Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 297/26

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej "PINB"), działając na podstawie art. 71a ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej: "u.p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r., poz. 769 ze zm.; dalej: "k.p.a.") wydał w dniu 2 grudnia 2025 r. decyzję nr [...], w której nakazał W. B., A. B. - W. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (nr ewid. [...]) w zabudowie dwulokalowej przy ul. [...] w miejscowości R., poprzez zaprzestanie użytkowania jako hostelu, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym R., gmina G..

PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, którego inwestorami, a zarazem właścicielami są W. B., A. B. - Spółka W. W dniach 23 sierpnia i 10 listopada 2023 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę podczas, której stwierdzono, że istnieje wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie dwulokalowej w technologii tradycyjnej ulepszonej, niepodpiwniczony, parterowy, z użytkowym poddaszem, z dachem w konstrukcji drewnianej, dwuspadowym, pokryty dachówką ceramiczną, z samodzielnymi wejściami od strony południowej, tj. ulicy [...] i zjazdem na posesję z drogi lokalnej, działki nr [...], obręb R., gmina G..

Na parterze budynku znajdują się pomieszczenia: korytarz, kuchnia, łazienka, gospodarcze - kotłownia i dwa pokoje. W pokoju od strony ulicy [...] znajdował się zgodnie z dokumentacją techniczną - jednostanowiskowy garaż, który został zaadaptowany na pokój i łazienkę, celem zwiększenia powierzchni mieszkalnej Właściciel samowolnie zaadaptował garaż na pokój i łazienkę. Natomiast na poddaszu znajdują się: cztery pokoje, zaplecze kuchenne, łazienka oraz pod kalenicą dachu na niewielkiej przestrzeni urządzony został "składzik" gospodarczy, doświetlony czterema oknami dachowymi z wejściem schodami w konstrukcji stalowej z drewnianymi stopnicami. Poszczególne pokoje wyposażone są w pojedyncze lub podwójne tapczany, kuchnie w szafki, stół i krzesła, łazienki w urządzenia sanitarne (umywalka, miska ustępowa i natrysk). Podłogi wyłożone są panelami drewnopodobnymi, posadzki - płytami typu Gres, a ściany - płytkami glazurowymi. W budynku zamontowano instalacje: elektryczną, wodociągową, kanalizację sanitarną i c.o. z pompą ciepła.

W trakcie kontroli ustalono, że właściciel dokonał kilka samowoli budowlanych bez stosownego zezwolenia, wobec których organ nadzoru wszczął odrębne postępowania w sprawach, tj.

1. 1. wbudowania trzech okien dachowych, znak: [...] 2. wybicie otworu w stropie n/poddaszem z zamontowaniem schodów wejściowych do "składziku", znak: [...];
2. 3. zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku mieszkalnym na pomieszczenie pokoju i łazienki, znak: [...], wobec których na dzień dzisiejszy postępowania w sprawach ad 1 i ad 2 z urzędu zostały całkowicie zakończone. Natomiast w odniesieniu do postępowania ad 3, wprawdzie legalizacja pozytywnie się zakończyła, lecz inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zaadaptowanych ww. pomieszczeń, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Uczestniczący w kontroli W. B. – prezes zarządu Spółki oświadczył, że budynek dwulokalowy został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2021 r., znak: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2021 r., znak: [...], wydanych przez Starostę G. i został odebrany w dniu 24 października 2022 r. przez PINB (zaświadczenie znak: [...]). Budynek został przeznaczony do sprzedaży, lecz z uwagi na brak zainteresowanych kupnem, inwestor zdecydował, że będzie on wynajmowany w ramach działalności gospodarczej osobom fizycznym, w tym rodzinom, liczącym nie więcej niż 6 osób.

W trakcie oględzin PINB nie potwierdził, że lokal użytkuje wyłącznie rodzina, czy też pojedyncze osoby, gdyż w trakcie obu kontroli budynek ten nie był zamieszkany.

Prezes zarządu Spółki podał, że mieszkańcy budynku aktualnie przebywają w zakładach pracy oraz iż dostarczy stosowne umowy użyczenia. W dniu 22 listopada 2023 r. do PINB wpłynęły dwie umowy użyczenia na czas określony od 16 lutego 2023 r. do 4 marca 2024 r., od 2 stycznia 2023 r. do 15 lutego 2023 r., a następnie 8 sierpnia 2024 r. trzy umowy użyczenia na czas określony od 2 maja 2024 r. do 31 grudnia 2024 r., od 5 marca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. i od 02 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r.

W celu zweryfikowania ilości osób zamieszkałych w przedmiotowym budynku PINB zwrócił się, m.in. do G. Wodociągów i Kanalizacji w G. o podanie rzeczywistego zużycia wody na cele bytowe.

W dniu 21 lutego 2024 r. PINB otrzymał odpowiedź od G. Wodociągów i Kanalizacji, że w okresie od m-ca stycznia 2023 r. do m-ca sierpnia 2023 r. zużycie wody wynosiło ogółem 335 m3, co przy normie zużycia wody 3 m3 na jednego mieszkańca wskazuje, że w budynku, którego dotyczy postępowanie przebywało 14 osób. W kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r. przekazano zużycie wody w badanym budynku za okres m-c styczeń – grudzień 2024 r., ogółem 445 m3 zużycie wody, co z analizy wskazuje, że średnio 12 osób korzystało z wody.

PINB otrzymał również pismo Urzędu Gminy i Miasta w G., że Spółka w miesiącu lutym 2023 r. zgłosiła liczbę ogółem 36 osób zamieszkałych w budynkach przy ul. [...] nr [...] w [...].

Urząd skarbowy właściwy ze względu na miejsce prowadzonej działalności przez Spółkę poinformował PINB, że Spółka od miesiąca października 2023 r. uiszcza podatki, w tym podatek CIT, PIT-4, PIT8 AR oraz VAT.

PINB przesłuchał 3 świadków - sąsiadów z okolicznych nieruchomości oraz sołtysa, których zeznania wykluczają stanowisko inwestora, że ww. budynek był przeznaczony do sprzedaży. Zgromadzone w aktach sprawy dowody, w formie nagrań video, dokumentacji fotograficznych, świadczą o dopuszczeniu się działań niezgodnych z warunkami zabudowy. Ponadto wynika z nich, że głównym zamierzeniem inwestora było stworzenie miejsc noclegowych, tzw. hosteli, o których informację publikował na platformach mediów społecznościowych i w reklamach ogólnodostępnych na potrzebę prowadzenia działalności gospodarczej i zapewnienia noclegów pracownikom, które agencja pośrednictwa pracy oferowała w ramach swoich usług.

Z zeznań świadków wynika też, że ww. budynek zamieszkują obcokrajowcy, którzy notorycznie zakłócają spokój i wypoczynek okolicznym mieszkańcom, co potwierdziła też Komenda Powiatowa Policji w G. w piśmie z dnia 12 lutego 2024 r. Organ powołał się też na pisemne interwencje i nagrania, zgromadzone w aktach sprawy.

PINB przywołał treść art. 71 u.p.b. i wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2024 r., postanowieniem wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku i nakazał inwestorowi w terminie do dnia 10 grudnia 2024 r., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia dokonanej samowolnie adaptacji do stanu zgodnego z prawem.

Prezes zarządu Spółki złożył zażalenie na ww. postanowienie, lecz Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (ZWINB) postanowieniem z dnia 17 października 2024 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia.

W dniu 6 grudnia 2024 r. do PINB wpłynęła skarga od Spółki na wydane postanowienie z dnia 30 sierpnia 2024 r. PINB w piśmie z dnia 18 grudnia 2024 r. skierowanym do ZWINB odniósł się do zarzutów skarżącej Spółki W., w którym podtrzymał swoje stanowisko, że postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, prowadzone jest zgodnie z przepisami u.p.b. i brak jest przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wobec faktu, że inwestor nie wywiązał się z czynności nałożonych postanowieniem, PINB wystosował upomnienie w celu zwrócenia uwagi inwestorowi na niezgodność jego postępowania z prawem i wezwał tym samym do wykonania nakazu.

W dniu 12 września 2025 r. PINB zawiadomił strony o kontroli ww. budynku, planowanej na dzień 26 września 2025 r., lecz na prośbę pełnomocnika inwestora termin jej został zmieniony na dzień 17 października 2025 r.

W dniu 16 października 2025 r. wpłynęła skarga inwestora na działalność PINB do ZWINB, który wydał w dniu 3 listopada 2025 r. postanowienie, w którym wskazano terminy, w których organ I instancji był bezczynny i działał przewlekle w świetle przepisów k.p.a.

W dniu 17 października 2025 r. odbyła się kontrola ww. budynku, który od poprzedniej kontroli nie zmienił swoich gabarytów. Także konstrukcja ścian wewnątrz lokalu nie uległa zmianie. Poszczególne pomieszczenia w obiekcie są tożsame, pokoje wyposażone są w szafy, pojedyncze i podwójne tapczany, kuchnia - w segment kuchenny, łazienki - w urządzenia sanitarne. W czasie kontroli brak było dostępu do trzech pokoi na piętrze i do pomieszczenia kotłowni na parterze. Budynek był wyposażony w media. Podczas rekontroli zastano jedną osobę, obcej narodowości. Na zewnątrz, budynek ogrodzony od strony ulicy [...], w lekkiej stalowej konstrukcji, osłonięty matą zieloną.

Nadto stwierdzono, że istnieje swobodne przejście i dojście do sąsiednich budynków mieszkalnych nr [...] przy ulicy [...] w R., ponieważ między nieruchomościami zabudowanymi brak jakichkolwiek ogrodzeń, na rzecz obsługi wszystkich budynków stoi 6 pojemników z PCV o pojemności 1000 l /każdy, na odpady bytowe.

PINB uznał, że inwestor nie jest zainteresowany adaptacją ww. budynku na hostel, gdyż do dnia wydania decyzji nie przedłożył żądanych dokumentów i dokumentacji, a na każde podejmowane czynności przez organ nadzoru budowlanego wnosi zażalenia i skargi, żądając umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania.

PINB przytoczył treść § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz.1225; dalej: "rozporządzenie MI") i wskazał, że wykorzystanie przedmiotowego budynku przez inwestora jako budynku zamieszkania zbiorowego odpowiada umowom zawieranym z osobami fizycznymi przez Spółkę.

Końcowo PINB wskazał, że zmianą sposobu użytkowania, wymagającą zezwolenia, jest zwiększenie intensywności dotychczasowego sposobu korzystania z obiektu. Z uwagi na niewywiązanie się inwestora z obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2024 r., PINB nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazała w szczególności na określenie strony w decyzji organu I instancji, gdyż jedynie Spółka jest właścicielem nieruchomości i jedyną stroną postępowania w zakresie sposobu użytkowania. Zdaniem Spółki, w toku postępowania nie wyjaśniono jaki był pierwotny sposób użytkowania budynku i na jakiej podstawie został ustalony oraz w jaki sposób organ dokonał porównania tego sposobu użytkowania z aktualnym stanem. Według Spółki, oddanie nieruchomości do użytkowania osobom trzecim na cele mieszkalne nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku, zaś samo niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b. nie jest podstawą do wydania decyzji nakazowej, gdyż strona od samego początku kwestionowała istnienie przesłanki w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "organ odwoławczy") wydał w dniu 3 marca 2026 r. decyzję nr [...], w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 2 grudnia 2025 r. i na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b. nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, położonego na dz. nr [...] przy ul. [...] w R., w którym bez wymaganego zgłoszenia zmieniono sposób użytkowania na obiekt o funkcji zamieszkania zbiorowego.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.b., wskazując, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu.

Kluczowym zatem aspektem przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 u.p.b. jest ocena, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Wskazano, że wymagania te zostały określone w art. 5 u.p.b. i zostały wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., tj. bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest oceniana poprzez dokonanie porównania sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania do sposobu użytkowania po dokonanej zmianie.

Z akt sprawy wnika, że pismem z dnia 20 października 2022 r. inwestor zawiadomił PINB o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, położonego na działce [...] przy ul. [...] w R., a wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2021 r., znak: [...] oraz decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 2021 r., znak[...] wydanych przez Starostę Powiatu G..

Zaświadczeniem z dnia 24 października 2022 r. PINB potwierdził, że nie wnosi sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie ww. pozwolenia.

Organ odwoławczy podał, iż w postępowaniu ustalono, że lokale w ww. budynku są wynajmowane przez Spółkę osobom trzecim na cele mieszkaniowe. Fakt ten potwierdził Prezes zarządu Spółki podczas kontroli w dniu 10 listopada 2023 r.

Z przedłożonych umów użyczenia wynika, że osoby zamieszkujące w ww. budynku są obcokrajowcami, zatrudnionymi przez Spółkę na podstawie umowy zlecenia. Dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy przedstawia wyposażenie kuchni na parterze budynku, w której znajdują się trzy duże lodówki i dwie czteropalnikowe kuchenki. Na zdjęciach przedstawiających pokoje znajdują się lodówki. W łazience na piętrze i parterze znajdują się trzy pralki automatyczne. Poza tym w umowie użyczenia W. Sp. z o.o. oświadczyła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny składający się z 6 pokoi, kuchni oraz dwóch łazienek, a pkt 3 § 1 tej umowy W. Sp. z o.o. precyzuje, że biorący w użyczenie może używać lokalu (nie budynku) celem zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych na okres trwania umowy zlecenia. Maksymalnie w lokalu może mieszkać 6 osób.

Z dostarczonych "umów użyczenia" jak również z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez PINB w G. podczas czynności kontrolnych w dniu 10 listopada 2023r. i w dniu 17 października 2025r. wynika, że W. Sp. z o.o. zatrudnionym osobom "użyczała" pokoje w budynku przy ul. [...] w R..

Ponadto ustalono, że na platformach mediów społecznościowych i w reklamach ogólnodostępnych była zamieszczona oferta zapewnienia miejsc noclegowych pracownikom, które agencja pośrednictwa pracy oferowała w ramach swoich usług, dotycząca m.in. przedmiotowego budynku. W ofercie tej agencja jednoznacznie wskazuje, że miejsca noclegowe znajdują się w hostelach. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na logo firmy W1.. Takim samym logo opatrzony jest e-mail od W. B. W1. [...] Z., skierowany do PINB. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, W1. jest spółką z o.o., której zgodnie z KRS, prezesem zarządu jest W. B., będący również prezesem zarządu Spółki W..

Organ odwoławczy wskazał także, że PINB prowadził odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu w budynku przy ul. [...] w R., w wyniku której powstały pomieszczenia pokoju i łazienki. Zmiana sposobu użytkowania garażu zwiększyła powierzchnię mieszkalną ww. budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że pozwolenie na budowę obejmowało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z garażami. Natomiast w prowadzonym postępowaniu ustalono, że Spółka wynajmuje pokoje w przedmiotowym budynku, określając go na stronie internetowej jako hostel.

W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bowiem użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele wynajmu pokoi dla pracowników firm powoduje, że ww. budynek przestał spełniać funkcje mieszkalne jednorodzinne, a stał się obiektem zamieszkania zbiorowego o charakterze hostelowym (tak został określony ten budynek w ogłoszeniu na stronie internetowej W1.).

Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 5 rozporządzenia MI, budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności motel, hotel, pensjonat itd., a dla takiej funkcji obiektu w ww. rozporządzeniu określono wymogi, w szczególności dotyczące wysokości pomieszczeń (§ 72), wyposażenia pomieszczeń sanitarnohigienicznych (§ 82), dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16), a przede wszystkim przeciwpożarowe (§ 209 i nast.).

Organ odwoławczy stwierdził, że podmiot, który legalnie przygotowuje obiekt do zamieszkania zbiorowego, w tym jako hostel musi spełnić o wiele surowsze wymagania związane z bezpieczeństwem jego użytkowania, niż właściciel domu jednorodzinnego.

Zdaniem organu odwoławczego, Spółka winna była uzyskać stosowne pozwolenie właściwego w sprawie starosty na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, tj. hostel.

Z akt sprawy nie wynika, żeby Spółka dokonała takiego zgłoszenia.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 71a ust. 1, art. 71 ust. 2 i wskazał, że PINB wydał w dniu 30 sierpnia 2024 r. postanowienie, w którym nakazał Spółce wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 10 grudnia 2024 r. określonych dokumentów, wynikających z art. 71 ust. 2 u.p.b., w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 71a ust. 2, art. 71a ust. 4 u.p.b. i wskazał, że Spółka nie przedłożyła wymaganych dokumentów, zatem PINB nie miał podstaw prawnych do wydania innej decyzji, jak tylko nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organ odwoławczy podał, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 u.p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy nadmienił, że właścicielem przedmiotowego budynku jest Spółka, zaś PINB skierował swoją decyzję do Spółki oraz W. B. – prezesa zarządu Spółki i A. B. - wiceprezes zarządu Spółki, co wymagało skorygowania przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po wykonaniu obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, strona będzie mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem do Starosty [...] o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego.

Spółka złożyła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

1. 1. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i wadliwy, w szczególności polegający na braku merytorycznego odniesienia się do zasadniczej części zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. z pominięciem rozważań dotyczących konkretnych uchybień wskazanych przez stronę oraz ograniczeniu się do ogólnikowego stwierdzenia, iż postępowanie prowadzone przez PINB obarczone było "drobnymi potknięciami", niemającymi wpływu na wynik sprawy, co w istocie oznacza brak przeprowadzenia realnej kontroli instancyjnej, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia;
2. 2. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w sposób nieprecyzyjny i niepozwalający na jednoznaczne ustalenie zakresu obowiązków strony, poprzez ograniczenie się do ogólnego nakazu "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku" bez wskazania, jakie konkretne działania powinny zostać podjęte przez stronę w celu wykonania decyzji, co w szczególności w połączeniu z lakonicznym uzasadnieniem decyzji i kwestionowaniem od początku przez stronę istnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania, uniemożliwia ustalenie momentu, w którym obiekt przestanie być kwalifikowany jako obiekt o funkcji zamieszkania zbiorowego;
3. 3. art. 107 § 3 k.p.a., przez organ I instancji, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niepozwalający na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:
4. - jaki był pierwotny, legalny sposób użytkowania budynków i na jakiej podstawie został ustalony,
5. - w jaki sposób organ dokonał porównania tego sposobu użytkowania z aktualnym stanem faktycznym,
6. - jakie konkretne, udowodnione cechy miały przesądzać o uznaniu użytkowania za "hostel",
7. - w jakim zakresie rzekome korzystanie z budynku nie stanowi użytkowania go na cele mieszkalne (zgodnie z dotychczasowym pozwoleniem) oraz powoduje zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 u.p.b.,
8. - z jakich przyczyn organ odmówił wiary lub znaczenia dowodom oraz twierdzeniom strony, wskazując na długoterminowy charakter zakwaterowania, tj. oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia dotkniętego istotnymi brakami w zakresie uzasadnienia;
9. 4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:
10. - w jaki sposób organ dokonał porównania pierwotnego sposobu użytkowania z aktualnym stanem faktycznym,
11. - jakie konkretne, udowodnione cechy miały przesądzać o uznaniu użytkowania za "hostel",
12. - z jakich przyczyn organ odmówił wiary lub znaczenia dowodom oraz twierdzeniom strony, wskazując na długoterminowy charakter zakwaterowania, tj. oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne;
13. 5. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu I i II instancji, mimo że w treści uzasadnienia organ

I instnacji stwierdził, iż obowiązek ten został dochowany, natomiast organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie kontroli, a ponadto całkowicie pominął odniesienie się do powyższego uchybienia w uzasadnieniu swojej decyzji;

6. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełnie dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie wszystkich niewyjaśnionych okoliczności w sprawie na niekorzyść strony niniejszego postępowania administracyjnego, a w szczególności wydanie decyzji pomimo braku zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwoliłyby stwierdzić jakoby w przedmiotowej nieruchomości była prowadzona działalność hostelowa (m.in. poprzez ustalenie takich danych jak rotacyjność pobytu, rozliczanie w systemie dobowym, istnienie oferty publicznej, obsługa "gości", udostępnianie osobom trzecim) lub aby przedmiotowe lokale były wykorzystywane jako budynki zbiorowego zakwaterowania w jakiejkolwiek innej formie, jak również wyprowadzenie z zebranego materiału dowodowego wniosków sprzecznych z informacjami z niego wynikającymi, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w zupełnym oderwaniu od zebranych dowodów, w konsekwencji bez pełnego i rzetelnego ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych;

7. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowych budynkach prowadzona jest działalność hostelowa wyłącznie na podstawie domniemań i niepotwierdzonych przypuszczeń organu dotyczących liczby osób przebywających w obiektach i nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń w zakresie okoliczności przesądzających o kwalifikacji prawnej sposobu użytkowania, takich jak: subiektywne interpretowane przez organ dane dotyczące zużycia wody oraz subiektywne relacje osób trzecich dotyczące rzekomych uciążliwości, bez powiązania tych ustaleń z rzeczywistym charakterem pobytu i zasadami korzystania z obiektów;

8. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez liczne uchybienia formalne czynione w toku postępowania, w tym w kontekście wcześniejszego błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b., kierowanie postępowania z upomnieniem w trybie egzekucyjnym, nieprawidłowego prowadzenia akt sprawy, czy też błędnego doręczania decyzji w postępowaniu, co łącznie rzutuje na ocenę rzetelności i poprawności całego toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;

9. art. 40 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie doręczenia decyzji organu I instancji z pominięciem obowiązku doręczania pisma ustanowionemu pełnomocnikowi strony, a w przypadku ustanowienia więcej niż jednego pełnomocnika - tylko jednemu z nich, tj. przez skierowanie decyzji jednocześnie do osób fizycznych niebędących stroną postępowania oraz do więcej niż jednego pełnomocnika, co doprowadziło do powstania istotnych wątpliwości, co do skuteczności doręczenia decyzji oraz momentu rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, co organ II instancji całkowicie pominął;

10. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że oddanie nieruchomości do używania osobom trzecim na cele mieszkalne ma charakter "hostelu", a tym samym stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, mimo że organ I i II instancji nie wykazał, iż doszło do podjęcia lub zaniechania działalności powodującej zmianę warunków, o których mowa w tym przepisie, w szczególności warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, warunków pracy lub wielkości bądź układu obciążeń;

11. art. 71a ust. 4 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że samo niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 u.p.b. automatycznie uzasadnia wydanie decyzji nakazowej, mimo że strona od początku postępowania kwestionowała istnienie przesłanki materialnoprawnej w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a organ I i II instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 u.p.b., stanowiącej warunek wstępny zastosowania trybu sankcyjnego przewidzianego w art. 71a u.p.b.

Zarzuty powyższe zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Spór w sprawie dotyczy nakazania stronie skarżącej przywrócenia sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się budynku jednorodzinnym na działce nr [...] obr. R..

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 u.p.b.).

Przepis art. 71 ust.1 pkt 2 u.p.b., nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Wymagania te zostały określone w art. 5 u.p.b. i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. warunki.

Wskazać należy, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę. Za zmianę wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 u.p.b.

Bezspornie przedmiotowy budynek został wybudowany w ramach pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego.

Nie jest sporne również to, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wobec Spółki.

Faktem jest, że organ I instancji swoją decyzję zaadresował do członków zarządu Spółki, lecz nie oznaczało to, że stroną postępowania był prezes zarządu i wiceprezes zarządu Spółki, lecz była nią nadal Spółka. Wskazuje na to okoliczność doręczenia decyzji zarówno członkom zarządu Spółki na adres Spółki, jak i pełnomocnikowi Spółki, który wniósł odwołanie od ww. decyzji w terminie.

Powyższy błąd w oznaczeniu strony postępowania naprawił organ odwoławczy w swojej decyzji. Ponadto organ odwoławczy zmodyfikował również sentencję decyzji, wskazując, że jej przedmiotem jest nakazanie przywrócenia sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej z użytkowania go jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego.

Jak wynikało z akt, pełnomocnik Spółki odebrał decyzję organu I instancji w dniu 15 grudnia 2025 r., zatem zarzut niedoręczenia ww. decyzji pełnomocnikowi nie jest zasadny.

Podnieść należy również, że w trakcie kontroli, które miały miejsce w sprawie, w dwóch brał udział prezes zarządu Spółki, a w pozostałej upoważniony przez prezesa zarządu przedstawiciel.

W ocenie Sądu, w toku całego postępowania administracyjnego Spółka miała zapewnioną możliwość działania w sprawie i brała w niej czynny udział, składając stosowne wnioski i środki zaskarżenia. Brak było zatem podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie Spółka miała ograniczone prawo do obrony.

Podkreślić należy, że stosownym pismem organ I instancji powiadomił członków zarządu Spółki oraz pełnomocnika Spółki zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań w terminie 7 dni. Ww. pismo zostało odebrane przez członków zarządu Spółki, zaś od pełnomocnika strony zostało zwrócone do organu, jako niepodjęte w terminie.

Z akt wynika, że organ odwoławczy nie wystosował do Spółki wezwania w trybie art. 10 k.p.a., lecz nie oznacza to takiego uchybienia przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, Spółka nie wykazała, że naruszenie przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej oraz iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, które daje dopiero podstawę do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Według Sądu, okoliczności w postaci błędnego pouczenia skarżącej o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust.1 u.p.b., czy też wystosowanie do Spółki upomnienia w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie miały wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy.

Niezasadny jest również zarzut Spółki o dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego przez organy. Zebranie materiału dowodowego w sprawie nastąpiło zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Organy obu instancji w swoich decyzjach, dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując na przesłanki, którymi się kierowały. Okoliczność, że skarżąca ze zgromadzonego materiału dowodowego wywodzi inne wnioski niż organy nie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania.

Przedmiotowy lokal jest użyczany pracownikom Spółki, co nie jest kwestionowane w sprawie.

Zdaniem Spółki, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, gdyż od początku, jak i teraz budynek wykorzystywany jest na cele mieszkaniowe i zamieszkuje go maksymalnie 6 osób. Zamieszkanie osób w ww. budynku nie ma charakteru tymczasowego. Spółka nie jest agencją pracy tymczasowej, nie prowadzi hostelu, ani nigdzie nie ogłaszała, że ww. budynek stanowi hostel. Wyposażenie znajdujące się w ww. budynku jest typowe dla budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że Spółka dokonała zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na obiekt zbiorowego zakwaterowania osób.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, przy czym nie ma znaczenia określenie przedmiotowego budynku przez organ I instancji jako hostel, gdyż istotny jest fakt, iż skarżąca wykorzystuje ww. budynek jako obiekt zamieszkania zbiorowego.

Rozporządzenie MI ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 u.p.b.

Przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 3 pkt 4 rozporządzenia MI).

Zgodnie z art. 3 pkt 2a u.p.b., przez pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Budynek mieszkalny wielorodzinny to zatem budynek, który nie spełnia powyższych przesłanek.

Natomiast przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (§ 3 pkt 5 rozporządzenia MI).

W pozwoleniu na budowę przedmiotowy budynek został określony jako budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy.

Według Sądu, zebrany materiał dowodowy wskazuje na wykorzystanie ww. budynku jako obiektu zbiorowego zakwaterowania osób.

W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia czas przebywania danych osób w ww. budynku, ani wyposażenie tego budynku, ani okoliczność, że Spółka użycza ten budynek cudzoziemcom, nie pobierając wynagrodzenia, a jedynie obciążać ich zwykłymi kosztami utrzymania budynku.

Zdaniem Sądu, o tym, że budynek wykorzystywany jest jako obiekt zbiorowego zakwaterowania świadczy materiał fotograficzny dotyczący zewnętrznego otoczenia budynku i zeznania świadków, których wiarygodność wzmacniają pismo Policji i pisma "G. Wodociągi i Kanalizacja" Spółki z o.o.

Według Sądu, fakt, że T. K. pozostawał w sporze sądowym ze Spółką, samo w sobie nie powoduje, że jego zeznania są niewiarygodne. W ocenie Sądu, zeznania T.K. są spójne z zeznaniami pozostałych świadków i pozostałym materiałem dowodowym.

Wskazana przez Spółkę okoliczność przegrania procesu cywilnego małżonków K. o ochronę dóbr osobistych nie ma wpływu, w ocenie Sądu,na rozpoznanie sprawy. Przytaczane przez Spółkę w skardze fragmenty wypowiedzi Sądu Cywilnego (bez załączenia wyroku wraz z pełnym uzasadnieniem) nie są wiążące dla Sądu administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać samodzielnej oceny prawidłowości działań organów administracji na tle zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, uprawdopodobnione zostało, że przedmiotowy budynek zamieszkuje za zezwoleniem Spółki grupa osób, licząca powyżej 6 osób, wynika to m.in. ze wskazań dotyczących zużycia wody, które stanowią obiektywny miernik pozwalający w przybliżeniu ustalić liczbę mieszkańców danego obiektu. Przy czym dostrzegać należy, że w badanej sprawie, mowa jest o jednym z dwóch lokali w budynku jednorodzinnym. A zatem ustalenia powoływane w badanej sprawie odnoszą się jedynie do osób zamieszkujących w jednym z lokali wydzielonych w budynku jednorodzinnym. Sprawia to, że istocie intensywność wykorzystania całego budynku jednorodzinnego jest jeszcze wyższa.

Organ I instancji ustalił, że od stycznia 2023 r. do sierpnia 2023 r. zużycie wody w lokalu wynosiło ogółem 335 m3, co przy normie zużycia wody 3 m3 na jednego mieszkańca wskazuje, że w lokalu przebywało 14 osób. W kolejnym okresie od stycznia do grudnia 2024 r., zużycie wody wyniosło ogółem 445 m3, co wskazuje że średnio 12 osób korzystało z wody.

Przyjęta przez organ miesięczna norma zużycia wody w postaci 3 mł na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym mieści się w przedziale wartości dotyczących zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym ujętego w tabeli nr 1 (poz.

4) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. z 2002 r. nr 8, poz. 70). Ponadto ww. norma zużycia wody (tj. 3 mł x 12 miesięcy= 36), przyjęta przez organ mieści się w granicach zużycia wody z wodociągów w gospodarstwach domowych, przypadających na 1 korzystającego w mł w ciągu roku według wskazań zawartych w Roczniku Statystycznym Rzeczypospolitej Polskiej za rok 2025 dotyczących 2023 r, tj. 37,2 mł i 2024 r., tj. 38,3 mł (por. Tabela 21(205)

Wodociągi i kanalizacja – dane dostępne na stronie GUS - https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/roczniki-statystyczne/roczniki statystyczne/rocznik-statystyczny-rzeczypospolitej-polskiej-2025,2,25.html?contrast=default).

Nadmienić trzeba, że adekwatnym dla niniejszej sprawy zużyciem wody, ujętym w ww. roczniku GUS, jest zużycie wody w mieście bowiem, mimo że przedmiotowy lokal położony jest we wsi R., znajduje się on w domu usytuowanym na osiedlu domów jednorodzinnych w pobliżu miasta G.. Przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem mieszkalnym należącym do gospodarstwa rolnego, którego według rocznika GUS dotyczą dane zużycia wody w gospodarstwie domowym położonym na wsi, liczone w hmł.

Podnieść należy również, że Spółka nie reagowała na wysokość rachunków za zużycie wody, które uwidaczniały, iż w budynku mieszka więcej niż 6 osób, co świadczy o tym, że godziła się na taki stan. Dochodzące do Spółki informacje o zachowaniu się mieszkańców budynku również były przez nią ignorowane. Spółka nie podjęła żadnych działań zaradczych, ograniczając się jedynie do kwestionowania faktu zamieszkania wielu osób w budynkach do niej należących.

Zdaniem Sądu, tak nie postępuje odpowiedzialny właściciel lokalu w budynku jednorodzinnym i świadczy to o świadomości Spółki w wykorzystaniu jej obiektu jako obiektu zbiorowego zamieszkania.

Okoliczność, że Spółka zgłosiła gminie G. 36 osób w deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi w budynkach na ul. [...] w R., będących jej własnością, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Ilość osób wskazana przez Spółkę w ww. deklaracji związana jest tylko z wymiarem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie świadczy o rzeczywistej liczbie osób zamieszkujących daną nieruchomość, a jedynie o liczbie zadeklarowanej.

Natomiast okoliczność, że 3 budynki skarżącej przy ul. [...], w których znajduje się 6 wydzielonych lokali mieszkalnych wyposażonych zostało w zgrupowane 6 pojemników na odpady o pojemności 1100 L każdy, wskazuje na przyjęcie rozwiązania odpowiedniego dla budynków wielorodzinnych i utwierdza w przekonaniu, o trafności wniosków organu o wykorzystywaniu budynków jako obiektów zbiorowego zamieszkania. Tego typu rozwiązanie w żadnej mierze nie jest typowe dla zabudowy jednorodzinnej, w której każde gospodarstwo zwykle zabiega o posiadanie indywidualnych pojemników na odpady, co ułatwia dostęp do nich oraz kontrolę prawidłowości segregacji poszczególnych frakcji.

Według Sądu, wbrew twierdzeniom Spółki, umowy użyczenia przedłożone przez skarżącą organowi nie świadczą, że w ww. budynku zamieszkiwało faktycznie maksymalnie 6 osób.

Z treści 2 umów użyczenia, przesłanych organowi w dniu 22 listopada 2023 r. oraz 3 umów użyczenia przesłanych 8 sierpnia 2024r. wynika, iż Spółka oświadczyła, że jest właścicielem przedmiotowego lokalu, składającego się z 6 pokoi, kuchni i 2 łazienek i zezwala biorącemu w użyczenie, którego zatrudnia na umowę zlecenia, używania lokalu na określony w umowie czas celem zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Biorący w użyczenie zobowiązuje się do nieoddawania lokalu osobie trzeciej bez pisemnej zgody Spółki za wyjątkiem rodziny biorącego w użyczenie z zaznaczeniem, iż w lokalu może mieszkać 6 osób.

Z powyższych zapisów nie wynika, czy umowa użyczenia dotyczy przekazania w użyczenie tym 2 a następnie 3 osobom całego przedmiotowego lokalu, czy tylko jednego z 6 pokoi lub kilku pokoi. W tym zakresie oznaczenie przedmiotu użyczenia jako lokal jest niejednoznaczne i może być rozumiane także jako pojedynczy pokój.

Według Sądu, na to, że faktyczna liczba mieszkańców przedmiotowego lokalu była większa niż 6 osób, wskazują pomiary zużycia wody, opisane powyżej w uzasadnieniu oraz samowolne zmiany wewnątrz budynku przeprowadzone przez skarżącą w postaci adaptacji garażu na pokój i łazienkę w celu zwiększenia powierzchni mieszkalnej.

Zdaniem Sądu, Spółka miała świadomość zamieszkiwania w ww. budynku większej ilości osób, co wskazuje na wykorzystanie ww. budynku jako obiektu zamieszkania zbiorowego, na co wskazują powiązania skarżącej z firmą W1. z siedzibą w Z. ul. [...] nr [...] lok.[...]. Zaznaczyć należy, że siedziba skarżącej mieści się pod tym samym adresem co W1..

Skarżąca uważa, że nie można jej przypisać działalności związanej z prowadzeniem obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego, gdyż nie jest agencją pracy tymczasowej, ani nie prowadzi pośrednictwa pracowniczego, co można sprawdzić w KRS. To nie ona publikowała materiały marketingowe, na które organy się powoływały w decyzjach. Faktycznie, to firma W1. zajmuje się pośrednictwem pracy i to ona publikowała materiały marketingowe. Jednakże, między skarżącą a firmą W1. występują ścisłe powiązania. Prezesem zarządu obu ww. spółek jest W. B..

Z akt wynika, że umowy użyczenia, które zawarła z cudzoziemcami strona skarżąca, nadesłał do organu pracownik firmy W1. ze wskazaniem strony internetowej [...] Ponadto W. B. - prezes zarządu skarżącej, posługiwał się w kontaktach z organami w niniejszej sprawie adresem e-mail firmy W1.. Powyższe zdaniem Sądu, świadczy o ścisłej współpracy między obiema spółkami. Nie ma bowiem innego racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których inna firma miałaby posiadać i posługiwać się dokumentami skarżącej.

Ze strony internetowej [...] wynika, że W1.

to międzynarodowa Agencja Pośrednictwa Pracy, działająca na rynku europejskim, istniejąca od 2013 r. i aktualnie zatrudniająca setki pracowników. Podmiot ten podaje, że m.in. dostarcza pracowników dla wszystkich branż na terenie całego kraju i we własnym zakresie organizuje zakwaterowanie dla pracowników oraz zapewnia dojazd (m. in. samochody).

Z akt wynika, że W1. oferowała zakwaterowanie poszukiwanym pracownikom w hostelach, których zdjęcia obrazują obiekty zbliżone do przedmiotowego budynku. Firma rekrutowała pracowników do pracy w G. (wydruk pochodzący ze strony ww. podmiotu na [...]).

Zgodzić należy się ze Spółką, że w wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego skarżącej (KRS [...]) wśród przedmiotów działalności Spółki nie jest wymienione pośrednictwo pracy, lecz należy do nich m.in. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi.

Sam fakt, że dana działalność, którą prowadzi osoba prawna nie jest przez nią zgłoszona do KRS-u nie oznacza, że działalność ta jest nielegalna, w sytuacji, gdy nie jest to działalność koncesjonowana, a do takich można zaliczyć prowadzenie obiektu zbiorowego zamieszkania.

Wystarczy wskazać na działalność W1. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (KRS [...]), której prezesem zarządu jest W. B.. Przedmiot działalności ww. podmiotu obejmuje: przetwarzanie i konserwowanie mięsa z wyłączeniem mięsa z drobiu; przetwarzanie i konserwowanie mięsa z drobiu; produkcję wyrobów z mięsa, włączając wyroby z mięsa drobiowego; przetwarzanie i konserwowanie ryb, skorupiaków i mięczaków; produkcję rur, przewodów, kształtowników zamkniętych i łączników ze stali; produkcję gotowej karmy dla zwierząt domowych; niespecjalistyczne sprzątanie budynków i obiektów przemysłowych; magazynowanie i przechowywanie pozostałych towarów; działalność usługową wspomagającą chów i hodowle zwierząt gospodarskich; pozostałą działalność pocztową i kurierską.

Z KRS-u wynika, że ww. podmiot został zarejestrowany w rejestrze w dniu [...] czerwca 2024 r. W1. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (KRS [...]) nie jest następcą prawnym innej spółki o tej samej nazwie, tj. W1. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji (KRS [...]) z siedzibą w W. ul. [...] nr [...], której prezesem zarządu, a obecnie likwidatorem jest W. B.. Firma ta w przedmiocie działalności miała działalność agencji pracy tymczasowej, lecz została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców z dniem [...] października 2018 r.

Zdaniem Sądu, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na użytkowanie go jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego została przez organ odwoławczy wykazana.

Okoliczność użyczania przedmiotowego budynku pracownikom Spółki na cele mieszkaniowe mieści się w zakresie użytkowania budynku jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego. Użytkowania budynku przez pracowników Spółki nie można zaliczyć do użytkowania budynku w sposób typowy dla rodziny czy też rodzin mieszkających w budynku jednorodzinnym.

Zmiana użytkowania przedmiotowego budynku zaistniała, mimo, że po przystąpieniu do użytkowania budynku nie zamieszkała w nim żadna rodzina, lecz został on przeznaczony do użytkowania przez pracowników Spółki. Liczy się bowiem przeznaczenie budynku, określone w pozwoleniu na jego wybudowanie jakim jest budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy.

W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo zatem wydał w dniu 30 sierpnia 2024 r., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., postanowienie o wstrzymaniu Spółce użytkowania przedmiotowego budynku jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego (określonego przez organ jako hostel) oraz nałożeniu na Spółkę obowiązku wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Wobec niewywiązania się przez skarżącą z obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, konieczne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b. W niniejszej sprawie jest to decyzja organu odwoławczego z dnia 3 marca 2026 r., w której nakazano Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie dwulokalowej, wobec użytkowania budynku jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego.

W zakresie twierdzeń skargi, iż nie jest jasne w jaki sposób miałoby dojść do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku z uwagi na brak wskazania w decyzji "konkretnych działań" jakie powinny być podjęte przez stronę należy uznać je za chybione. Nakaz zawarty w skarżonej decyzji jest efektem zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym. Dla wypełniania zobowiązania wystarczające jest zatem zaprzestanie wykorzystywania przedmiotowego lokalu jako obiektu o funkcji zamieszkania zbiorowego. Nie bez powodu ustawodawca określił, że co do zasady w budynku jednorodzinnym możliwe jest wydzielenie maksymalnie 2 lokali mieszkalnych. W skrajnym przypadku, w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej - z którym jednak nie mamy do czynienia w badanej sprawie - mogą się znaleźć łącznie 4 lokale mieszkalne (po 2 na każdy segment).

Tym samym nie sposób uznać za realizację tak określonej funkcji jednorodzinnej budynku w sytuacji jednoczesnego zamieszkiwania kilkunastu osób powiązanych ze sobą jedynie miejscem pracy. Warto dostrzegać, iż sam skarżący wykazuje po 4-6 umów użyczenia zawieranych dla każdego z dwóch lokali w budynku. Oznacza to, że w ten sposób sam wykazywał wspólne zamieszkiwanie jego kilkunastu pracowników w budynku jednorodzinnym. Powyższe w oczywisty sposób pozostaje sprzeczne z charakterem zabudowy jednorodzinnej oraz budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie spełniania przez badany lokal mieszkalny, oraz cały budynek jednorodzinny, wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska a także wielkości lub układu obciążeń.

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się tym samym niezasadne.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nie decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej "p.p.s.a.") skargę oddalił.