nieruchomość.

Zdaniem organu, skoro w wyniku dokonanych robót budowlanych doszło do usunięcia ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomuru) pomiędzy budynkami sąsiadującymi w zabudowie bliźniaczej, to naruszyło to, wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego określone w rozporządzeniu Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Zgodnie z § 207 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe. W rozpatrywanym przypadku, wobec zlikwidowania ogniomuru, doszło do naruszenia ww. przepisu. Samowolne usunięcie tego elementu stanowi naruszenie przepisów bezpieczeństwa pożarowego i powoduje, że obiekt przy ul. [...] oddziałuje pożarowo na budynek sąsiedni, co z kolei, prowadzi do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej DWINB zauważył, ze właściciele budynku przy ul. [...] (stanowiącego drugą część zabudowy bliźniaczej) nie wyrazili zgody na dokonane przez skarżącą roboty budowlane polegające na podwyższeniu dachu oraz usunięciu ogniomuru rozdzielającego oba budynki. Niewątpliwie brak zgody właścicieli sąsiedniego budynku uniemożliwia również uznanie, że inwestorka dysponowała prawem do nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania tych robót, w rozumieniu art. 4 ust. 2 oraz art.32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z tych też względów organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą w oparciu o art. 50-51 Pb. Prawidłowo także zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem inwestycja prowadzona była bez pozwolenia na budowę, jak również bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem DWINB w rozpatrywanej sprawie, brak było podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. usatwy, bowiem inwestor nie jest w stanie doprowadzić wcześniej wykonanych robot do stanu zgodnego z przepisami, a to z uwagi na fakt, że nie posiada wyżej wymienionego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest więc przywrócenie stanu poprzedniego, co oznacza konieczność zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a poprzez błędne ustalenia faktyczne w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję, tj. przez ustalenie, że,,ogniomur'' istotnie był między lokalami nieruchomości przy ul. [...] nr [...] i nr [...], podczas gdy stan poprzedni budynku jednoznacznie wskazuje, że nigdy taki ogniomur pomiędzy tymi nieruchomościami nie istniał;

1. b) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 2 pkt 2 oraz art. 50 ust 1, art.51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez:
2. - błędne zastosowanie trybu przewidzianego w 51 ust. 1 pkt 1 zw. z art.51 ust. 7 z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, a to z uwagi na brak ogniomuru w stanie pierwotnym budynku, co czyni postępowanie DWINB bezprzedmiotowym a decyzję DWINB niewykonalną,
3. - błędne ustalenie w sprawie, że pomiędzy nieruchomościami faktycznie istniała ściana oddzielenia przeciwpożarowego (ogniomur) w myśl § 207 ust. 3, § 213, § 216 i § 232-235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że w sprawie wymagana była zgoda właścicieli nieruchomości sąsiedniej na zlikwidowanie ogniomuru między przybudówkami budynków, tym bardziej, że skarżąca prace dachowe wykonała w granicy własnej działki;
4. - niepoczynienie w sprawie ustaleń w zakresie alternatywnej możliwości przewidzianej w § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. zastosowania wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i w klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia;
5. - ustalenie, że skarżąca nie dysponowała oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne w sytuacji, gdy oświadczenie takie nie było wymagane albowiem prace dachowe wykonywała w obrębie wyłącznie własnej nieruchomości.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, między innymi, że organy nadzoru budowlanego zupełnie pominęły przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie parametrów charakteryzujących poziom bezpieczeństwa pożarowego przy uwzględnieniu wyjątków określonych w § 213 i § 216. Nie poczyniły także żadnych ustaleń w przedmiocie jaką klasę odporności ogniowej i czy w ogóle jakąkolwiek klasę odporności posiadała ściana pomiędzy nieruchomościami nr [...] i nr [...]. Tymczasem budynki mieszkalne jednorodzinne do trzech kondygnacji zgodnie z § 213 ww. rozporządzenia zwolnione są z tych wymagań. Dlatego w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej nie zachodzi konieczność zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego ani ze względu na wielkość dopuszczalnej strefy pożarowej, ani ze względu na usytuowanie budynków względem siebie.

Z § 217 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika także, że pomiędzy segmentami jednorodzinnych budynków ZL IV - bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych wystarczy ściana oddzielająca a nie ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Ściana oddzielająca nie musi zaś spełniać rygorystycznych wymagań przewidzianych dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego będzie jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym, służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszczono możliwość wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych. W takim przypadku ściana rozdzielająca segmenty stanowiące dwa lokale mieszkalne musi spełniać wymagania § 217 ust.2 rozporządzenia a nie 232 ust. 5 tego aktu.

Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru nie poczyniły w tej kwestii żadnych ustaleń, nie rozważyły nawet czy ściana istniejąca przed wykonaniem przez skarżącą prac dachowych w skuteczny sposób zapobiegała możliwości rozprzestrzeniania się pożaru a więc, czy w rzeczywistości była ogniomurem. Zdaniem skarżącej ustalenia organów w tym zakresie są błędne. Przedłożona przez nią dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie wskazuje bowiem, że przed wykonaniem przez nią prac, dachy obu nieruchomości nie posiadały ogniomuru gdyż dach na nieruchomości nr [...] obudowany był papą ze ścianą zwaną przez organ ogniomurem i posiadał, bliżej nieustalone przez organ, wykonane z wąskiej blachy zakończenie o szerokości znacznie węższej niż ściana rozdzielające budynki nr [...] i [...] – bez spełnienia parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Co więcej, skarżąca prace dachowe wykonała wyłącznie w obrębie swojej nieruchomości stanowiącej jej wyłączną własność. Organ nadzoru nie sprawdził także, czy poziom dachów przed wykonaniem robót spełniał wymagania aby ściana oddzielenia wyprowadzona była ponad 30 cm ponad pokrycie dachowe.

W konsekwencji – zdaniem skarżącej - w sytuacji braku istnienia ogniomuru, organ I instancji błędnie wydał postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że organy przyjmując iż zlikwidowała ona ogniomur w ogóle nie wzięły pod uwagę alternatywnej możliwości przewidzianej w § 235 ust. 3 rozporządzenia tj. zastosowania wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m w klasie odporności ogniowej E I60, bezpośrednio pod pokryciem, co zdaniem skarżącej również potwierdza zarzut braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy przez organy. Autor skargi wskazał, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności doprowadzenie istniejącego stanu faktycznego do zgodności z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie zaś do stanu poprzedniego, który co więcej, został przez organy orzekające w sprawie błędnie ustalony. W sytuacji gdy pomiędzy nieruchomościami nie było ogniomuru to wydane w sprawie decyzje pozostają niewykonalne, gdyż nie można odtworzyć stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując oceny przedmiotowej decyzji Sąd miał zatem na uwadze, że istotą kontroli jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Działając w tak zakreślonych granicach kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało mieć wpływ na wynik sprawy.

Ocenie Sądu poddana została decyzja DWINB wydana w przedmiocie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem poprzez przywrócenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego tj. przebudowanego dachu w dobudówce do budynku mieszkalnego do stanu sprzed dokonania tej przebudowy wraz z odtworzeniem ogniomuru pomiędzy dachami. Decyzja ta kończyła postępowanie w sprawie przebudowy dachu na dobudówce do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji nr [...].

Prawidłowe rozstrzygnięcie tak określonego przedmiotu postępowania bezsprzecznie wymagało poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla dokonania oceny, czy doszło do samowoli budowlanej a jeżeli tak, która z norm prawa materialnego winna znaleźć zastosowanie dla doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (styczeń 2025) przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to akt znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, przewidują bowiem zasadniczo dwa tryby likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej określone w art. 48 oraz w art. 50-51 tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 48 znajduje zastosowanie w przypadku obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 omawianej ustawy, znajdują natomiast zastosowanie jej przepisy art. 50 - 51.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że PINB poczynił ustalenia faktyczne z których wynika, że skarżąca wykonała w 2018 r. roboty budowlane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej (budynki nr [...] i nr [...]) w wyniku których doszło do podwyższenia poziomu dachu płaskiego na dobudówce do budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...]. Okoliczność tę potwierdzają zarówno ustalenia organu poczynione podczas czynności kontrolnych jak też dokumentacja fotograficzna przedłożona przez uczestnika postępowania z której wynika, że poziom dachu do dobudówki nr [...] jest wyższy niż poziom dachu dobudówki do budynku nr [...]. Organy obu instancji zasadnie zatem zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane polegające na podwyższeniu dachu jako przebudowę.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że ocenę zaistnienia samowoli budowlanej należy dokonywać uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie jej dokonania zaś likwidacja samowoli następuje zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez organ. W związku z powyższym wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych, przebudowę stanowią roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyłączeniem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu, należy zgodzić się z organami, że w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniły się parametry techniczne dobudówki do budynku nr [...] poprzez zmianę wysokości i układu połaci dachu, poziomu kalenicy i odprowadzania wody z dachu. Skarżąca potwierdziła bowiem, że w trakcie prac doszło do wymiany belek stropowych, deskowania oraz pokrycia dachowego. Potwierdziła także, że w celu zmiany spadku dachu na poprzeczny (dla umożliwienia odprowadzania wód na teren działki skarżącej) podniesiono wysokość dachu od strony posesji nr [...].

Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornej przebudowy, rozpoczęcie robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 29-31 wymagało pozwolenia na budowę. Według art. 29 ust. 2 pkt 1 b ww. ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione były roboty polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnych jednorodzinnych o ile nie prowadzą one do zwiększenia obszaru oddziaływania tych budynków.

Rozważając, czy na skutek wykonanych robót dotyczących przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania budynku stwierdzić należy, że już sam zakres prac polegających na podwyższeniu dachu i zmianie jego geometrii, w sytuacji gdy wykonywany jest na budynku z zabudowie bliźniaczej, ze względu na specyfikę zabudowy zwiększa obszar oddziaływania tego budynku na budynek sąsiedni.

W konsekwencji uznać trzeba, że PINB zasadnie wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty polegające na przebudowie stanowią bowiem inny przypadek robót niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego za bezsporne można także uznać, że z dwóch wskazanych przez DWINB podstaw wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 4), zaistniała podstawa określona w art. 50 ust.1 pkt 1 gdyż wykonane roboty polegające na podwyższeniu dachu w dacie kiedy zostały wykonane, nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie nie jest zaś sporne, że skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Kwestia zaistnienia podstawy z art. 50 ust.1 pkt 4 dotycząca wykonania robót z naruszeniem przepisów, wymaga natomiast dodatkowych czynności wyjaśniających organu, co łączy się z zastrzeżeniami Sądu dotyczącymi zastosowanego w tej sprawie rozstrzygnięcie kończącego postępowanie naprawcze.

Przy ocenie tegoż rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem o charakterze naprawczym, zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem, a tym samym, do ich zalegalizowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie podstawowym celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podstawowy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym polega zatem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 przywoływanej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2016r.

II OSK 2761/14, CBOSA). Zasadą jest więc doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem a nie bezwzględny nakaz rozbiórki wykonanych robót budowanych (NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r. II OSK 57/15, CBOSA). W konsekwencji przyjmuje się, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego wydaje w sytuacjach gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa z kolei w pkt 2 i pkt 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego (por. Wyrok WSA w Olsztynie z 2 października 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 170/25, LEX nr 3930638). Innymi słowy, nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane tylko gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji, prawidłowe zastosowanie ww. przepisu wymaga od organu uprzedniego stwierdzenia i wykazania w sposób bezsporny, że – z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego - nie ma możliwości doprowadzenia konkretnego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych a jedynie przez rozbiórkę obiektu lub jego części albo przez przywrócenie stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie DWINB uznał – za organem I instancji – że brak było podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bowiem skarżąca nie jest w stanie doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami – w szczególności przeciwpożarowymi - a to z uwagi na fakt, że nie posiada ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organów roboty polegające na podwyższeniu dachu dobudówki do budynku nr [...] powodujące zrównanie tego dachu z ogniomurem a w konsekwencji likwidację ogniomuru rozdzielającego dwa budynki wymagały zgody właścicieli budynku sąsiedniego nr [...]. Tymczasem nie wyrazili oni zgody na wykonanie tych prac.

Z powyższego wynika zatem, że brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem organy upatrują w braku możliwości pozyskania przez skarżącą zgody właścicieli drugiej części bliźniaka na wykonanie tych robót.

Uzyskanie takiej zgody niewątpliwie byłoby konieczne, gdyby skarżąca faktycznie wykonywała roboty w obszarze własności uczestników postępowania (właścicieli posesji nr [...]) – co jednak powinno być przez organy w sposób bezsporny wykazane. Organy przyjęły zaś jedynie założenie, że sytuacja taka miała miejsce ze względu na likwidację ogniomuru.

Zauważyć także trzeba, że skoro zastosowano w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazując doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, to wymagało uprzedniego ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, jaki ten stan poprzedni był. Należało mieć przy tym na uwadze, że stan poprzedni o którym mowa w ww. przepisie, to stan legalny. Tego także w sprawie zabrakło – w szczególności w kwestii ogniomuru.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną od początku bowiem było, czy faktycznie na skutek wykonanych prac doszło do usunięcia ognimuru, gdyż skarżąca w toku postępowania jak też w skardze konsekwetnie podtrzymywała, że ogniomuru nigdy nie było. Wskazywała przy tym, że przed wykonaniem spornych robót, dach jej przybudówki był nieco niższy od dachu sąsiedniego a pokrycia obu dachów były połączone i zakończone od strony budynku nr [...] obróbką blacharską. Według skarżącej ściana budynku nr [...] wystająca ponad połeć jej dachu także wyłożona była papą i nie stanowiła ogniomuru. Skarżąca zaprzecza nadto aby przy wykonywaniu spornych robót przekroczyła granice swojej własności.

Organ odwoławczy do tych zarzutów istocie się nie odniósł poprzestając na ustaleniach PINB, który stan faktyczny co do istnienia ogniomuru przed wykonaniem robót budowlanych - a więc przed 2018 r. określił zasadniczo na podstawie ustaleń poczynionych w dniu kontroli oraz na podstawie dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez uczestnika postępowania. Zauważyć przy tym należy, że w większości zdjęcia te dotyczyły stanu aktualnego (po wykonaniu robot). Jedno ze zdjęć wykonane było w 2013 r. ale od strony frontowej obu posesji. Zdjęcie to nie pokazywało jak wyglądała zabudowa granicy od strony dobudówek obu budynków (znajdujących się w tylnej części działek). W oparciu o stan aktualny organ stwierdził, że poziom dachu dobudówki nr [...] jest wyższy niż dobudówki nr [...] oraz, że widoczny jest uskok między dachami który pokryty został papą. Na tej podstawie wywiódł, że przed rozpoczęciem prac istniał ogniomur rozdzielający oba dachy, który w wyniku podwyższenia dachu skarżącej został zlikwidowany i pokryty papą oraz, że był on częścią wspólną należącą do właściciela posesji na [...] i nr [...].

Zdaniem Sądu wskazany materiał dowodowy, odnoszący się głównie do stanu aktualnego, nie był wystarczający dla poczynienia ustaleń dotyczących stanu sprzed 2018 r. jak też ustaleń co do stanu własnościowego ściany granicznej.

Z akt sprawy nie wynika zresztą aby organy badały jak przebiega granica własności pomiędzy posesją nr [...] i nr [...]. Było to istotne, skoro według organów skarżąca dopuściła się likwidacji ogniomuru który stanowi przedłużenie ściany granicznej, bez zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Należało zatem ustalić, czy sporna ścian graniczna znajdowała się po stronie działki uczestnika postępowania, po stronie działki skarżącej, czy też w granicy między nieruchomościami. Dopiero bowiem wyjaśnienie jak przebiega granica między działkami pozwalałaby na zbadanie granic własności i wyjaśnienie czy skarżąca swoimi działaniami wkroczyła w granice własności uczestników postępowania, czy też nie.

Organ I instancji nie podjął także żadnych czynności celem uzyskania jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego ustalić jaki był stan poprzedni budynku – czyli stan istniejący przed wykonaniem robót. W szczególności nie wyjaśnił, kiedy powstały dobudówki przy obu budynkach w zabudowie bliźniaczej i czy ściana między dobudówkami zaprojektowana była jako ściana oddzielenia pożarowego i zakończona była tzw. ogniomurem. W tym względzie oparł się jedynie na aktualnych ustaleniach faktycznych i wysnutych z niego domniemaniach, przy czym zauważyć trzeba, że nawet w odniesieniu do stanu aktualnego nie poczyniono odpowiednich ustaleń na potwierdzenie, że ściana między dobudówkami jest ścianą oddzielenia pożarowego – na co zwracał uwagę pełnomocnik skarżącej. Jak już zauważono, z akt sprawy nie wynika także aby podejmowano czynności dla ustalenia jak usytuowana jest ściana między dobudówkami względem granicy obu działek. W szczególności brak odpowiednich dokumentów jak np. mapa geodezyjna, pozwalających ustalić przebieg granicy pomiędzy zabudową bliźniaczą i usytuowanie ściany względem tej granicy.

W konsekwencji, wobec braku jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśniania, czy ww. ściana stanowiła przed przystąpieniem przez skarżącą do robót ścianę oddzielenia pożarowego zakończoną ogniomurem - zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca zdecydowanie temu zaprzecza – oraz jakie jest usytuowanie tej ściany względem granicy (co wiąże się z ustaleniem czy skarżąca wkroczyła swoimi robotami w granicę własności uczestników postępowania i czy wymagana jest ich zgoda) uznać należało, że wydane rozstrzygnięcie podjęte zostało bez należytego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a..

Nie przesądzając zatem jakiego rodzaju rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno być wydane, Sąd uznał, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych orzeczenie oparte o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uznać należy co najmniej za przedwczesne. Organy nie wykazały bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż przez zastosowanie ww. przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.