Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB", "organ odwoławczy") z dnia 26 maja 2026 r., nr WOA.7722.68.2025.ASt, który na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524, dalej: "u.p.b"), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie (dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia 16 lutego 2026 r., nr PINB.5160.2.11-5.2023.RS odmawiającą nałożenia na K. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku wielorodzinnym, położonym na działce nr [...], obręb L. G., do stanu zgodnego z prawem.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu kontroli, pismem z dnia 12 maja 2025 r. PINB zawiadomił współwłaścicieli budynku mieszkalnego, wielorodzinnego - czterolokalowego, położonego na działce nr [...], obręb L. G., o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr 1.
Następnie postanowieniem z dnia 23 lipca 2025 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., PINB nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2025 r., oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót wraz ze zwięzłym opisem technicznym określającym rodzaj i charakterystykę obiektu oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a także wykaz robót budowlanych koniecznych do wykonania, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami techniczno- budowlanymi.
Wskutek zażalenia A. C. ZWINB, postanowieniem z dnia 3 września 2025 r., nr WOA.7722.68.2025.ASt, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił ww. postanowienie organu I instancji. ZWINB wskazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB przede wszystkim dokonał ustaleń zakresu wykonanych robót budowlanych, a następnie w odniesieniu do art. 28 u.p.b. ustalił czy na wykonanie tych robót wymagane było stosowane zezwolenie właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej (zarówno w dacie wykonania tych robót, jak i obecnie). ZWINB wskazał również, że PINB powinien uwzględnić treść przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm., dalej: "u.w.l."), zgodnie z którym jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, zaś członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna.
Oznacza to, że w budynku takim jak przedmiotowej sprawie, właściciele lokali mieszkalnych tworzą tzw. "dużą wspólnotę mieszkaniową". Natomiast z art. 21 ust. 1 i 2 u.w.l. wynika, że organem wykonawczym wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd. Zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz i w sprawach zwykłego zarządu składa oświadczenia woli za wspólnotę. Organ I instancji korespondencję w niniejszej sprawie powinien zatem kierować do Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości w [...]. Końcowo ZWINB zwrócił uwagę, że z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja art. 52 u.p.b.
W dniu 23 września K. K. przedłożył PINB ocenę techniczną z dnia 8 września 2025 r. dotyczącą robót wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku.
Decyzją z dnia 16 lutego 2026 r., nr PINB.5160.2.11-5.2023.RS organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b., odmówił nałożenia na K. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym, położonym na działce nr [...], obręb L. G., do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od tej decyzji złożyła A. C., po rozpoznaniu którego ZWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 maja 2026 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie zastosował się do wskazań ZWINB zawartych w postanowieniu z dnia 3 września 2025 r., czym naruszył art. 139 a § 1 k.p.a. Ponadto za niewystarczające i kolidujące z przepisami u.w.l., ZWINB uznał ustalenie PINB na podstawie informacji z Urzędu Miasta Cedynia, że dla przedmiotowego budynku "nie została powołana wspólnota" i "brak jest podmiotu działającego jako zarząd wspólnoty mieszkaniowej". ZWINB wskazał ponadto, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że strony postępowania tj. właściciele wszystkich lokali mieszkalnych w budynku położonym w [...] zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się korespondencja zwrotna kierowana do F. M. z adnotacjami "adresat zmarł", "adresat nieobecny".
Organ I instancji posiadając ww. informację nie wyjaśnił tej okoliczności i wydając decyzję pominął F. M. - współwłaścicielkę lokalu nr [...] i M. P. - właścicielkę lokalu nr 1 - pozbawiając je (ewentualnie ich następców prawnych) przymiotu strony w tym postępowaniu. ZWINB zwrócił również uwagę, że wbrew twierdzeniu PINB postępowanie prowadzone w trybie art. 51 u.p.b. nie ma charakteru nadzorczego tylko jest prowadzone w procedurze naprawczej, w której konieczne jest badanie, w ramach prowadzonego postępowania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konkludując, organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wykonania zaleceń wskazanych w postanowieniu ZWINB z dnia 3 września 2025 r., a także wyjaśnienia kwestii wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania oraz faktu, że wspólnoty mieszkaniowe powstają z mocy prawa, a nie powołania oraz, że dotychczas PINB nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia sposobu reprezentacji przedmiotowej wspólnoty mieszkaniowej ani nie wezwał współwłaścicieli budynku do wskazania/ustalenia zarządu nieruchomością.
Brak takiego wezwania i ustaleń uniemożliwia zaś prawidłowe określenie adresata decyzji i stron postępowania oraz zasadę reprezentacji, co stanowi niedopuszczalne pominięcie przez PINB wymogu uprzedniego zidentyfikowania podmiotu uprawnionego do reprezentowania interesów wszystkich współwłaścicieli.
W sprzeciwie od tej decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. K. wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego PINB postępowanie przeprowadził w sposób właściwy i poprawny, zgodny ze stanem faktycznym i uwzględnieniem interesu skarżącego, ale także interesu osób trzecich. Uchylenie decyzji organu I instancji zostało dokonane de facto z przyczyn formalnych jakie zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo i dokładnie wskazane. W ocenie skarżącego uchybienia formalne wytknięte przez organ odwoławczy nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZWINB z dnia 26 maja 2026 r., nr WOA.7722.68.2025.ASt, uchylająca w całości decyzję PINB z dnia 16 lutego 2026 r., nr PINB.5160.2.11-5.2023.RS i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że ZWINB słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w toczącym się w oparciu o art. 50 i art. 51 u.p.b. postępowaniu administracyjnym był zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku położonym w [...], a następnie czy na wykonanie tych robót wymagane było stosowne zezwolenie właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na konieczność ustaleń w powyższym zakresie ZWINB wskazywał już w swoim postanowieniu z dnia 3 września 2025 r., nr WOA.7722.68.2025.Ast. Organ I instancji takich ustaleń nie poczynił. We wskazanym postanowieniu z dnia 3 września 2025 r. ZWINB wskazał również na konieczność uwzględnienia przepisów u.w.l. i okoliczności, że współwłaściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym w [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową, co z kolei jest istotne dla ustalenia kręgu stron postępowania. Zasadą bowiem jest, że w postępowaniu administracyjnym właściciele lokali mieszkalnych reprezentowani są przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, zaś właściciel lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym może być stroną takiego postępowania jedynie wyjątkowo, w przypadku gdy wykaże swój interes prawny.
W ocenie Sądu ZWINB wykazał, że nie zostały należycie wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, a zakres niezbędnych ustaleń, wykraczałby poza dopuszczone na mocy art. 136 k.p.a. postępowanie uzupełniające. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy nie zaś jej rozstrzyganie w zastępstwie organu I instancji.
Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W tym stanie rzeczy Sąd podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.