Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 13/2021, znak: WIW.HŻ.1410.1.8.2021 Zachodniopomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Szczecinie (dalej: "ZWLW", organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. (dalej: "PLW", "organ I instancji") z dnia 30 września 2021 r. o zakazie wprowadzenia do obrotu ryb i produktów rybołówstwa z gatunków zwierząt wodnych utrzymywanych w Ośrodku Hodowlano-Zarybieniowym Polskiego Związku Wędkarskiego [...]" w B. (dalej: "OHZ PZW [...]").
ZWLW zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 306, dalej: "u.i.w."), art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, dalej: "u.b.ż.ż."), art. 19, art. 20, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 138 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. U. UE.
L. z 2017 r. Nr 95, poz. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 2017/625"), w związku z art. 7, art. 14 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, poz. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002"), załącznikiem 1 pkt 3.6. rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, poz. 55 ze zm.), rozporządzeniem Komisji (UE) 2020/1085 z dnia 23 lipca 2020 r. zmieniającym załączniki II i V do rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości chloropiryfosu i chloropiryfosu metylowego w określonych produktach lub na ich powierzchni (Dz. U. UE z 2020 r. Nr 239, poz. 7, dalej: "rozporządzenie nr 2020/185"), sprawozdaniem z badań nr P/21/31228 dotyczącym próbki nr P/21/32266 z 9 sierpnia 2021 r. wydanym przez Państwowy Instytut Weterynaryjny Państwowy Instytut Badawczy w P. (dalej: "PIW PIB w P."), opinią PIW PIB w P. z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: ZFT-064/11/21(2) oraz opinią uzupełniającą PIW PIB w P., wydaną w dniu 23 września 2021 r., znak: ZFT-064/11/21 (4).
Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 26 lipca 2021 r. PLW otrzymał informację o masowym śnięciu ryb hodowlanych i dzikich w rzece [...]. Wyniki badań próbek wody z rzeki [...] pobranych przez inspektorów Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wykazały wysokie stężenie chloropiryfosu. W dniu 3 sierpnia 2021 r. urzędowi lekarze weterynarii pobrali próbki z ryb utrzymywanych w OHZ PZW [...]" w kierunku pestycydów fosforoorganicznych. W dniu 9 sierpnia 2021 r. PLW uzyskał z laboratorium sprawozdanie z badań próbek, w którym stwierdzono obecność chloropiryfosu w mięśniach ryb na poziomie 1,4 mg/kg.
W związku z tym PLW zwrócił się do Dyrektora PIW PIB w P. jako ośrodka referencyjnego w rozumieniu art. 100 rozporządzenia nr 2017/625 z prośbą o przeprowadzenie analizy ryzyka, oceny ryzyka i wskazanie formy zarządzania ryzykiem w związku z zatruciem ryb chloropiryfosem w kontekście przydatności produktów pozyskanych z tych ryb do spożycia i wyznaczenie właściwego postępowania w celu ochrony zdrowia publicznego. Swoją opinię PIW PIB w P. przedstawił w pismach z dnia 17 sierpnia 2021 r. i 23 września 2021 r.
Decyzją z dnia 30 września 2021 r., znak: ZPLW.5203.25.2021.121, PLW zakazał wprowadzenia do obrotu ryb i produktów rybołówstwa z gatunków zwierząt wodnych utrzymywanych w OHZ PZW "[...] w B. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Opisaną na wstępie decyzją ZWLW, po rozpatrzeniu odwołania O. P. Z. W. w K. (dalej: "strona", "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję PLW.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew zarzutom strony, organ I instancji wypełnił zawarte w art. 77 § 1 k.p.a. nakazy zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ ten wykazał inicjatywę dowodową uzyskując w sprawie opinie PIW PIB w P., zabezpieczył materiał dowodowy - próbki ryb i wody, podjął czynności informacyjne, zawiadomił właściwe organy o poławianiu ryby dzikiej na rzece [...], współpracował z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska (dalej: "ZWIOŚ"). Organ zważył i uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, mając na uwadze wszelkie okoliczności sprawy, a więc stwierdzenie chloropiryfosu w mięśniach ryb, zanieczyszczenie wody, osadów dennych, organizmów bentosowych, a także aktualnie obowiązujące przepisy prawa, w tym opinię Krajowego Laboratorium Referencyjnego - PIW PIB w P..
Organ odwoławczy podkreślił, że strona była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie skorzystała jednak z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym na żadnym z etapów postępowania wyjaśniającego sprawy. Od dnia stwierdzenia masowego śnięcia ryb hodowlanych i dzikich w rzece [...], organ I instancji konsekwentnie, powołując się na zasadę ostrożności, wskazywał na konieczność wstrzymania wprowadzania ryb na rynek. Na tym etapie strona nie wnosiła zastrzeżeń.
Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut strony, iż nie wykonano żadnych badań wody, wskazując, że w dniu 26 lipca 2021 r. inspektorzy WIOŚ, w obecności przedstawiciela strony oraz urzędowych lekarzy weterynarii, pobrali wodę do badań w OHZ PZW [...]", w miejscu ujęcia wody zasilającej stawy rybne. Wynik badań laboratoryjnych wody wykonany przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2021 r. wskazał na zdecydowaną obecność w wodzie chloropiryfosu. Jak wynika z badania wody w stosunku do maksymalnego dopuszczalnego stężenia w wodzie chloropiryfosu wynik był 2150% wyższy od dopuszczalnego stężenia.
W ocenie organu odwoławczego, strona w odwołaniu wybiórczo przedstawiła składowe rozporządzenia w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych, nie rozróżniając pojęcia substancji niedozwolonych a substancji, dla których ustalono dopuszczalne poziomy pozostałości. W przypadku substancji niedozwolonych zgodnie z §11.1 pkt 3 ww. rozporządzenia powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję administracyjną o zabiciu zwierząt i ich utylizacji, co jest równoznaczne z przerwaniem łańcucha żywieniowego i niedopuszczeniem do żywienia ludzi i zwierząt. Tak więc zwiększenie częstotliwości badań, na które powołuje się strona w § 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia dotyczy, po pierwsze, substancji dla których ustalono dopuszczalne poziomy pozostałości, a po drugie środowiska, w którym wyeliminowano zwierzęta, u których stwierdzono zanieczyszczenie.
Organ odwoławczy podkreślił, że ponownego pobrania próbek, opisanego w powyższym rozporządzeniu, nie można odnieść do rozpatrywanej sprawy, gdyż rozporządzenie to odnosi się do badań monitoringowych, które mają charakter losowy i planowany. Zatem organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, nie naruszył § 10 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. rozporządzenia.
ZWLW wskazał również, że pomimo określenia pobrań prób z dnia 3 sierpnia 2021 r. "badaniem urzędowym monitoringowym", badanie to nie miało takiego charakteru. Było to postępowanie wymuszone zaistnieniem nadzwyczajnej sytuacji, a mianowicie zatrucia ryb i innych organizmów żyjących w rzece. Jeszcze przed pobraniem próby w postępowaniu stwierdzono zanieczyszczenie rzeki substancją powodującą zatrucie ryb, przyczyna była już ustalona, a badanie miało charakter potwierdzający, na co wskazuje kierunek badań. Ewentualne negatywne wyniki ponownych badań nie wykluczają możliwości zagrożenia, ponieważ wszystkie zwierzęta wodne objęte decyzją zostały narażone na kontakt z substancją zakazaną a ponadto trudno wykluczyć, że substancja może stopniowo uwalniać się z mułu rzecznego. Zdaniem organu odwoławczego, powołanie się więc strony na art. 150 rozporządzenia nr 2017/625, odnoszącego się do środków przejściowych związanych z uchyleniem dyrektywy 96/23/WE nie jest zasadne z przyczyn wskazanych powyżej, gdyż nie jest to badanie monitoringowe i nie wyklucza zagrożenia.
Odnosząc się z kolei do zarzutu przeprowadzenia badania metodą nieakredytowaną, organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowane badanie zostało przeprowadzone w krajowym laboratorium referencyjnym, które zostało wyznaczone na mocy art. 25 ust. 3 oraz art. 25b ust. 6 pkt 1 u.i.w. Wskazał, że załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie krajowych laboratoriów referencyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 256 ze zm.), określa Laboratorium w Zakładzie Farmakologii i Toksykologii Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego jako laboratorium właściwe do badań pestycydów fosforoorganicznych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego.
Ponadto laboratorium to posiada elastyczny zakres akredytacji badań żywności, obiektów i materiałów biologicznych w kierunku zawartości pestycydów (zakres akredytacji nr AB 485). Stosownie do art. 78 u.b.ż.ż. istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Obowiązku takiego jednak nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, iż badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że narażenie na wystąpienie chloropiryfosu w rybach jest znikome, stąd też nie uwzględnia się tych badań w monitoringu ani w akredytacji metody. Zagrożenie wynikające z niniejszego postępowania ma charakter incydentalny i wynika wprost z domniemania popełnienia czynu zabronionego - celowego zatrucia rzeki poprzez usunięcie wycofanych pestycydów do rzeki - co spowodowało zatrucie organizmów rzecznych i zanieczyszczenie mułu rzecznego. ZWLW wskazał, że stosowanie chloropiryfosu jako środka ochrony roślin jest prawnie niedozwolone. Chloropiryfos, jeszcze do niedawna był dopuszczony do stosowania i był intensywnie wykorzystywany przez rolników. Decyzją Komisji Europejskiej od 16 kwietnia 2020 r. środek ten nie może być sprzedawany ani stosowany na terenie Unii Europejskiej. Badania toksykologiczne wykazały, że chloropiryfos ma potencjał genotoksyczny. Stwierdzono także możliwą neurotoksyczność rozwojową oraz oddziaływanie na rozrodczość.
W dniu 6 grudnia 2019 r. w ramach Stałego Komitetu ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz sekcja: środki ochrony roślin - legislacja, kraje członkowskie poparły wniosek Komisji Europejskiej dotyczący nieodnowienia zatwierdzenia do stosowania w środkach ochrony roślin substancji czynnych chloropiryfos oraz chloropiryfos metylu. Wszystko opisane zostało w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2020/17 z dnia 10 stycznia 2020 r. w sprawie nieodnowienia zatwierdzenia substancji czynnej chloropiryfos metylu, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącym wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, oraz w sprawie zmiany załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 (Dz.U. UE L z 2020 r. Nr 7 poz.
14) oraz w rozporządzeniu Wykonawczym Komisji (UE) 2020/18 z dnia 10 stycznia 2020 r. w sprawie nieodnowienia zatwierdzenia substancji czynnej chloropiryfos, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącym wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, oraz w sprawie zmiany załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 (Dz.U. UE L z 2020 r. Nr 7, poz. 14). Powyższe rozporządzenia wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku stwierdzenia pozostałości środków ochrony roślin w rybach, co zostało spowodowane zatruciem rzeki substancją czynną wykreśloną z listy dopuszczonych do stosowania na terenie UE, konieczne było podjęcie działań urzędowych. Zgodnie z oceną ryzyka, otrzymaną w dniu 17 sierpnia 2021 r. z krajowego laboratorium referencyjnego – PIW PIB w P., substancja chloropiryfos jest ryzykowna dla zdrowia konsumentów i istnieją doniesienia naukowe dotyczące genotokosycznego oraz neurotoksycznego działania chloropiryfosu. ZWLW wyjaśnił, że zdezaktualizowane opracowania z roku 2012 r., na które powołuje się strona, zostały wydane w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze w Unii Europejskiej zakaz stosowania substancji czynnej chloropiryfos. Wykreślenie tej substancji z listy możliwych do stosowania środków nastąpiło po stwierdzeniu przeprowadzonych badań, że stanowi ona zagrożenie dla zdrowia ludzi, zwierząt czy dla środowiska. Zatem ocena ryzyka sporządzona przez PlW PIB w P. uwzględnia aktualny stan wiedzy naukowej oraz obowiązujące przepisy prawa i jest dla organów inspekcji weterynaryjnej wiążąca.
Ustosunkowując się z kolei do argumentu podniesionego w odwołaniu przez stronę, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o kolejne badania laboratoryjne, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie wypowiedziało się referencyjne laboratorium, uznając, że pobranie kolejnych próbek jest niecelowe. W piśmie PIW PIB w P. z dnia 23 września 2021 r. zawarto ocenę, że chloropiryfos jest substancją niedozwoloną i w związku z tym nie jest możliwe ustalenie w odniesieniu do chloropiryfosu wartości referencyjnych bezpiecznych dla zdrowia ani przeprowadzenie odpowiedniej oceny ryzyka dla konsumentów na pozostałości chloropiryfosu w rybach, które uległy zatruciu w rzece [...]. ZWLW uznał taką ocenę za zasadną. Wskazał, że opierając się na badaniach naukowych, nie można wykluczyć zagrożenia dla zdrowia ewentualnych konsumentów ryb, na które oddziaływał lub może nadal oddziaływać związek chloropirofos.
Sporządzona przez PIW PIB w P. opinia z dnia 17 sierpnia 2021 r. i z dnia 23 września 2021 r. nie daje pewności, że mięso ryb, które były narażone na działanie chloropirofosu, jest bezpieczne, także wówczas, gdy upłynął czas powodujący, że substancja chloropiryfos ulegnie rozkładowi. W opinii prof. dr hab. K. N. pozostawienie ryb do czasu eliminacji chloropiryfosu z ich organizmu jest bezcelowe z uwagi na brak obowiązujących wartości ADI i ARfD, a zanieczyszczenie rzeki i osadów dennych może skutkować ciągłym uwalnianiem tego związku do wody. Krajowy ośrodek referencyjny uznał, że sam fakt stwierdzenia niedozwolonej substancji w rybach determinuje dalsze postępowanie. Podkreślono, że naukowcy wciąż nie poznali mechanizmu działania toksycznego tego pestycydu, zwłaszcza jego działania genotoksycznego. Jednak są czynione kroki zapobiegawcze. W Europie działa EFSA - Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności, który reguluje w Europie wszelkie kwestie związane z bezpieczeństwem żywności.
EFSA w lipcu 2019 r. zajęła oficjalne stanowisko w sprawie wpływu chloropiryfosu na zdrowie. Zakwalifikowała substancję do kat. 1B, czyli mogącej mieć toksyczny wpływ na procesy rozwojowe ludzkiego płodu. EFSA nie umie jednak oszacować dozwolonej bezpiecznej dawki, która nie miałaby działania szkodliwego dla zdrowia i rozwoju człowieka. Mimo znanych badań na toksyczność - wciąż nie poznano mechanizmu toksyczności. Nie wiadomo również, od jakiej dawki zaczyna się toksyczność. Sam fakt stwierdzenia tej niedozwolonej substancji w rybach determinuje więc dalsze postępowanie.
Organ odwoławczy wskazał końcowo, że strona nie może oczekiwać, by organy Inspekcji Weterynaryjnej ignorowały ustalenia Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności EFSA, który przeprowadził badania, których wyniki wskazują na szkodliwość chloropiryfosu, a także opinie wydane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - PIW PIB w P. przez prof. dr hab. K. N.. W tym przypadku należy zestawić i zważyć dobro w postaci zdrowia konsumentów, z dobrem jakim jest poszanowanie żywności i oczekiwany zysk ze sprzedaży ryb. Inspekcja weterynaryjna ma obowiązek dbania o bezpieczną żywność. Natomiast konsumenci ryb powinni mieć uzasadnioną pewność, że spożywają produkt bezpieczny.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. O. K. wniósł skargę na decyzję ZWLW, zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a) niepodjęciu przez organ prowadzący postępowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji wydaniu decyzji na podstawie protokołu nr [...]/2021, w którym wskazano niewłaściwy kierunek, metodę i typ badania pobranej próbki oraz sprawozdania z badań wykonanych metodą nieakredytowaną oraz z zastosowaniem identyfikacji metody [...] wydanie: 3, 2020-02-24, która stosownie do "Listy akredytowanych działań prowadzonych w ramach zakresu elastycznego" - sporządzonej przez Państwowy Instytut Weterynarii Zakład Farmakologii i Toksykologii nie odnosi się do ryb, lecz m.in. do mleka i produktów mlecznych, jaj, tłuszczu;
- b) niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wyrażające się w:
- - przyjęciu przez organ odwoławczy, że próbka ryby pobrana przez PLW w ramach badania urzędowego monitoringowego - jak określono w protokole pobrania, była próbką reprezentatywną do ustalenia zatrucia ryb, podczas gdy z protokołu pobrania nr [...]/2021 nie wynika z jakiego konkretnie stawu usytuowanego na terenie OHZ PZW [...]" dokonano pobrania,
- - całkowitym pominięciu dwóch opinii - raportów analitycznych o numerach: [...], wykonanych metodą akredytowaną przez A. spółkę z o.o., przedłożonych przez skarżącego, na podstawie których nie wykryto pestycydów (w tym chloropiryfosu) w próbkach ryb z OHZ PZW [...]" poddanych badaniu,
- - braku analizy w zakresie ustalenia czy na terenie całego ośrodka hodowlanego, tj. we wszystkich stawach, w tym ziemnych był przepływ wody z rzeki [...],
- - nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów, dowodów i wniosków, które zostały sformułowane w odwołaniu;
- 2. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów tam zawartych, albowiem na podstawie art. 2 ust. 2 u.b.ż.ż. (powinno być art. 2 ust. 1 pkt 2 - przyp. Sądu) wykluczone jest jej stosowanie do żywności pochodzenia zwierzęcego w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (dalej: "rozporządzenie nr 853/2004") oraz § 10 ust. 2 pkt 1 lit. "e", § 10 ust. 4 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, pozostałości chemicznych, biologicznych, produktów leczniczych i skażeń promieniotwórczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1246, dalej: "rozporządzenie w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych") poprzez niezastosowanie powołanych przepisów, na skutek czego nie zostały wykonane ponowne badania próbek ryb z OHZ PZW [...]", a także nie wykonano badania wody, a mimo to organ odwoławczy w pełni zaaprobował wyniki jednorazowych badań ryb, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia 12 maja 2011 r., wydanej przez Starostę [...] na okoliczność wykazania, jakie urządzenie i w jakiej ilości znajdują się na terenie OHZ PZW [...]" oraz jakie stawy są bezpośrednio zasilane wodą z rzeki [...], na okoliczność wykazania, że hodowla w OHZ PZW [...] nie polega wyłącznie na metodzie przepływowej, w związku z czym zaskarżoną decyzję uznać należy za błędną.
W piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. skarżący wskazał na wydane w dniu 15 marca 2022 r. postanowienie, którym organ I instancji wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji z dnia 30 września 2021 r. wskazując, że rozstrzygnięcie decyzji dotyczy ryb, które w dacie jej wydania utrzymywane były w zbiornikach wodnych zasilanych wodą z rzeki [...]. W ocenie skarżącego postanowienie to potwierdza, że brak było podstaw do przyjęcia, że we wszystkich stawach znajdujących się na terenie OHZ PZW [...] znajdowała się skażona woda, z którą miały kontakt wszystkie ryby.
W odpowiedzi na skargę ZWLW wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. ZWLW wskazał, że ani w odwołaniu, ani w toku postępowania odwoławczego skarżący nie podnosił kwestii niewyłączenia z zakazu wprowadzania do obrotu ryb znajdujących się w stawach ziemnych i podchowalni z wylęgarnią na obiegach zamkniętych. Takie wątpliwości strona zgłosiła dopiero po upływie miesiąca od wydania zaskarżonej decyzji.
ZWLW przy piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. nadesłał wniosek strony z dnia 3 marca 2022 r., dotyczący wątpliwości co do treści decyzji z dnia 30 września 2021 r. oraz odpis postanowienia PLW z dnia 15 marca 2022 r. wskazując, że dokumenty te otrzymał już po przekazaniu do Sądu skargi wraz z aktami sprawy.
Wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 299/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję ZWLW oraz poprzedzającą ją decyzję PLW z dnia 30 września 2021 r.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto w związku ze stwierdzeniem niedozwolonej substancji w rzece [...], której wody zasilają stawy hodowlane skarżącego. Z akt postępowania wynika natomiast, że na terenie gospodarstwa hodowlanego usytuowanych jest szereg stawów, przy czym tylko niektóre z nich są zasilane wodami z rzeki, w której stwierdzono występowanie chloropiryfosu. Z akt sprawy nie wynika, z których stawów pobrane zostały próbki ryb, w mięśniach których stwierdzono chloropiryfos, a także, czy substancja ta została wykryta również w rybach hodowanych w wodach, które nie są zasilane wodami z rzeki. Wprowadzony zakaz obejmuje ryby ze wszystkich stawów, co czyni zasadnym zarzut, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W sprawie, już po wniesieniu skargi, wydano postanowienie o wyjaśnieniu treści decyzji, które w istocie zmienia jej rozstrzygnięcie, co w ocenie WSA, stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że organ, prowadząc postępowanie, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na precyzyjne sformułowanie sentencji decyzji.
Akt ten winien w sposób jasny i czytelny określać, które ze stawów hodowlanych zostały objęte zakazem. Wstępem do takiego sformułowania zakazu, który odpowiada kryterium należytej staranności i rzetelności winno być przeprowadzenie oględzin i szczegółowe wskazanie, które ze stawów hodowlanych zasilane są wodami z rzeki [...], a w konsekwencji, ryby z których stawów są objęte zakazem wprowadzania do obrotu.
Niezależnie od powyższego, WSA zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 2 listopada 2021 r., stanowiące uzupełnienie odwołania, w którym skarżący, przedkładając wyniki raportów analitycznych z dnia 1 listopada 2021 r., wskazuje, że niektóre z badań objętych tymi raportami zostały zlecone przez firmę ". " D. K., która poddzierżawia część stawów hodowlanych. WSA stwierdził, że organ nie wyjaśnił, czy dzierżawione przez tę firmę stawy są tymi, które zasilają wody rzeki [...] i w których hodowane były skażone chloropiryfosem ryby. Jest to okoliczność istotna, ponieważ poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli na prawidłowe określenie adresata decyzji, którym winien być podmiot - hodowca ryb objętych zakazem. Oznacza to konieczność wyjaśnienia, które ze stawów są dzierżawione przez wskazaną firmę, uzyskania dokumentów okoliczność tę potwierdzających.
W ocenie WSA dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na podjęcie decyzji, precyzyjne sformułowanie jej sentencji i właściwe określenie stron postępowania. W związku ze wskazanymi wadami postępowania i samego rozstrzygnięcia WSA uznał, że merytoryczne rozważania na temat trafności samego rozstrzygnięcia byłyby przedwczesne, zwłaszcza, że nie ma pewności, czy prawidłowo określono jej adresata bądź adresatów.
Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez ZWLW, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 8/23, uchylił powyższy wyrok WSA i sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania.
NSA nie podzielił wątpliwości WSA co do prawidłowości ustalenia kręgu podmiotów będących adresatami zaskarżonej decyzji. Wskazał, że OHZ PZW [...]" jest jednostką organizacyjną skarżącego, zaś zakres podmiotowy w sprawie wyznacza w istocie, tzw. działalność nadzorowana przez Inspekcję Weterynaryjną, która obejmuje podmioty produkujące żywność pochodzenia zwierzęcego, pasze, organizujące skup lub obrót zwierzętami, a także prowadzące hodowlę, transport, schroniska czy lecznice. Wymaga ona zgłoszenia do Powiatowego Lekarza Weterynarii i uzyskania wpisu do rejestru. Nie jest możliwe, aby działalność nadzorowana mogła być legalnie prowadzona przez podmiot, który nie został zgłoszony do rejestru podmiotów nadzorowanych. Podmiot "P. " D. K. nie został w takim rejestrze ujawniony.
W konsekwencji, podmiot ten, mimo że poddzierżawia nieruchomość, na której znajduje się część stawów objętych zaskarżoną decyzją, nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nawet jeżeli ma interes faktyczny. Tym samym, nie ma statusu strony w tym postępowaniu, nie będąc adresatem decyzji. "P. " D. K. nie może bowiem wprowadzać legalnie do obrotu ryb produktów rybołówstwa ze stawów poddzierżawianych od Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w K. wbrew treści decyzji obu instancji.
NSA podkreślił, że stroną niniejszego postępowania jest Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w K.. Nie oznacza to jednak, że tylko ten podmiot zobowiązany został do przestrzegania zakazu wprowadzania do obrotu ryb objętych zaskarżoną decyzją. Zakres przedmiotowy tej decyzji determinuje bowiem jej zakres podmiotowy. Innymi słowy, każdy podmiot, który ma prawne lub faktyczne możliwości wprowadzania do obrotu ryb hodowanych w stawach znajdujących się we władaniu OHZ PZW [...]" i produktów rybołówstwa z tych stawów zobowiązany jest do przestrzegania nałożonego zakazu. Kwestia poddzierżawiania części stawów hodowlanych przez osoby trzecie pozostaje bez znaczenia dla możliwości dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PLW z dnia 30 września 2021 r.
Dalej NSA stwierdził, że WSA błędnie przyjął, że wydanie przez PLW w dniu 15 marca 2022 r., na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., postanowienia o wyjaśnieniu treści decyzji przez wskazanie, że dotyczy ona ryb, które w dacie jej wydania utrzymywane były w zbiornikach wodnych zasilanych wodą z rzeki [...], w istocie zmienia treść decyzji, co miałoby stanowić dodatkowy argument przemawiający za tym, że organ, prowadząc postępowanie, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na precyzyjne sformułowanie sentencji decyzji. W odwołaniu od decyzji z dnia 30 września 2021 r. ani też w toku postępowania odwoławczego strona nie podnosiła kwestii niewyłączenia z zakazu wprowadzania do obrotu ryb znajdujących się w stawach ziemnych i podchowalni z wylęgarnią na obiegach zamkniętych. Zgłoszenie takich wątpliwości po wydaniu decyzji ostatecznej nie mogło być skuteczne. NSA podkreślił, że instytucja, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia.
Wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może więc zmieniać zakresu wyjaśnianej decyzji, rozszerzając go lub zawężając, jak to nietrafnie przyjął WSA.
NSA zwrócił również uwagę na pominięcie przez WSA decyzji Starosty [...] z dnia 12 maja 2011 r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, z której wynika, że na terenie OHZ PZW "[...]" znajdują się stawy karpiowe oraz obiekty hodowli pstrągów. Wprawdzie tylko stawy karpiowe są zasilane wodą pobieraną z rzeki [...] w której stwierdzono występowanie chloropiryfosu, lecz woda ze stawów karpiowych i z obiektów hodowli pstrągów jest odprowadzana poprzez rowy melioracyjne i [...] do rzeki [...]. Oznacza to, że wszystkie zbiorniki wodne na terenie OHZ PZW "[...]" mają - na jakimś kierunku, tj. poboru lub odprowadzania - połączenie ze skażonymi chloropiryfosem wodami rzeki [...].
Tym samym, zakaz dopuszczenia do obrotu ryb pochodzących ze wszystkich stawów OHZ PZW "[...]" jest uzasadniony i racjonalny. Jeżeli istnieje choćby najmniejsze ryzyko przedostania się toksycznego insektycydu fosforoorganicznego ze skażonych wód do zbiorników wodnych niezasilanych bezpośrednio wodami z rzeki [...], należy mieć na uwadze, że oznacza to zagrożenie dla życia i zdrowia ryb hodowanych w tych stawach, jak i ich ewentualnych konsumentów.
Konkludując, NSA stwierdził, że organy dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym do podjęcia merytorycznych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym, zaś WSA do skontrolowania działania organów administracji. Wskazał by WSA ponownie rozpoznając sprawę, odniósł się do jej materialnoprawnych podstaw, przede wszystkim by przeanalizował kwestię faktycznego połączenia wszystkich stawów OHZ PZW "[...]" ze skażonymi chloropiryfosem wodami rzeki [...] i możliwości przedostania się tej substancji do zbiorników wodnych niepołączonych bezpośrednio z [...], oceniając ryzyko skażenia ryb hodowanych w tych zbiornikach, uwzględniając możliwość stopniowego uwalniania się substancji toksycznej z mułów rzeki i stawów. Stwierdzenie przez WSA ewentualnych uchybień proceduralnych organów administracji w tym zakresie powinno być dokonane przez pryzmat przepisów materialnoprawnych, jak i natury zaistniałego problemu z uwagi na jego realny wpływ na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi mogących być konsumentami ryb hodowanych w stawach OHZ PZW "[...]".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości nałożenia przez PLW na skarżącego zakazu wprowadzania do obrotu ryb i produktów rybołówstwa z gatunków zwierząt wodnych utrzymywanych w OHZ PZW [...]".
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 14a ust. 1 u.i.w w zakresie zadań Inspekcji Weterynaryjnej powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce przeprowadzania kontroli urzędowych i wykonywania innych czynności urzędowych wykonuje zadania właściwego organu określone w rozporządzeniu 2017/625 oraz w przepisach wydanych w trybie rozporządzenia 2017/625 w zakresie kontroli urzędowych oraz innych czynności urzędowych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Rozporządzenie 2017/625 ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii m.in. w obszarze żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2017/625).
Stosownie do postanowień art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Właściwe organy mogą podjąć wszelkie środki jakie uznają za odpowiednie, by zapewnić zgodność z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, w tym wprowadzić ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu (art. 138 ust. 2 lit. d rozporządzenia 2017/625).
W rozpatrywanej sprawie w związku z powzięciem przez PLW informacji o masowym śnięciu ryb hodowlanych i dzikich w rzece [...] urzędowi lekarze weterynarii pobrali próbkę do badań z ryb utrzymywanych w OHZ PZW "L. ", które wykazały obecność chloropiryfosu w mięśniach ryb na poziomie 1,4 mg/kg. Obecność chloropiryfosu została stwierdzona w próbkach wody pobranych przez inspektorów ZWIOŚ z rzeki [...] m.in. przy ujęciu wody do stawów rybnych OHZ PZW "[...]".
Bezsprzecznie stosowanie chloropiryfosu jest niedozwolone na terenie Unii Europejskiej, co wynika z przywoływanego przez organy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2020/18 w sprawie nieodnowienia zatwierdzenia substancji czynnej chloropiryfos. Przed przyjęciem tego rozporządzenia Komisja uzyskała oświadczenie Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności z dnia 31 lipca 2019 r. w sprawie dostępnych wyników oceny zagrożeń dla zdrowia ludzi w kontekście wzajemnej oceny w zakresie pestycydów dotyczącej substancji czynnej chloropiryfos. W oświadczeniu tym wskazano na podejrzenie, że chloropiryfos działa genotoksycznie, a także że w badaniu na szczurach zaobserwowano efekty neurotoksyczności rozwojowej oraz istnieją dowody epidemiologiczne wskazujące na związek między narażeniem na chloropiryfos a szkodliwymi skutkami neurorozwojowymi u dzieci. Eksperci ds. wzajemnej oceny sklasyfikowali chloropiryfos jako substancję działającą szkodliwie na rozrodczość.
Ze sporządzonej przez PIW PIB w P. oceny ryzyka z dnia 17 sierpnia 2021 r., uzupełnionej 23 września 2021 r., jednoznacznie wynika, że w świetle obowiązującego prawa nie jest możliwe ustalenie w odniesieniu do chloropiryfosu wartości referencyjnych bezpiecznych dla zdrowia ani przeprowadzenie odpowiedniej oceny ryzyka dla konsumentów na pozostałości chloropiryfosu w rybach, które uległy zatruciu, gdyż jest to substancja niedozwolona do stosowania. Pozostałości chloropiryfosu w rybach prawdopodobnie stworzą poważne bezpośrednie lub pośrednie ryzyko dla zdrowia ludzkiego, pochodzące z żywności.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że mięso z ryb utrzymywanych w gospodarstwie OHZ PZW "[...]" należało zakwalifikować jako żywność niebezpieczną w rozumieniu art. 14 rozporządzenia nr 178/2002, tj. taką która jest szkodliwa dla zdrowia, nie nadaje się do spożycia przez ludzi i która nie może być wprowadzana na rynek. Stosownie do art. 3 ust. 44 u.b.b.ż. środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli zawiera substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia. Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę ostrożności wyrażoną w art. 7 rozporządzenia nr 178/2002, zastosowany środek w postaci zakazu wprowadzania zatrutych ryb do obrotu, był środkiem adekwatnym.
Nie są uzasadnione zarzuty skarżącego poddającego w wątpliwość wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie PLW przez PIW PIB w P.. Badania te zostały przeprowadzone w krajowym laboratorium referencyjnym, które zostało wyznaczone na mocy art. 25b ust. 6 pkt 1 u.i.w. Załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2021 r. w sprawie krajowych laboratoriów referencyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 256 ze zm.) określa Laboratorium w Zakładzie Farmakologii i Toksykologii PIW PIB w P. jako laboratorium właściwe do badań pestycydów fosforoorganicznych w środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Laboratorium to posiada elastyczny zakres akredytacji badań żywności, obiektów i materiałów biologicznych w kierunku zawartości pestycydów.
Skarżący podnosząc, że zastosowano metodę badań nieodnoszącą się wprost do ryb, nieznajdującą się na "Liście akredytowanych działań prowadzonych w ramach zakresu elastycznego", pomija fakt, że w realiach niniejszej sprawy doszło do sytuacji nietypowej, tj. pestycydy przeznaczone do ochrony roślin w środowisku lądowym znalazły się w środowisku wodnym. Zdaniem Sądu w przypadku braku metody badawczej dedykowanej do konkretnej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie metod nieakredytowanych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stosownie do art. 78 u.b.ż.ż. istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Obowiązku takiego jednak nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi.
W ocenie Sądu rzeczonych wyników badań nie podważa również użycie w protokole pobrania próbki czy sprawozdaniu z wyników badań sformułowania, że jest to badanie urzędowe monitoringowe. Nie ulega wątpliwości, że badania zostały przeprowadzone w związku z zaistniałą wyjątkową sytuacją skażenia rzeki i ukierunkowane były na potwierdzenie zatrucia ryb.
Nie są przy tym miarodajne przedłożone przez skarżącego raporty analityczne wykonane przez A. P. sp. z o.o. z następujących względów po pierwsze - Laboratorium A. sp. z o.o. nie figuruje na liście Głównego Lekarza Weterynarii jako laboratorium zatwierdzone w rozumieniu art. 25 u.i.w., po drugie - PLW nie został powiadomiony o miejscu i dacie poboru próbek do badań, jak i nie uczestniczył w próbkobraniu (w przeciwieństwie do próbkobrania z dnia 3 sierpnia 2021 r., w którym brał udział przedstawiciel skarżącego), po trzecie - z raportów tych wynika, że próbki dostarczył klient a nie pobrało je laboratorium, co poddaje w wątpliwość rzetelność pobrania próbek oraz czy wyniki badań odnoszą się do ryb pochodzących z OHZ PZW [...]".
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku postępowania wyjaśniającego czy wszystkie stawy OHZ PZW "[...]" zasilane są wodą z rzeki [...]y oraz przedłożonej przez skarżącego decyzji Starosty [...] z dnia 12 maja 2011 r. o pozwoleniu wodnoprawnym w ocenie Sądu wystarczające jest odwołanie się do postanowienia PLW z dnia 15 marca 2022 r. wyjaśniającego treść decyzji organu I instancji. Z postanowienia tego jednoznacznie wynika, że zakaz, o którym mowa w decyzji organu I instancji dotyczy ryb, które w dacie wydania decyzji utrzymywane były w zbiornikach wodnych zasilanych wodą z rzeki [...].
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., bowiem kwestia skażenia chloropiryfosem zwierząt wodnych przeznaczonych do spożycia przez ludzi nie jest normowana w zakresie uregulowanym przez rozporządzenie nr 853/2004, a więc wyłączenie o którym mowa w tym przepisie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów rozporządzenia w sprawie monitorowania substancji niedozwolonych, bowiem rozporządzenie to odnosi się do badań monitoringowych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto jak wskazano w opinii - ocenie ryzyka PIW PIB w P. pobieranie kolejnych próbek było bezcelowe, z uwagi na fakt, że chloropiryfos jest substancją niedozwoloną. Słuszne jest stanowisko organów, że już jednokrotny pozytywny wynik badań, potwierdzający obecność chloropiryforu był wystarczający dla wydania decyzji o wykluczeniu z obrotu skażonych ryb.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") skargę oddalił.