Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stargardzie (dalej: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r., nr PINB.7141/4-37/2016/PS, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego w miejscowości [...], gm. M., w obrębie: lokalu mieszkalnego będącego własnością T. M., korytarza na parterze i części poddasza, wykonanych niezgodnie z przepisami, do czasu przeprowadzenia w Sądzie Rejonowym w Stargardzie I Wydział Cywilny postępowania w sprawie o sygnaturze I Ns 1026/25 z wniosku T. M., przy udziale M. M., o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: PINB.OB.7141/4-2/2016 poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego w miejscowości [...], gmina M., w obrębie: lokalu mieszkalnego będącego własnością T. M. oraz korytarza na parterze i części poddasza, wykonanych niezgodnie z przepisami. Następnie, pismem z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: PINB.OB.7141/4-4/2016 organ doprecyzował, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia w administracji architektoniczno-budowlanej oraz niezgodnie z przepisami.
Postanowieniem nr 2/2024 z dnia 5 stycznia 2024 r., znak: PINB.7141/4- 14/2016.OB/MZi/PS organ I instancji wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na T. M. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych dotychczas robót budowlanych, polegających na przebudowie części ww. budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną odnośnie prawidłowości wykonania robót budowlanych.
W dniu 3 grudnia 2025 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego została przedłożona inwentaryzacja wykonanych dotychczas robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego wykonania robót budowlanych w ww. nieruchomości.
Następnie, postanowieniem nr 52/2025 z dnia 10 lutego 2025 r., znak: PINB.7141/4-25/2016.OB/MZi/PS, zmienionym postanowieniem nr 111/2025 z dnia 15 kwietnia 2025 r., znak: PINB.7141/4- 27/2016.OB/MZi/PS, PINB nałożył na T. M. obowiązek uzupełnienia ww. oceny technicznej. W dniu 30 maja 2025 r. została przedłożona organowi I instancji uzupełniona inwentaryzacja wykonanych dotychczas robót budowlanych w budynku mieszkalnym.
W związku z powyższym decyzją nr 203/2025 z dnia 16 lipca 2025 r., znak: PINB.7141/4-30/2016/PS organ I instancji odmówił nałożenia na T. M. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy wykonanych robotach budowlanych, polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego w miejscowości S. nr [...], gmina M., w obrębie lokalu mieszkalnego, będącego jego własnością oraz korytarza na parterze i części poddasza.
Wskutek odwołania M. M. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r., znak: WOA.7721.79.2023.ASt, uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Stosownie do zaleceń organu odwoławczego w dniu 16 października 2025 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili na terenie działki nr [...], w miejscowości [...] gmina M., czynności kontrolne celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego samowolnie wykonanych robót budowlanych przez T. M. w przedmiotowym budynku, a następnie pismem z dnia 30 października 2025 r. organ I instancji wezwał T. M. do przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do samowolnego dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.
W dniu 3 listopada 2025 r. do organu wpłynęła kopia wniosku złożonego przez T. M., przy udziale M. M., o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, skierowanego do Sądu Rejonowego w Stargardzie I Wydział Cywilny.
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji ww. postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r. zawiesił postępowanie w sprawie i wskazał, że po rozstrzygnięciu w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej przez Sąd Rejonowy w Stargardzie I Wydział Cywilny podejmie dalsze czynności administracyjne
Na postanowienie to zażalenie wniosła M. M. - współwłaścicielka budynku mieszkalnego w miejscowości S. nr [...], zarzucając organowi naruszenie:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia co konkretnie jest przedmiotem postępowania sądowego zainicjowanego wnioskiem pełnomocnika T. M. z dnia 29 października 2025 r.;
- - art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie postanowienia, sprowadzające się wyłącznie do zacytowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazania, że złożony wniosek z dnia 29 października 2025 r. został zarejestrowany w sądzie pod sygnaturą I Ns 1026/25.
ZWINB postanowieniem z dnia 6 maja 2026 r., nr WOA.7721.79.2023.ASt, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 524, dalej: "u.p.b"), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie PINB.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podał, że w niniejszej sprawie, w której strona postępowania - T. M. - bez stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego w miejscowości [...] w obrębie swojego lokalu oraz korytarza na parterze i poddasza, tj. części stanowiących współwłasność z M. M., pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu.
Organ wskazał dalej, że zgodnie z u.p.b. w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (tj. Dz. U z 2020, poz. 1333 ze), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. poz. 471, do robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, tj. do robót innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego lub jego części, wykonanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 7 u.p.b.
Z powyższego wynika, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50-51 u.p.b. polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 u.p.b. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podkreślił, że jako wyjątek od reguły określonej w art. 4 u.p.b. - zgodnie z którą inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wprowadzono uproszczoną formę wykazania powyższego poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale inwestor może z tej formy skorzystać jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie (w tym art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48 i art. 49b u.p.b.). W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest natomiast wykazanie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taki obowiązek jest zatem nałożony na inwestora również wtedy, gdy zaistnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 50-51 u.p.b.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że T. M. nie posiada zgody współwłaścicielki budynku na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z wykonanymi robotami budowlanymi w częściach wspólnych budynku, ale pismem z dnia 29 października 2025 r. zainicjował postępowanie cywilne o "wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu" nieruchomością obejmującą ww. budynek usytuowany na działce nr [...] w miejscowości S., dla której Sąd Rejonowy w Stargardzie, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], której współwłaścicielami są: w [...] udziałów wnioskodawca i w [...] M. M..
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych ZWINB podał, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest kwestią kluczową, zaś wynik postępowania zainicjowanego powództwem strony może mieć decydujący wpływ na wydanie decyzji, co z kolei oznacza, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. M. (dalej: "skarżąca"), zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie za organem I instancji, że zaistniała podstawa do zawieszenia tego postępowania, podczas gdy taka podstawa nie zaistniała, mianowicie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 29 października 2025 r., złożonym do Sądu przez K. O. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, zdaniem skarżącej, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia całej niniejszej sprawy; ponadto w tamtej sprawie sądowej Sąd nie nadał jej nawet biegu, gdyż wniosek zawierał braki formalne, których wnioskodawca, mimo wezwania Sądu, nie uzupełnił w zakreślonym terminie, a przewodniczący wydał w dniu 28 maja 2026 r. zarządzenie o zwrocie wniosku z 29 października 2026 r., które nie jest jeszcze prawomocne;
- - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo że organ ten nie zbadał co konkretnie jest przedmiotem postępowania sądowego zainicjowanego wnioskiem podpisanym przez K. O. z dnia 29 października 2025 r., na jakim rzeczywiście etapie jest tamto postępowanie (czy rzeczywiście sprawie nadano bieg co do meritum), czy tamto i niniejsze postępowanie pozostają w związku i ewentualnie jakim oraz czy merytoryczne zakończenie tamtego postępowania jest warunkiem koniecznym kontynuowania niniejszego;
- - art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe, tj. sprowadzające się do przedstawienia części historycznej sprawy, powołanie orzeczenia sądu administracyjnego dotyczące zagadnienia wstępnego, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca uszczegółowiła podniesione wcześniej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie.
Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie: 1) uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie ZWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Stargardzie sprawy sygn. akt I Ns 1026/25 z wniosku T. M. przy udziale M. M. o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Jak wynika z akt sprawy PINB prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 u.p.b., w toku którego pismem z dnia 30 października 2025 r. zobowiązał T. M. – wykonawcę robót budowlanych w budynku mieszkalnym, posadowionym na działce nr [...], obręb S., do przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność T. M. w udziale [...] części oraz M. M. w udziale [...] części. W związku z powyższym zobowiązaniem T. M. w dniu 3 listopada 2025 r. przedłożył w PINB kopię złożonego w Sądzie Rejonowym w Stargardzie wniosku o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej.
Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania. Stosownie do art. 199 kodeksu cywilnego (dalej: "k.c.") do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie robót budowlanych na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zaś art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
W przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli możliwe jest uzyskanie w trybie art. 199 k.c. zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu - sprawę w tym zakresie rozstrzyga sąd powszechny. Od rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w Stargardzie zależy ustalenie czy a jeśli tak to w jakim zakresie T. M. dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, od czego w konsekwencji zależy wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 u.p.b.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że organ I instancji ustalił w Sądzie Rejonowym w Stargardzie, że ww. wniosek T. M. do tamtejszego Sądu wpłynął i sprawa jest prowadzona pod sygn. akt I Ns 1026/25 - co w ocenie Sądu było wystarczające do uznania, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. Należy wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do oceny czy złożony w Sądzie wniosek spełnia wymogi formalne. Wskazywane w skardze zarządzenie Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego zostało wydane w dniu 28 maja 2026 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wskazać również należy, że stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Stargardzie o udzielenie informacji czy w sprawie sygn. akt I Ns 1026/25 wnioskodawca był wzywany do uzupełnienia braków formalnych, czy braki te zostały uzupełnione, czy wydano zarządzenie o zwrocie wniosku, czy jest ono prawomocne i czy sprawie nadany został dalszy bieg, tj. czy sędzia zarządził doręczenie wniosku uczestniczce należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest "trzecią instancją" w postępowaniu administracyjnym - nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięcia organu administracji dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.