Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 3 września 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 497/26

Uzasadnienie

Pismem z 14 maja 2026 r. G. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła ze skargą na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. " w K. w zakresie:

1. 1. części tekstowej co do § 35 pkt 1), § 35 pkt 2) lit. a), § 35 pkt 3 lit. c) w jakim uchwała przeznacza ten teren jako teren łąk lub zieleni naturalnej oraz wprowadza zakaz lokalizacji nowej zabudowy wobec stwierdzenia występowania siedlisk przyrodniczych - niżowych i górskich świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie (kod siedliska [...]) w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L.;
2. 2. części graficznej w zakresie dotyczącym terenu 1 RZ/ZN w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L..

W skardze zarzucono kwestionowanej uchwale naruszenie:

1. 1. art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3 i 7 w zw. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niedostateczne uwzględnienie i rozważenie potrzeb zrównoważonego rozwoju, wymagań ochrony środowiska oraz konieczności ochrony prawa własności skarżącej co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, poprzez nieproporcjonalne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej w sytuacji, w której wymagania ochrony środowiska tego nie uzasadniały;
2. 2. art. 31 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równości, przejawiające się w ustanowieniu zakazu zabudowy na terenach, które dotychczas były regularnie zabudowywane zabudową mieszkaniową bez wyraźnego uzasadnienia dla takiej praktyki, w szczególności w konieczności ochrony środowiska;
3. 3. art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, poprzez oparcie ustaleń m.p.z.p. na zmienionym, niewyjaśnionym stanowisku RDOŚ, sprzecznym z dotychczasową praktyką tego organu, bez rzetelnego wykazania zmiany stanu przyrody oraz bez wyważenia wynikających z wcześniejszych rozstrzygnięć uzasadnionych oczekiwań inwestycyjnych skarżącej, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady zaufania obywatela do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: tekstowej, w zakresie § 34 pkt 1) oraz § 34 pkt 2) lit. a) oraz § 35 pkt 1), § 35 pkt 2) lit. a), § 35 pkt 3 lit. c), w jakim uchwała wprowadza zakaz lokalizacji nowej zabudowy - w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L. oraz części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu 1 RZ/ZN, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L..

Wniesiono też o przeprowadzenie dowodów z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 grudnia 2024 r., wydruku z aktualnej treści księgi wieczystej oraz wyciągu z wykazu uwag zgłoszonych do projektu.

Poszczególne zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a., z uwagi na jej złożenie po upływie ustawowego terminu ewentualnie o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wyjaśnił organ, zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu [...] lutego 2025 r. W związku z powyższym skarżąca miała możliwość zapoznania się z treścią aktu prawnego oraz mogła wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia publikacji uchwały. Zwłaszcza, że skarżąca na bieżąco uczestniczyła w procedurze przygotowania i uchwalania planu miejscowego, poprzez składanie uwag do projektu uchwały.

Natomiast odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wskazał, iż na podstawie art. 53 i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w procedurze sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, w piśmie z dnia 17 października 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wniósł o sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem takich zagadnień, jak wpływ realizacji ustaleń planu miejscowego na stanowiska roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową, obszar chronionego krajobrazu K. Pas Nadmorski, siedliska przyrodnicze stwierdzone na terenie objętym planem, w tym wskazane w "Waloryzacji przyrodniczej województwa zachodniopomorskiego", to jest: niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (kod siedliska 6510), łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (kod siedliska 91E0), sosnowy bór bagienny (kod siedliska 91D0-2).

Nadto Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w swoim wniosku do planu miejscowego z dnia 5 października 2023 r. zawarł informacje, iż na terenie objętym opracowaniem: występują urządzenia melioracyjne, część terenu znajduje się w granicach polderu melioracyjnego "L. ", w związku z tym działki mogą być okresowo podtapiane. Polder ten chroniony jest przez wał przeciwpowodziowy, który nie spełnia warunków technicznych dla ochrony terenów zurbanizowanych, z uwagi na zaniżoną rzędną korony wału oraz tymczasową zabudowę przerwanego w latach wcześniejszych korpusu wału posadowionego na gruntach nienośnych. Ponadto na północy obszaru znajduje się stacja pomp L., która jest przystosowana do odwadniania zmeliorowanych użytków rolnych, a jej parametry techniczne nie są przystosowane do przejęcia wód opadowych z terenów zurbanizowanych.

Otrzymane wnioski wszystkich organów stały się podstawą do opracowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym.

Wyjaśniono, że przeprowadzona w trakcie procedury analiza uwarunkowań działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. wykazała, iż znajduje się ona w południowej części obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. " w K.. Działka położona jest w obniżeniu terenu pomiędzy dawną wsią L. a osiedlem J., na terenie dużego obszaru torfowiskowego, stanowiącego część rozległej pradoliny rzeki U., rozciągającej się poza granicą planu i jednocześnie granicą administracyjną miasta w kierunku wschodnim. Podłoże gruntowe pradoliny budują utwory bagienno-aluwialne, wilgotne lub mokre, słabo rozłożone torfy, namuły organiczne przewarstwione piaskami próchnicznymi, piaski, iły i mułki jeziorne miękkoplastyczne. Teren, którego dotyczy skarga, stanowi fragment rozległego torfowiska holoceńskiego o powierzchni 298 ha, gdzie miąższość torfów wynosi 2,0 m. Z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, teren poprzecinany jest siecią rowów melioracyjnych, zbierających nadmiar wody, które następnie odprowadzane są do [...] L. i przepompowywane do i jeziora J..

Działka, będąca własnością skarżącej, znajduje się na polderze melioracyjnym L, tj. w obszarze, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. został wyznaczony na ewentualne rozlewanie się nadmiaru wód z [...] L. oraz podmokłych terenów położonych na wschód od granicy administracyjnej miasta. Jak wyznaczono na rysunku studium, polder L. obejmuje wschodnią i południową część obszaru objętego planem miejscowym.

Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że znaczna miąższość utworów słabonośnych (torfy, namuły organiczne), wysoki poziom wód gruntowych i ryzyko lokalnych podtopień polderu L., stanowią przeciwwskazanie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Ponadto uwarunkowania klimatu lokalnego obniżenia torfowiskowego, tj.: niekorzystne warunki termiczno-wilgotnościowe, występowanie inwersji termicznej, zaleganie mgieł i utrudnione przewietrzanie, dyskwalifikują ten obszar do wyznaczania na nim terenu zabudowy mieszkaniowej w aktach planowania przestrzennego.

W zakresie elementów cennych przyrodniczo organ wyjaśnił, że na analizowanym obszarze występują formy ochrony, ustanowione na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Cały obszar objęty planem położony jest w granicach wielkopowierzchniowej formy ochrony przyrody, tj. w obszarze chronionego krajobrazu K. Pas Nadmorski, który został utworzony w 1975 r. na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Dz. Urz. nr [...], poz. [...]). Obecny status prawny obszaru reguluje uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2021 r. poz. [...]). Obszar ten obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Organ podkreślił, że przepisy obowiązujące na terenie K. Pasa Nadmorskiego nie uniemożliwiają realizacji zabudowy, jednak ustanawiają szereg zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu działek. Nadto obszerny fragment obszaru planu, w tym przedmiotowa działka, położony jest w obrębie korytarza ekologicznego o randze krajowej [...] - P. W ocenie organu, rozwój zabudowy wraz z ogrodzeniami poszczególnych działek i sieci dróg, uniemożliwiłby przemieszczanie się zwierząt, co jest główną ideą wyznaczenia korytarza ekologicznego. Rekomendacje odnoszące się do zachowania przestrzennej spójności i ciągłości terenu oraz wyeliminowanie (nietworzenie nowych) barier technicznych, przecinających poprzecznie przestrzeń korytarzy, umożliwiających migrację fauny i flory, uwzględniono poprzez wyznaczenie w planie miejscowym terenów RZ/ZN o przeznaczeniu pod łąki i pastwiska lub zieleń naturalną z zachowaniem istniejącej zabudowy, bez możliwości lokalizacji nowej zabudowy.

Nadmieniono także, że będąca źródłem do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko "Waloryzacja przyrodnicza województwa zachodniopomorskiego" opracowana przez Biuro Konserwacji Przyrody w 2010 r., wykazała na terenie, na którym położona jest między innymi działka nr [...], występowanie siedlisk niżowych, górskich i świeżych łąk użytkowanych ekstensywnie. Ochrona siedlisk wynika z Dyrektywy siedliskowej (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.). Powyższy akt prawa nakłada obowiązek zapewnienia siedliskom przyrodniczym i gatunkom wymienionym w załącznikach Dyrektywy siedliskowej i ptasiej warunków sprzyjających ochronie, lub zadbanie o odtworzenie ich dobrego stanu m.in. poprzez wyznaczenie i objęcie ochroną obszarów, na których te siedliska i gatunki występują. Powierzchnia siedliska to ok. 11 ha, z czego w planie miejscowym, z uwagi na przekształcenia pod zabudowę wyłączono 1,48 ha. Zatem obszar siedliska przekształcony przez człowieka nie przekracza 14% jego ogólnej powierzchni i nie stanowi to o jego trwałości bądź możliwości likwidacji.

W ocenie organu, zachowanie opisanych wyżej walorów przyrodniczych ma istotne znaczenie dla środowiska. Jednocześnie walory te stanowią ograniczenie dla lokalizowania zabudowy, co zadecydowało o tym, aby w miejscowym planie nie przeznaczać tych terenów pod nową zabudowę.

W kontekście argumentacji skargi odnoszącej się do zabudowy powstałej na pobliskich gruntach organ nadmienił, że z uwagi na charakter studium, jako aktu wewnętrznego gminy oraz wobec ukształtowanej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Prezydent Miasta K. nie mógł odmawiać wydawania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w sąsiedztwie działki nr [...]. Powyższe spowodowało realizację kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych na przedmiotowym terenie. Sytuacja taka trwała do faktycznego rozpoczęcia prac nad sporządzeniem planu miejscowego we wrześniu 2023 r. Opisane wyżej decyzje były uzgadniane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie. Organ uzgadniający nie znalazł przeciwskazań do uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy w sąsiedztwie działki nr [...]. Ustawa nie wymagała uzgadniania projektów decyzji pod względem innych uwarunkowań niż formy ochrony przyrody ustanowione przez przepisy o ochronie przyrody.

Tym samym dualizm postępowania organu wynikał wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazywały uwzględniać przy opracowywaniu miejscowych planów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego, natomiast przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ustalenia studium nie miało mocy wiążącej.

Co do dołączonej do skargi decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] organ wyjaśnił, że decyzją tą objęta jest tylko ta część działki, która już wcześniej została zabudowana i wyłączona z użytkowania rolniczego oraz posiadała klasoużytek B. Decyzja ta zawierała także informację o sporządzaniu planu miejscowego obejmującego działkę i konsekwencjach uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy ustalenia będą inne niż w decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku nastąpi wygaśnięcie decyzji, zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p., jeśli przed wejściem planu miejscowego w życie inwestor nie uzyska ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, upłynie termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca nie zgłosi budowy.

Co do wydzielenia działki nr [...], powyższe nastąpiło na wniosek skarżącej na podstawie decyzji z 9 lutego 2024 r., z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do działki nr [...], było następstwem postanowienia sądowego.

Końcowo organ oświadczył, że powstała w oparciu o decyzje administracyjne pojedyncza zabudowa mieszkaniowa nie przesądza o cechach i walorach całego polderu L.. Powierzchnia przekształcona w wyniku działalności i obecności człowieka stanowi ułamek powierzchni całego polderu i nie przekracza 14% powierzchni siedliska niżowe i górskie świeże łąki, użytkowane ekstensywnie o kodzie 6510. Powyższe nie przekreśla szansy na utrzymanie w stanie naturalnym pozostałej przeważającej powierzchni łąk i torfowisk oraz siedliska. Natomiast warunki gruntowe, klimatyczne oraz obowiązek ochrony wartości przyrodniczych uzasadniają zakaz dalszej zabudowy terenu, co musiało mieć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy.

Ponadto w trakcie prac nad projektem planu analizowano złożone wnioski, zapisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. ze zmianami i w innych dokumentach wyższego rzędu, ustalenia obowiązujących planów dla obszarów sąsiednich, a także faktyczne zagospodarowanie, wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje celu publicznego, o ile nie godziły one w zasadę związania planu miejscowego z ustaleniami studium. W rezultacie przeprowadzonych analiz przyjęto optymalne rozwiązanie urbanistyczne umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej (usługowej, dróg, sieci infrastruktury technicznej), a także ochronę cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów. Projektowane w analizowanym dokumencie przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania są zgodne z założeniami i zasadami przekształceń przestrzeni przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. ze zmianami, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2010 r. Plan miejscowy, którego uchwalenie poprzedzone jest wnikliwą analizą wielu różnych dokumentów, jako akt prawa miejscowego jest jedynym narzędziem mogącym skutecznie realizować strategię i cele miasta zawarte w ww. dokumencie, a których celem jest dbałość o ochronę środowiska i ograniczenie wysokiej emisji.

W replice do opisanej wyżej odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej wskazał w szczególności, iż sednem zarzutów skargi jest to, że wnioski oraz decyzje organów biorących udział w procedurze planistycznej są sprzeczne z wnioskami oraz decyzjami tych samych organów, ale wydawanych nie w toku procedury planistycznej, tylko np. na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy albo pozwoleń na budowę. Skarżąca nie neguje prawidłowości procedury planistycznej pod kątem stricte formalnym, w toku tej procedury zasięgnięto bowiem niezbędnych opinii organów uzgadniających. Skarżąca zwraca jednak uwagę, że podstawa działania tychże organów budzi istotne wątpliwości, w szczególności, jeśli uwzględni się ich działanie na innych polach sprawowanej władzy administracyjnej. Okazuje się bowiem, że tereny, które od lat były zabudowywane zabudową mieszkalną, według tych organów, nie mają ani wymaganej nośności dla posadowienia budynków tego rodzaju, podlegają ochronie środowiskowej ze względu na elementy cenne przyrodniczo oraz znajdują się w obszarze krajobrazu chronionego. Niemniej jednak przed wprowadzeniem omawianego planu te same organy nie widziały żadnych przeciwwskazań, aby taką budowę na tych właśnie terenach realizować.

Jednocześnie inwentaryzacja oraz waloryzacja, które traktowały o istnieniu siedlisk na spornym terenie, a do których ten sam organ odwoływał się w toku procedury planistycznej, pochodziły kolejno z 2002 i 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe istotne sprzeczności w postępowaniu tego samego organu, powinno zostać ustalone i dostatecznie wyjaśnione, które z tych stanowisk jest prawidłowe, tym bardziej, że opracowania pochodziły sprzed ponad dekady. Nic jednak w tej kwestii nie zostało uczynione, pomimo że organ miał taką możliwość w trybie wynikającym z art. 52 p.p.s.a. W żadnym natomiast razie tak istotnej sprzeczności nie wyjaśnia fakt, że studium nie było wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planu miejscowego należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10).

Ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11).

Natomiast przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określono w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.").

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przy tym, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. wyrok NSA z 26 czerwca 2019r., sygn. II OSK 1649/18).

Wreszcie w kontekście twierdzeń skargi warto zwrócić uwagę, iż z obowiązujących przepisów wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tutaj: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. ze zmianami, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września 2014 r).

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej uchwały w ramach opisanych wyżej przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności, mając na względzie żądanie organu dotyczące odrzucenia skargi należy dostrzec, iż przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. " w K.. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z 2025 r., poz. [...] i weszła w życie z dniem 21 lutego 2025 r. Przedmiotowa uchwała, co zresztą trafnie dostrzega sam organ w odpowiedzi na skargę, stanowi prawa miejscowego. Ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia czasowego na zaskarżenie aktów prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stąd nie może być w badanym przypadku mowy o "uchybieniu ustawowego terminu wniesienia skargi" a okoliczność, iż skarżąca aktywnie uczestniczyła w procesie uchwalania planu miejscowego nie ma żadnego znaczenia dla powyższej oceny. Stąd żądanie odrzucenia skargi z przyczyny wskazanej przez organ jest oczywiście nieuzasadnione.

Brak jest też podstaw do odrzucenia skargi z innych przyczyn. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, w sytuacji naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem prawa miejscowego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. W realiach badanej sprawy nie jest sporne, iż skażona uchwała narusza interes prawny skarżącej władczo ingerując w sposób wykonywania jej prawa własności na nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] obręb L..

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi warto nadmienić, iż jak wskazano wprost w stanowisku strony skarżącej nie neguje ona prawidłowości procedury planistycznej pod kątem stricte formalnym, i potwierdza ona, że w toku tej procedury zasięgnięto niezbędnych opinii organów uzgadniających. Natomiast w ocenie skarżącej, określenie terenu działki nr [...] obręb L., jako terenu łąk lub zieleni naturalnej oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy nastąpiło z przekroczeniem dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy. Skarżąca akcentuje, iż zakaz zabudowy wprowadzono na terenach, które dotychczas były "regularnie zabudowywane zabudową mieszkaniową" i że wprowadzone w planie ograniczenia, oparte na stanowisku RDOŚ zgłoszonym w toku uchwalania planu, są sprzeczne z dotychczasową praktyką tego organu i nastąpiły bez rzetelnego wykazania zmiany stanu przyrody oraz bez wyważenia wynikających z wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji, uzasadnionych oczekiwań inwestycyjnych skarżącej.

Jeśli chodzi o władztwo planistyczne, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż takie władztwo nie ma charakteru absolutnego i podkreśla się, że choć gmina posiada szeroką swobodę (uznanie planistyczne) w określaniu przeznaczenia gruntów, nie jest to władztwo absolutne, ani niczym nieograniczone. Gmina nie może działać w sposób arbitralny. Wykorzystanie władztwa planistycznego wiąże się z ingerencją w konstytucyjne prawo własności prywatnej, a każda taka ingerencja musi spełniać wymóg proporcjonalności (konieczności). Ograniczenia praw właścicielskich muszą być usprawiedliwione ważnym, nadrzędnym interesem publicznym, a gmina ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz interesy prywatne właścicieli nieruchomości. Przekroczenie lub nadużycie władztwa planistycznego następuje wtedy, gdy ustalenia planu miejscowego są wynikiem arbitralności władz samorządowych, naruszają ład przestrzenny, nie znajdują oparcia w uwarunkowaniach faktycznych terenu lub stanowią represję względnie nieuzasadnione ukaranie właściciela działki.

Działania takie prowadzą do nieważności uchwały w całości lub w części, chyba że gmina wykaże, iż jej decyzje dotyczące przeznaczenia terenu służą realizacji racjonalnej gospodarki przestrzennej, a nie są efektem dowolności.

Podnoszonych przez skarżącą "zamiarów inwestycyjnych" nie można oceniać w oderwaniu od stwierdzonej przez organ okoliczności, iż nieruchomość skarżącej jest położona na terenie rozległego torfowiska holoceńskiego, na którym występuje wysoki poziom wód gruntowych. Nadto, co też nie jest kwestionowane w skardze, obszar ten stanowi polder melioracyjny. Teren objęty skargą, już na bardzo wstępnym etapie planistycznym (tj. na etapie uchwalania studium w 2014 r.) został wyznaczony jako miejsce ewentualnego rozlewania się nadmiaru wód z [...] oraz z podmokłych terenów, położonych na wschód od granicy administracyjnej K..

Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że znaczna miąższość utworów słabonośnych (torfy, namuły organiczne), wysoki poziom wód gruntowych i ryzyko lokalnych podtopień polderu L. stanowią przeciwwskazanie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Również niekorzystne warunki termiczno-wilgotnościowe, występowanie inwersji termicznej, zaleganie mgieł i utrudnione przewietrzanie, mogły a nawet powinny były być brane pod uwagę w toku wyznaczania obszaru zabudowy mieszkaniowej w aktach planowania przestrzennego. Także również inna wskazywana przez organ okoliczność, iż działka skarżącej położona jest w obrębie korytarza ekologicznego o randze krajowej, a rozwój zabudowy wraz z ogrodzeniami poszczególnych działek i sieci dróg uniemożliwiłby przemieszczanie się zwierząt, negatywnie wpływając na środowisko, stanowi ważki argument przemawiający za wprowadzeniem ograniczeń między innymi w zabudowanie na terenie działki nr [...].

W ocenie Sądu, ujęcie w toku opracowania planu miejscowego powyższych zagadnień nie było przy tym efektem arbitralnego działania organów gminy, lecz jawi się jako racjonalne wyważanie zasad współżycia społecznego oraz możliwości realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Przyjęte przez organ gminy rozwiązania były też efektem uwzględniania stanowisk wyspecjalizowanych organów uprawnionych do uzgadniania planu miejscowego, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organ gminy zasadnie przyjmował, iż wyspecjalizowane organy administracji są władne przedstawiać swoje stanowiska oraz opiniować projekt planu miejscowego. Brak jest podstaw do uznania za uzasadniony zarzut skargi, oparty na twierdzeniu, iż organy gminy winny były żądać wyjaśnień od RDOŚ co do aktualności dokumentacji, na której opierał on swoje stanowiska.

Taki obowiązek organu nie wynika z żadnych przepisów. Brak jest też podstaw do negowania aktualności opracowań wykorzystanych w procesie planistycznym, a sam fakt ich pochodzenia "sprzed ponad dekady" nie dowodzi ich nieaktualności. Strona skarżąca w żaden sposób nieaktualności takich opracowań nie wykazała, poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach.

W zakresie twierdzeń skargi dotyczących zabudowy, która powstała na obszarze aktualnie objętym zakazem zabudowy, jak przekonująco wskazał organ, pojedyncza zabudowa mieszkaniowa nie przesądza o cechach i walorach całego obszaru. Skoro powierzchnia dotychczas przekształcona w wyniku działalności i obecności człowieka nie przekracza 14%, to racjonalne jest też twierdzenie, iż nie przekreśla to szansy na utrzymanie w stanie naturalnym pozostałej powierzchni łąk i torfowisk oraz siedlisk. Nie wyklucza to też spełniania przez przedmiotowy teren roli polderu melioracyjnego.

Okoliczność, iż w sytuacji braku planu miejscowego dla innych nieruchomości objętych planem organ wykonawczy gminy wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie oznacza, że organ stanowiący rady gminy nie mógł przyjąć odmiennego, lecz zgodnego ze studium przeznaczenia danego terenu. W tym zakresie ustawodawca wyraźnie określa skutki wejścia planu miejscowego dla uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z nich pierwszeństwo regulacji zawartych w aktach prawa miejscowego oraz wyraźnie opisana ochrona uprzednich rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach administracyjnych.

Warto też podkreślić, iż prowadząc prace na planem miejscowym, gmina miała obowiązek zmierzać do realizacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Rozpatrując uwagi skarżącej zgłaszane na etapie opracowania planu trafnie organ dostrzegł, iż oczekiwana zmiana użytku rolnego RVI pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, z uwagi na brak istniejącej zabudowy na działce byłaby niezgodna z kierunkami rozwoju wyznaczonymi w studium opisującego przedmiotowy teren jako tereny zieleni łąkowej naturalnej z dopuszczeniem rozbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Ów akt planistyczny nie mógł być przez organ ignorowany w toku tworzenia planu miejscowego, natomiast z jego zapisów skarżąca z łatwością mogła powziąć wiedzę o planowanym przeznaczeniu obszaru na jakim znajduje się jej nieruchomość.

Jeśli chodzi o przedkładane przez stronę skarżącą decyzje o warunkach zabudowy warto wyjaśnić, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi indywidualny instrument planistyczny zastępujący plan miejscowy w razie braku jego uchwalenia. Przy czym jednym z podstawowych motywów wdrażanej aktualnie reformy planowania przestrzennego z 2023 r. była krytyczna ocena dotychczasowego funkcjonowania decyzji o warunkach zabudowy. Owa ocena wynikała z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy, pomyślana jako rozwiązanie zastępcze na terenach bez planu miejscowego, stała się w praktyce jednym z głównych sposobów kształtowania zabudowy częstokroć utrudniając, a nawet uniemożliwiając realizowanie ustawowych celów planowania przestrzennego. Jednak fakt, iż w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy możliwa była realizacja inwestycji niezgodnych ze studium, nie daje podstaw do żądania utrzymania takiego stanu rzeczy także w przypadku, gdy doszło już we właściwym trybie do uchwalenia planu miejscowego realizującego cele studium.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi, oparte na twierdzeniu o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., to nie mogły odnieść skutku z tej przyczyny, iż ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w toku uchwalania planu miejscowego. Uchwalanie planu miejscowego ma charakter tworzenia prawa, a procedura i zasady takiego działania zostały kompleksowo uregulowane w u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącej w kontekście jego wykonywania czy też należnego odszkodowania, należy zauważyć, iż wprawdzie prawo własności podlega ochronie, to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i może być ograniczona w drodze ustawy. W realiach badanej sprawy możliwość ingerencji i wpływu na nieruchomość skarżącej znajduje odpowiednią podstawę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto też w tym miejscu nadmienić, że ustawodawca określając zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidział, że nie każda zmiana czy też ustalenie dotyczące przeznaczenia nieruchomości musi być dla właściciela korzystne.

W związku z tym w u.p.z.p. przewidziano odpowiednie środki umożliwiające ochronę interesu właścicieli oraz ochronę podstawowych zasad konstytucyjnych w zakresie prawa własności. I tak, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37ą ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

W tym stanie rzeczy uznawszy, iż nie doszło do wywodzonego przez skarżącą istotnego naruszenia wskazywanych przepisów prawa materialnego oraz procesowego, Sąd nie dopatrzywszy się naruszenia innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak było natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W szczególności na mocy art. 200 p.p.s.a w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ustawodawca nie przewidział analogicznej zasady dotyczącej uprawnień organu względem strony skarżącej w razie oddalenia skargi, co czyni nieuzasadnionym żądnie zasądzenia kosztów na rzecz organu administracji w razie oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny.

Cytowane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem: www. orzeczenia.nsa.gov.pl.