Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 marca 2026 r., nr 222/2026, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) w związku z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: p.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB lub organ pierwszej instancji) z dnia 18 grudnia 2025 r., nr 492/2025, nakazującą S. C. oraz A. C. (dalej: skarżący) rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...] w G. przy ul. [...].
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy.
Postępowanie zostało zainicjowane pismem właściciela nieruchomości sąsiedniej, które wpłynęło do PINB w dniu 2 czerwca 2023 r. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...], stanowiącej własność skarżących, oraz na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność uczestników postępowania – M. J. i M. J.(1), posadowiony jest budynek garażowo-gospodarczy w kształcie litery L o powierzchni zabudowy około 61 m2. Skarżący nie przedstawili dokumentów potwierdzających legalność obiektu.
Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 94/2023, wydanym na podstawie art. 48 i art. 48a p.b., PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przez skarżących opisanego budynku, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ przyjął, że obecny budynek powstał w wyniku wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych, które następnie połączono w jedną całość, a po 2013 r. ponownie przebudowano przez przesunięcie ścian, podwyższenie obiektu i wymianę drzwi na bramę dwuskrzydłową.
Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., nr 893/2023, doręczonym skarżącym w dniu 2 października 2023 r., DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Skarga na postanowienie DWINB została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 693/23. Sąd ten uznał, że roboty budowlane przy spornym obiekcie stanowią ciąg samowoli budowlanych prowadzonych na przestrzeni wielu lat, które doprowadziły do powstania zupełnie nowego budynku, a zakończenie jego budowy nastąpiło po dniu 1 stycznia 1995 r., przy czym ostateczne parametry i kształt budynek osiągnął do 2014 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2052/24, nie dopatrując się w szczególności naruszenia art. 48 i art. 103 ust. 2 p.b. ani art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu 8 grudnia 2025 r. skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, powołując się na art. 48a i art. 49b p.b.
Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2025 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r., nr 492/2025, nakazał rozbiórkę obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 p.b.
Rozpoznając odwołanie skarżących, DWINB zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2026 r., utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o legalizację biegł - stosownie do art. 48a ust. 3 p.b. - od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne, a więc od doręczenia postanowienia organu odwoławczego z dnia 27 września 2023 r., i upłynął w dniu 1 listopadzie 2023 r. Wniosek skarżących wpłynął zatem z uchybieniem tego terminu. Organ wskazał, że termin z art. 48a ust. 1 p.b. ma charakter zawity, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymało wykonania postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz że decyzja wydawana na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. ma charakter związany.
Tego samego dnia DWINB postanowieniem nr 219/2026 uchylił postanowienie PINB z dnia 15 grudnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego budynku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,
- 2) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niewyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych,
- 3) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania, a nadto błędne zastosowanie przepisów p.b. dotyczących obowiązku wydania nakazu rozbiórki oraz pominięcie znaczenia toczącego się postępowania cywilnego dotyczącego spornego fragmentu gruntu.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ odwoławczy wydał w tym samym dniu dwa wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia, a także błędnie ustalił początek biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. Wskazali nadto, że ewentualna samowola dotyczy jedynie późniejszych ingerencji w istniejący obiekt, wzniesiony w zasadniczej bryle najpóźniej w 1986 r., oraz że organ nie rozważył środków mniej dolegliwych niż rozbiórka całego budynku, naruszając zasadę proporcjonalności. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę z dnia 30 kwietnia 2026 r. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 5 czerwca 2026 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi. Podnieśli, że organy przypisały im skutki przebudów wykonywanych na przestrzeni wielu lat, mimo że nieruchomość nabyli dopiero w 1995 r., a fotografie archiwalne i oświadczenia świadków potwierdzają istnienie obiektu od lat sześćdziesiątych lub siedemdziesiątych XX wieku. Wskazali, że nie kwestionują wykonania robót w latach 2013 i 2014 i deklarowali gotowość przywrócenia obiektu do stanu sprzed tych robót, a także że postanowieniem z dnia 14 maja 2026 r. Sąd Rejonowy w G. zawiesił postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej wykupu pasa gruntu do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. Podkreślili, że ściany budynku stanowią trwałe oddzielenie nieruchomości, a część obiektu położona wyłącznie na ich gruncie będzie nadal pełnić funkcję ogrodzenia.
W piśmie uzupełniającym skarżący wnieśli jednocześnie o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...] upr., dotyczącej zasiedzenia innego pasa gruntu o powierzchni około 40 m2 przy tej samej nieruchomości, pomocniczo dla oceny znaczenia długotrwałego i utrwalonego władania pasem przygranicznym. Wskazali, że część obiektu położona na gruncie sąsiednim zajmuje około 4 m2 przy powierzchni całego budynku przekraczającej 60 m2, a brama garażowa jest jedynym wjazdem na ich nieruchomość. Powołując się na art. 176 § 1 Kodeksu cywilnego, podnieśli, że nieruchomość pozostaje w posiadaniu ich rodziny od 1945 r.
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2026 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 8 października 2026 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zgłoszony w piśmie procesowym skarżących, uznając, że nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi na decyzję następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a legalność zaskarżonego aktu ocenia według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości ani słuszności rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 49e pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przepis ten wiąże obowiązek wydania nakazu rozbiórki z jedną, ściśle określoną przesłanką. Decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter związany, co oznacza, że w razie jej zaistnienia, organ jest obowiązany wydać decyzję o ustalonej treści i nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2554/23 oraz 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1735/25, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożenie wniosku o legalizację jest przy tym uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, i zależy wyłącznie od jej woli.
Strona, która prawidłowo pouczona z tego uprawnienia nie korzysta, musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2554/23).
Ocena zarzutów skargi wymaga w pierwszej kolejności określenia, jakie okoliczności podlegały badaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Odpowiedź na to pytanie wynika z etapowej konstrukcji postępowania w sprawie samowoli budowlanej uregulowanego w art. 48 i nast. p.b. Postępowanie to rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.), przy czym postanowienie takie wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania (art. 48 ust. 3 p.b.), a na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.).
Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu może następnie złożyć wniosek o legalizację w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 48a ust. 1 p.b.), a w razie wniesienia zażalenia od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 p.b.). W zależności od dalszego przebiegu postępowanie kończy się decyzją o legalizacji albo decyzją o rozbiórce wydawaną w przypadkach wymienionych w art. 49e p.b.
Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2554/23, postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej i określa jego ramy. Na tym etapie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., a więc ustalić, czy budowany lub wybudowany obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz czy wymagany akt został uzyskany przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Kwestią kluczową jest na tym etapie zidentyfikowanie samowoli budowlanej i jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymagań Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu budowy nie kończy wprawdzie postępowania legalizacyjnego i nie załatwia co do istoty sprawy legalizacji, przesądza jednak o tym, jaki obiekt i w jakim zakresie jest przedmiotem tego postępowania oraz według jakiego reżimu prawnego będzie ono prowadzone.
Z tak rozumianej funkcji postanowienia o wstrzymaniu budowy wynika granica kognicji organu na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. Skoro kwalifikacja prawnobudowlana przedmiotu postępowania legalizacyjnego następuje w postanowieniu, które strona może zaskarżyć zażaleniem, a następnie skargą do sądu administracyjnego, to przy wydawaniu nakazu rozbiórki organ nie ocenia ponownie charakteru wzniesionego obiektu ani tego, czy został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Badaniu podlega wyłącznie to, czy wniosek o legalizację został złożony w wymaganym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1735/25). W konsekwencji zarzuty zmierzające do zakwestionowania samego faktu samowoli lub jej kwalifikacji, podnoszone dopiero w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki, są spóźnione.
Konstrukcja ta ma rozstrzygające znaczenie dla oceny niniejszej sprawy. Przeważająca część argumentacji skargi, repliki i pisma uzupełniającego dotyczy bowiem kwestii, które należały do przedmiotu postępowania zakończonego postanowieniem o wstrzymaniu budowy, a mianowicie wieku obiektu i jego istnienia przed nabyciem nieruchomości przez skarżących, liczby i charakteru obiektów znajdujących się na nieruchomości, przypisania skarżącym robót wykonanych przed 2013 r., kwalifikacji tych robót jako budowy całego obiektu, a nie przebudowy obiektu istniejącego, oraz zastosowania reżimu art. 48 p.b. zamiast przepisów dotychczasowych. Wszystkie te zagadnienia składają się na kwalifikację prawnobudowlaną samowoli i ustalenie jej przedmiotu, a więc na materię zastrzeżoną dla etapu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 27 września 2023 r.
W rozpoznawanej sprawie kwalifikacja ta nie tylko została dokonana w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu budowy, lecz także została poddana pełnej kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch instancjach. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca obejmuje sentencję orzeczenia oraz te motywy, które stanowiły konieczną podstawę rozstrzygnięcia, a sąd rozpoznający późniejszą sprawę nie może dokonywać ustaleń i ocen z nimi sprzecznych.
W wyroku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 693/23, tut. Sąd przyjął, że sporny budynek był w różnych okresach budowany, a następnie przebudowywany bez wymaganych pozwoleń. Ustalił, że według najstarszej pozyskanej mapy z 1984 r. na działce skarżących znajdował się tylko jeden budynek gospodarczy, usytuowany przy budynku mieszkalnym, co potwierdza akt notarialny z dnia 22 kwietnia 1995 r., natomiast sporny obiekt został po raz pierwszy ujawniony w dokumentacji geodezyjnej w 2007 r. jako dwa odrębne budynki gospodarcze, a jego obecny kształt na rzucie litery L uwidoczniono dopiero w szkicu do protokołu kontroli z 2023 r. Uznał, że roboty te stanowią ciąg samowoli budowlanych prowadzonych na przestrzeni wielu lat, które doprowadziły do powstania zupełnie nowego budynku, oraz że obecne parametry i kształt nadano budynkowi w latach 2013 i 2014, gdy zmniejszono jego powierzchnię przez przestawienie ściany, podniesiono przednią część obiektu i zamontowano bramę dwuskrzydłową.
Wykonane roboty zakwalifikował jako mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., obejmującym także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu, i stwierdził, że zakończenie budowy spornego obiektu nastąpiło po dniu 1 stycznia 1995 r. Odwołał się przy tym do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, trwającym od rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia do czasu jej legalizacji albo usunięcia jej materialnych skutków. Odniósł się także do fotografii przedłożonych przez skarżących, stwierdzając, że nie potwierdzają one twierdzeń o legalnym ani poniemieckim pochodzeniu obiektu.
Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2052/24, stanowisko to zaaprobował. Stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane były poddać samowolę budowlaną, której dopuścili się skarżący, regulacji kształtowanej treścią art. 48 ust. 1 i 3 w związku z art. 48a p.b., oraz że przy braku tożsamości pomiędzy zabudową istniejącą na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1995 r. a obiektem stanowiącym przedmiot postępowania element normy art. 103 ust. 2 p.b. odnoszący się do zakończenia budowy przed tą datą nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. NSA powołał się na utrwalony pogląd, że jeżeli w obiekcie wzniesionym przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia wykonano bez pozwolenia roboty prowadzące do przekształcenia tego obiektu w stopniu uniemożliwiającym poddanie jego legalizacji odrębnym reżimom prawnym, przepis art. 103 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06; 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1139/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2073/12; 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 231/17; 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2867/17).
Ustalenia i oceny te wiążą Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, po pierwsze, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji przedmiotem nakazu rozbiórki, jest budynek garażowo-gospodarczy w kształcie litery L o powierzchni zabudowy około 61 m2 jako całość, a nie wyodrębnione roboty wykonane w latach 2013 i 2014. Po drugie, że skarżący są podmiotami, którym przypisano dopuszczenie się samowoli budowlanej. Po trzecie, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy zabudową istniejącą przed dniem 1 stycznia 1995 r. a obiektem objętym postępowaniem, a samowola podlega reżimowi art. 48 i nast. p.b.
W tym stanie rzeczy dowody powoływane w piśmie z dnia 5 czerwca 2026 r. i w piśmie uzupełniającym, a więc fotografie archiwalne oraz oświadczenia świadków dotyczące istnienia zabudowy w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku, są prawnie obojętne. Nawet przy założeniu, że jakaś zabudowa istniała na nieruchomości w tym okresie, prawomocnie przesądzono, że obiekt objęty postępowaniem nie jest z nią tożsamy. Z tej samej przyczyny bezskuteczna jest argumentacja odwołująca się do art. 176 § 1 Kodeksu cywilnego i do doliczenia czasu posiadania poprzedników, która dotyczy wyłącznie stosunków cywilnoprawnych i nie ma punktu zaczepienia w hipotezie art. 49e pkt 1 p.b. Chybiony jest również zarzut, że organy nie wykazały, aby to skarżący byli inwestorami robót.
Niezależnie od tego, że kwestia ta została przesądzona w postępowaniu zakończonym postanowieniem o wstrzymaniu budowy, uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację przysługuje – z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności – inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu (art. 48a ust. 1 p.b.), a obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 49e p.b. mogą zostać nałożone na właściciela obiektu (art. 52 p.b.). Ustalenie tożsamości inwestora nie warunkuje zatem wydania nakazu rozbiórki.
Sąd dostrzega, że w orzecznictwie wskazuje się na obowiązek organu odwoławczego rozważenia okoliczności wpływających na kwalifikację obiektu także na etapie wydawania nakazu rozbiórki, jeżeli po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy doszło do zmiany stanu faktycznego, w szczególności do fizycznego przekształcenia obiektu w sposób mogący wyłączyć wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (por. wyrok tut. Sądu z dnia 11 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 778/25, nieprawomocny). Pogląd ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Skarżący nie twierdzą, aby po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy obiekt uległ jakiejkolwiek zmianie. Ich argumentacja dotyczy historii obiektu sprzed tej daty, a więc tego samego stanu faktycznego, który był przedmiotem oceny w postanowieniu z dnia 27 września 2023 r. i w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 693/23 oraz II OSK 2052/24. Deklarowana gotowość przywrócenia obiektu do stanu sprzed robót z lat 2013 i 2014 nie została zrealizowana i nie stanowi zmiany stanu faktycznego, a ponadto, jak wyjaśniono niżej, nie mogłaby doprowadzić do legalizacji obiektu.
Przechodząc do oceny jedynej przesłanki relewantnej dla art. 49e pkt 1 p.b., Sąd stwierdza, że sposób obliczenia terminu do złożenia wniosku o legalizację przyjęty przez organy jest prawidłowy. Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, a zatem termin trzydziestodniowy rozpoczął bieg od dnia, w którym postanowienie to stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 p.b.). Ostateczne jest postanowienie, od którego nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.), a więc postanowienie organu odwoławczego, które w niniejszej sprawie doręczono skarżącym w dniu 2 października 2023 r. Taki sposób liczenia terminu w sytuacji wniesienia zażalenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1735/25, wiążąc początek biegu terminu z doręczeniem postanowienia organu drugiej instancji. Termin upłynął zatem z dniem 2 listopada 2023 r., ponieważ ostatni dzień terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (art. 57 § 4 k.p.a.).
Organ odwoławczy wskazał wprawdzie datę 1 listopada 2023 r., uchybienie to pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, skoro wniosek skarżących wpłynął w dniu 8 grudnia 2025 r., a więc z przekroczeniem terminu o ponad dwa lata.
Nietrafny jest zarzut, jakoby organ przyjął, że termin rozpoczął bieg w sierpniu 2023 r., od doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ zastosował art. 48a ust. 3 p.b. i wywiódł początek biegu terminu z doręczenia postanowienia organu odwoławczego. Nie może też odnieść skutku argumentacja, według której początek biegu terminu należało powiązać z dalszym przebiegiem postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 48a ust. 3 p.b. odwołuje się do ostateczności postanowienia, a nie do jego prawomocności. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 1 p.p.s.a.), a w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 693/23 wstrzymanie takie nie zostało orzeczone. Przyjęcie odmiennego zapatrywania uzależniałoby bieg ustawowego terminu od inicjatywy procesowej strony, co pozostawałoby w sprzeczności z brzmieniem przepisu.
Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie wobec spornego obiektu art. 48 ust. 1 i 3 p.b. oznaczało, że organ uznał za możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 693/23). Skarżący mieli zatem otwartą drogę do legalizacji i nie skorzystali z niej w ustawowym terminie. Nie wystąpili także z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Sąd rozważył również, czy wniosek skarżących z dnia 8 grudnia 2025 r. powinien był zostać oceniony w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 49f i nast. p.b. Możliwość taka była jednak wyłączona. Zgodnie z art. 49f ust. 1 p.b. uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczy obiektu, od którego zakończenia budowy upłynęło co najmniej dwadzieścia lat, przy czym stosownie do art. 49f ust. 5 p.b. nie można go wszcząć, jeżeli termin ten upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wobec prawomocnego ustalenia, że obiekt osiągnął obecne parametry i kształt do 2014 r., w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, to jest 7 sierpnia 2023 r., od zakończenia budowy nie upłynęło dwadzieścia lat. Nie znajdował także zastosowania art. 49f ust. 2 p.b., przewidujący prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na żądanie właściciela lub zarządcy w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 103 ust. 2 p.b., skoro prawomocnie przesądzono w niniejszej sprawie, że sporny budynek do tej kategorii nie należy. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do tej kwestii stanowi mankament uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który jednak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nierozważenia możliwości orzeczenia rozbiórki jedynie części obiektu albo doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w inny sposób. Przepis art. 49e pkt 1 p.b. przewiduje wprawdzie rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jednak zakres nakazu wyznacza zakres samowoli zidentyfikowanej w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Skoro przedmiotem samowoli jest budynek w kształcie litery L jako całość, powstały w wyniku ciągu robót prowadzących do powstania zupełnie nowego obiektu, nakaz obejmujący całość odpowiada zakresowi normy.
Nie przemawia za odmienną oceną pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne nakazanie na podstawie przepisów o samowoli budowlanej rozbiórki części obiektu, jeżeli prowadziłaby ona do naruszenia tej części obiektu, która została wybudowana zgodnie z prawem, a właściwym trybem jest wówczas postępowanie przewidziane w art. 50 i art. 51 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2203/23 oraz powołane tam orzecznictwo). Istota tego ograniczenia wynika bowiem z ochrony obiektu wykonanego legalnie, a przesłanką jego zastosowania jest istnienie substancji budowlanej wzniesionej na podstawie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie występuje. W wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Wr 693/23 przyjęto, że także dwa pierwotne budynki gospodarcze powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania legalności prac związanych z ich powstaniem. Skoro żadna część obiektu nie została wykonana legalnie, brak jest substancji budowlanej, której ochrona uzasadniałaby odstąpienie od trybu przewidzianego w art. 48 i nast. p.b.
Z tych samych przyczyn nie mogła odnieść skutku deklaracja skarżących dotycząca przywrócenia obiektu do stanu sprzed robót wykonanych w latach 2013 i 2014. Stan sprzed tych robót był również stanem samowolnym, a samowola budowlana, jako zdarzenie o charakterze ciągłym, trwa do czasu legalizacji obiektu albo usunięcia jej materialnych skutków (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Przywrócenie wcześniejszego stanu nie doprowadziłoby zatem obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Ustawodawca sam dokonał wyważenia interesów, przyznając podmiotom legitymowanym uprawnienie do legalizacji i określając jednoznacznie skutek niedochowania terminu do skorzystania z niego. Dolegliwość nakazu rozbiórki jest następstwem niewykonania przez skarżących czynności, o której możliwości zostali pouczeni w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Okoliczności takie jak powierzchnia części obiektu posadowionej na gruncie sąsiednim, pełnienie przez ściany budynku funkcji ogrodzenia czy usytuowanie w nim jedynego wjazdu na nieruchomość, choć istotne dla skarżących, nie należą do hipotezy art. 49e pkt 1 p.b. Przy związanym charakterze decyzji nie mogły one stanowić podstawy do odstąpienia od zastosowania przepisu, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny celowości ani słuszności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie normy bezwzględnie wiążącej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pominięcia znaczenia postępowania cywilnego dotyczącego pasa gruntu zajętego przez część obiektu. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2052/24). Jedyną przesłanką art. 49e pkt 1 p.b. jest niezłożenie wniosku o legalizację w terminie. Rozstrzygnięcie, komu przysługuje tytuł prawny do gruntu pod częścią obiektu, nie wpływa na ocenę dochowania tego terminu i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Ewentualna zmiana stosunków własnościowych nie konwaliduje też samowoli ani nie przywraca utraconego uprawnienia do legalizacji.
Powołane przez skarżących postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 14 maja 2026 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o sygn. akt [...] do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania potwierdza zresztą, że to rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostało uznane za prejudycjalne wobec sprawy cywilnej, a nie odwrotnie.
Chybiony jest również zarzut sprzeczności rozstrzygnięć wydanych przez organ odwoławczy w dniu 2 marca 2026 r. oraz powiązany z nim zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Opiera się on na nieuprawnionym utożsamieniu uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego z przesądzeniem o zasadności wniosku o legalizację. Jak wyjaśniono, postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2554/23). Postępowanie legalizacyjne nie stanowi zatem odrębnej sprawy administracyjnej wszczynanej na wniosek, lecz etap jednego postępowania prowadzonego z urzędu, a wniosek o legalizację nie jest żądaniem wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. Orzekanie o nim w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było nieprawidłowe, a właściwą reakcją organu na wniosek złożony po terminie było wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 p.b.
Uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 15 grudnia 2025 r. oznaczało wyeliminowanie z obrotu aktu wydanego w niedopuszczalnej formie, a nie stwierdzenie, że postępowanie legalizacyjne powinno zostać przeprowadzone merytorycznie. Oba rozstrzygnięcia pozostają zatem spójne. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o rozbiórce przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie z dnia 15 grudnia 2025 r. Skoro wniosek o legalizację nie wszczynał odrębnej sprawy administracyjnej, wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. nie było uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem o tym postanowieniu.
Niezależnie od tego organ odwoławczy rozpoznał zażalenie i odwołanie w tym samym dniu, oceniając wniosek skarżących z dnia 8 grudnia 2025 r. w obu rozstrzygnięciach w sposób spójny, a przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego, który rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie (art. 15 i art. 138 § 1 k.p.a.). Zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej nie może być przy tym rozumiana jako nakaz orzekania wbrew jednoznacznej treści przepisu o charakterze związanym.
Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego wyznacza hipoteza normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Skoro wydanie decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. nie wiązało się z ponowną oceną kwalifikacji przedmiotu postępowania legalizacyjnego, lecz z ustaleniem, czy wniosek o legalizację został złożony w terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1735/25), relewantne były wyłącznie dwie okoliczności, a mianowicie data doręczenia ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz data wpływu wniosku. Obie zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżących.
Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest zasadny jedynie w ograniczonym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do argumentacji odwołania w sposób syntetyczny, nie wyjaśnia przyczyn nieuwzględnienia dowodów dotyczących wieku obiektu i nie odnosi się do możliwości oceny wniosku w trybie uproszczonym. Uchybienia te dotyczą jednak okoliczności prawnie obojętnych dla zastosowania art. 49e pkt 1 p.b. albo kwestii, których prawidłowe rozważenie nie mogło prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Tym różni się rozpoznawana sprawa od sytuacji, w których organ odwoławczy pominął zarzuty dotyczące okoliczności mogących przesądzić o wyniku, takich jak zmiana stanu faktycznego wpływająca na kwalifikację obiektu lub istnienie woli cofnięcia wniosku o legalizację. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.
Przy związanym charakterze podstawy materialnoprawnej i niespornym uchybieniu terminowi uchylenie decyzji prowadziłoby wyłącznie do powtórzenia tego samego rozstrzygnięcia w pełniej uzasadnionej formie.
Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...] upr. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy i nie służy ponownemu ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Dokument, którego dotyczył wniosek, odnosi się do zasiedzenia innego pasa gruntu i - jak przyznali sami skarżący - nie został powołany jako prejudykat ani jako dowód nabycia własności gruntu pod częścią obiektu. Okoliczności, którym miał pomocniczo służyć, pozostają poza hipotezą art. 49e pkt 1 p.b., wobec czego dowód ten nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.