Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2026 r. nr SKO 4220.10.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako: "Kolegium|" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L. R. i D. S. (dalej jako uczestniczki) od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 9 marca 2026 r. (znak sprawy: ROŚ.6140.1.2026.IT), odbierającej czasowo L. R. i D. S., "przedstawicielkom fundacji C.", 23 koty rasy europejskiej (11 kotów, 12 kotek), jednego psa rasy mieszanej oraz jedną świnkę morską i przekazującej odebrane zwierzęta pod czasową opiekę Fundacji "M." z siedzibą w Ś. (dalej jako "|strona skarżąca"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, decyzją z dnia 9 marca 2026 r. Wójt Gminy M. orzekł o odebraniu czasowo uczestniczkom, "przedstawicielkom fundacji C.", 23 kotów rasy europejskiej, jednego psa rasy mieszanej oraz jednej świnki morskiej i przekazaniu odebranych zwierząt pod czasową opiekę Fundacji "M." (z siedzibą w Ś.). Uczestniczki odwołały się od tej decyzji, wnosząc o zmianę decyzji poprzez umożliwienie "odzyskania części zwierząt, stanowiących zżytą grupę (rodzinę), ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia." Odwołujące nie zgodziły się "z oceną, jakoby doszło do rażącego zaniedbania zwierząt." Zwierzęta pozostawały pod ich opieką, "a ich stan zdrowia był monitorowany i leczony, co potwierdzają posiadane przeze mnie karty wizyt weterynaryjnych" (stanowiące załączniki do odwołania). Uczestniczki wyjaśniły, że wskazane w zaskarżonej decyzji choroby, w tym choroby zakaźne, mogą występować również pomimo podejmowanej opieki i leczenia. "Nie można ich jednoznacznie utożsamiać z brakiem opieki czy zaniedbaniem." Zdaniem odwołujących się, "odebranie wszystkich zwierząt jest środkiem nadmiernym i nieproporcjonalnym.
Zwierzęta zostały nam po pierwszej interwencji, nakazane zostały kontrole przez E., jednak tych kontroli nie przeprowadzano." Podkreśliły również, że "nie jesteśmy fundacją, nie działamy pod szyldem Stowarzyszenie C. od interwencji z października 2024 r. i od tamtej chwili żadna zrzutka nie została założona, ani nie otrzymałyśmy żadnej pomocy." Jest dla odwołujących się niezrozumiałe, "dlaczego wciąż podkreślana jest poprzednia interwencja i plątana razem z tą z 28-29 stycznia 2026 r. Jesteśmy osobami niewinnymi w świetle prawa, więc ocena nas jako oprawczynie nie jest adekwatna do obecnej sprawy. Za poprzednią interwencję jest prowadzone postępowanie, dlatego uprzejmie prosimy o skupienie się na sytuacji teraźniejszej." Zadeklarowały ograniczenie liczby zwierząt pozostających pod ich opieką, zapewnienie im odpowiednich warunków bytowych, kontynuację leczenia weterynaryjnego oraz właściwą izolację zwierząt chorych.
SKO w pierwszej kolejności wskazało, że przepisy art. 7 ustawy o ochronie zwierząt przewidują dwa odrębne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia, że zwierzę traktowane jest w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, a więc jego właściciel lub opiekun znęca się nad nim.
Pierwszy z trybów regulowany jest w art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym: "Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:
- 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub
- 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub
- 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.
Drugi tryb postępowania wskazany został w art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia." W art. 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt uregulowane zostały dodatkowe - w porównaniu do wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy - przesłanki odebrania zwierzęcia. W tym wypadku decyzja wydawana jest post facum, po uprzednim odebraniu zwierzęcia oraz zawiadomieniu właściwego organu o tym zdarzeniu przez odbierającego. Mimo że w chwili wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego właściciela (opiekuna), organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3 orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli spełnione zostały określone w tym przepisie przesłanki.
Możliwość niezwłocznego, czasowego odebrania zwierzęcia uzależniona jest po pierwsze: od ustalenia, że miało miejsce znęcanie się nad nim, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, po drugie: wyłącznie w sytuacji gdy jest to przypadek niecierpiący zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu (art. 7 ust. 3 ustawy). Niewątpliwie intencją ustawodawcy było stworzenie w art. 7 ust. 3 ustawy narzędzia umożliwiającego pilne działanie w momencie stwierdzenia, że dalsze przebywanie zwierzęcia u właściciela zagraża jego życiu lub zdrowiu. Celem ustawy jest bowiem ochrona zwierząt, która polega m.in. na czasowym ich odebraniu właścicielowi w sytuacji rażących zaniedbań, kiedy to nadrzędną potrzebą jest szybkość i sprawność działania, co oczywiście nie zwalnia organu od zbadania, czy wymienione wyżej przesłanki wystąpiły.
Jak dalej wyjaśniało Kolegium, podobnie jak w przypadku decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1, decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt podejmowana jest z urzędu, po uzyskaniu informacji o faktycznym odebraniu zwierzęcia (zob. art. 7 ust. 1a). Uzyskawszy taką informację, organ właściwy zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, a więc musi wszcząć postępowanie z urzędu. Według zaś art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, w tym przede wszystkim - właściciela lub opiekuna zwierzęcia.
Dalej SKO podniosło, że w rozpatrywanej sprawie pierwszą czynnością organu pierwszej instancji względem L. R. i D. S. było wydanie zaskarżonej decyzji. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednak jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest bowiem kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 14 lutego 2012 r., I OSK 1169/11, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia jej podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych.
W konkluzji SKO stwierdziło, że wobec uniemożliwienia uczestniczkom czynnego udziału w sprawie, zobligowane było do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie zgadzając się z tym postanowieniem, sprzeciw od niego wniosła Fundacja M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a nade wszystko z pominięciem nadrzędnego celu ustawy o ochronie zwierząt, jakim jest zapewnienie ochrony ich życia i zdrowia w sytuacjach zagrożenia.
Wyjaśniono, ze w dniu interwencji zwierzęta znajdowały się w stanie wymagającym pilnej pomocy weterynaryjnej – co w ocenie strony skarżącej jest bezsporne. Wskazano, że zwierzęta były chore, osłabione, część z nich cierpiała na choroby zakaźne i inne schorzenia wymagające leczenia i izolacji. Wskazano również, że Fundacja posiada bardzo szeroką dokumentację weterynaryjną, dotyczącą odebranych zwierząt, która jednoznacznie potwierdza zasadność odebrania zwierząt. Dodatkowo wskazano, że wobec uczestniczek toczą się postępowania karne o znęcanie się nad zwierzętami, co w ocenie skarżącej potwierdza słuszność odebrania zwierząt pozostających pod ich opieką.
Do sprzeciwu dołączono bardzo obszerną dokumentację weterynaryjną i fotograficzną dotyczącą odebranych zwierząt.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.
Zgodnie z 64f ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 146, dalej: "p.p.s.a.") od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja (postanowienie) kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji (postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy art. 144 Kpa, przepisy dotycząc eodwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.
Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
Odnosząc się do sprzeciwu wniesionego w rozpoznawanej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności, że wbrew przytoczonym przepisom, zarzuty sprzeciwu koncentrują się przy kwestiach odmiennych niż zasadność zastosowania art. 138 § 2 Kpa, co sprawia, że w obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwe merytoryczne się do nich ustosunkowanie. Kwestia czy zwierzęta zostały odebrane zasadnie czy też nie, będzie dopiero rozstrzygana przez organy i dopiero decyzja kończąca w sposób merytoryczny postępowanie będzie podlegała w tym przedmiocie ewentualnej kontroli sądu. Tymczasem Sąd uprawniony jest jedynie do zbadania, czy organ odwoławczy słusznie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czy też mógł samodzielnie, w ramach posiadanych kompetencji, sprawę rozstrzygnąć co do istoty.
W tym kontekście Sąd uznał, że przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania było zasadne.
Co prawda, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji, w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może być rozpatrywany w oderwaniu od skutków procesowych takiego uchybienia. Orzecznictwo sądów administracyjnych prezentowane w uzasadnieniu decyzji, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu musi prowadzić do uchylenia decyzji, bez względu na to, czy miało wpływ na wynik sprawy, uległo na przestrzeni lat zmianie. Aktualnie nie jest kwestionowane stanowisko przeciwne, które również podziela Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, iż do skutecznego podniesienia takiego zarzutu, niezbędne jest wykazanie jego istotnego wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Komentowany przepis ustanawia jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Uchybienie w omawianym zakresie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Na pełną akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19 oraz z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18).
Niezależnie jednak od tego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie uchybienie to miało rażący charakter i istotnie mogłoby mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.
Jak słusznie wskazało Kolegium, co zostało przytoczone w części historycznej niniejszego uzasadnienia, ustawa o ochronie zwierząt reguluje dwa odrębne tryby odebrania zwierzęcia. Z brzmienia przytoczonego wcześniej art. 7 u.o.z. wynika, że sytuacja określona w art. 7 ust. 3 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust.
1. Mianowicie, decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu z po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a u.o.z.). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b). Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma zatem charakter decyzji sankcyjnej o charakterze zobowiązującym. Stanowi formę odpowiedzialności administracyjnej danego właściciela lub opiekuna zwierzęcia (vide: J. Stelmasiak. Administracyjnoprawne aspekty ochrony zwierząt [w:] M. Mozgawa (red.), Prawna ochrona zwierząt, Lublin 2002, s. 156; M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska: odpowiedzialność za szkody w środowisku i inne instrumenty odpowiedzialności administracyjnoprawnej, Warszawa 2008, s. 74; P. Janiak, Czasowe odebranie zwierząt w trybie administracyjnym - podstawowe zagadnienia. "Casus" 2019 r., nr 92, s. 45). Przepis art. 7 ust. 1 u.o.z. stanowi zatem podstawę do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi, w razie stwierdzenia, że doszło do znęcania się nad zwierzęciem.
Natomiast, decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności. Norma zawarta w art. 7 ust. 3 u.o.z. pozwala na wyodrębnienia dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 u.o.z. podmioty. W pierwszej kolejności podmiot ten odbiera zwierzę, jeśli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki. Po interwencyjnym odebraniu zwierzęcia dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej czynności.
Właściciel lub opiekun zwierzęcia ma prawo wykazywać, że przesłanki z art. 7 ust. 3 u.o.z. nie zaistniały. Analogicznie, organizacja społeczna, której uprawniony przedstawiciel dokonał czynności odebrania zwierzęcia ma prawo dowodzić, że zagrożenie dla życia lub zdrowia zwierzęcia istniało w chwili jego odebrania. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której za prawidłowe można uznać postępowanie dowodowe w postępowaniu toczącym się w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z., jeśli ustalenia organu opierałyby się tylko na wyjaśnieniach właściciela zwierzęcia, bądź też tylko na stanowisku organizacji społecznej. W art. 7 ust. 3 jest mowa o "zawiadomieniu", którego celem jest uzyskanie decyzji administracyjnej niejako "sankcjonującej" już dokonane odebranie zwierzęcia. Oczywiście wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność (vide: uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt II OPS 2/19 (opubl. ONSAiWSA 2020/4/42, Lex nr 2783895, OSP 2020/9/77, ZNSA 2020/3/129-133).
Wyjaśnić również należy, że chociaż tryb interwencyjny opiera się na tych samych przesłankach co tryb zwykły odebrania zwierzęcia, to dodatkowym warunkiem skorzystania z niego jest stan niecierpiący zwłoki. Istotną różnicą jest również to, że odebranie zwierzęcia w trybie zwykłym ma charakter fakultatywny, a zatem upoważniony w ustawie organ ma możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki interwencyjnego odebrania zwierzęcia, ustawa stanowi, że policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochrona zwierząt – odbiera zwierzę – jest to jego obowiązek (K. Kuszlewicz [w:] Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2021, Lex art. 7).
Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. niejako zatwierdza uprzednio dokonany odbiór zwierzęcia. W tym przypadku decyzja sankcjonuje działania podjęte przez właściwe służby. Organ administracji ocenia, czy rzeczywiście istniały przesłanki do natychmiastowego odbioru zwierzęcia. Zakres postępowania jest inny, węższy niż przy informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1a u.o.z. Dla dokonania oceny, czy w dacie czasowego odebrania zwierzęcia istniały podstawy faktyczne i prawne uzasadniające wydanie decyzji w tym przedmiocie zasadnicze znaczenie mają stwierdzone warunki jego bytowania oraz jego stan fizyczny istniejący w momencie odebrania zwierzęcia (G. Manjura-Niśkiewicz, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz art. 7, wyd. 1, 2022 oraz powołane tam orzecznictwo).
Ustawowe standardy dotyczące działania organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej unormowane zostały w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.").
W świetle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. decyzja ma zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.
Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 u.o.z. jest decyzją uznaniową. Nie oznacza to jednak dowolności, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższego wynika więc, że warunkiem prawidłowego zastosowania przez organ art. 7 ust. 3 u.o.z. jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, mającego oparcie w kompletnym i rzetelnie ocenionym materiale dowodowym, pozwalającego na udzielenie miarodajnej odpowiedzi na pytanie, czy w dacie odebrania zwierzęcia okoliczności sprawy wskazują na występowanie zabronionego przez prawo znęcania się nad zwierzęciem przez jego właściciela lub opiekuna, a nadto czy zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. W toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z., organy administracji publicznej zobligowane są przede wszystkim działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 k.p.a. - zasada praworządności i art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli).
Zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jako dowód winny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy powinny ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów jest podstawową zasadą postępowania dowodowego.
Rozważana zasada nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według swego widzimisię, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu (jeśli ustawa nie zwalnia go z tego obowiązku) (Iserzon, Komentarz, s. 155). W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (Iserzon, Komentarz, s. 153-154; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 100; Z. Świda - Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów, s. 114 i n.).
Po pierwsze, należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna).
Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego.
Po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ powinien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów, obowiązany jest rozpatrzeć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy k.p.a. nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą, oraz zasadami życiowego doświadczenia.
Po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki (Iserzon, Komentarz, s. 156; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 101-102; Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów, s. 206 i n.).
Naruszenie wymienionych wyżej reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (vide: wyrok Sądu Najwyższego 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94, opubl. OSNP 1995/7/83). O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (vide: wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101).
Wyniki poczynionych przez organy w toku postępowania ustaleń winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2026 r., sygnatura akt III Po/SA 172/26, internetowa baza orzeczeń CBOSA)..
W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje interwencyjne odebranie przez przedstawicieli strony skarżącej w dniu 29 stycznia 2026 r. zwierząt od uczestniczek postępowania.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy M. wydał w dniu 9 marca 2026 r. decyzję, opierając się wyłącznie na zawiadomieniu strony skarżącej, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i bez umożliwienia właścicielkom zwierząt przedstawienia stanowiska w sprawie. Tymczasem jak wynika z treści odwołania, uczestniczki nie zgadzają się z wydaną decyzją i zaprezentowały dowody wskazujące na prawidłowej sprawowanie opieki nad odebranymi zwierzętami.
Nie rozstrzygając obecnie czy dowody te zasługują na uwzględnienie, Sąd podnosi, że ocena stanowiska obu stron, musi zostać dokonana przez organy obu instancji, zatem jak najbardziej słuszne jest stanowisko SKO, że wobec zupełnego pominięcia udziału właścicieli zwierząt w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, wydana decyzja musiała zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie, przeprowadzi je z uwzględnieniem zasad postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyższych rozważań Sąd zwraca również uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie w zakresie wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia.
W pouczeniu decyzji Wójta wskazano, że stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Kolegium, w terminie 3 dni od doręczenia decyzji.
Sąd w składzie orzekającym podziela jednak stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku decyzji o odmowie czasowego odebrania zwierzęcia do odwołania w zakresie terminu jego wniesienia ma zastosowanie termin 14-dniowy zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. (tak wyroki: WSA w Lublinie z 18 grudnia 2025 r. sygn. II SA/Lu 623/25, WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2012 r., II SA/Po 254/12, WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2014 r., II SA/Łd 1052/13, WSA w Warszawie z 9 października 2014 r., IV SA/Wa 1188/14, WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 776/20, WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2025 r., II SA/Wr 723/24; dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).
W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane placówkom wymienionym w pkt 1-3. Zgodnie z ust. 2, decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do treści ust. 2a zd. 1, od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. W przepisie art. 7 ust. 2a ustawy jest zawarte jednoznaczne odesłanie do treści art. 7 ust. 1 ustawy, a nie innych rozstrzygnięć, w tym decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy.
Unormowanie zawarte w przepisie art. 7 ust. 2a u.o.z. stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 129 § 2 k.p.a., dopuszczony w oparciu o przepis art. 129 § 3 k.p.a. Jako wyjątek od reguły nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Stąd, decyzje wydane tak w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, podlegają zaskarżeniu na zasadzie ogólnej, a więc w terminie 14 dni. Organ pierwszej instancji weźmie również tę okoliczność pod rozwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z uwagi na powyższe wyjaśnienia uznać należało, że SKO nie naruszyło w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego, na podstawie art. 151a § 2 i § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 64d § 1 w związku z art. 64f p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.