Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., określanej dalej k.p.a.) oraz art. 46 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania Zespołu Szkół [...] od decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w sprawie wygaszenia z urzędu Zespołowi Szkół [...] trwałego zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu [...], położonymi w obr. [...], oznaczonymi jako działka nr 529/3 o pow. 0,03 ha, obj. Kw. [...] oraz działka nr 528/3 o pow. 2,41 ha, obj. Kw. [...], zabudowana boiskiem sportowym oraz budynkiem hali widowiskowo-sportowej -utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] października 2009r., nr [...] Zarząd Powiatu [...] wygasił trwały zarząd Zespołowi Szkół [...] /zwanemu dalej Zespołowi Szkół/, dla nieruchomości stanowiących własność Powiatu [...], położnych we wsi M., oznaczonych jako niezabudowana działka nr 529/3 o pow. 0,03 ha, obj. Kw. [...] oraz działka nr 528/3 o pow. 2,41 ha obj. Kw. [...] zabudowana budynkiem hali sportowej. Organ ustalił, że przedmiotowe nieruchomości są zbędne dla potrzeb Zespołu Szkół biorąc pod uwagę fakt, że przez większość czasu dobowego w ciągu roku kalendarzowego nie służą celowi, na jaki zostały oddane w trwały zarząd, tj. celowi dydaktycznemu, lecz zostały oddane na podstawie umów cywilno-prawnych do korzystania osobom trzecim. Na skutek odwołania Zespołu Szkół, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w toku postępowania nie zostało udowodnione wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu albo zbędności na cel określony w decyzji o ustanowieniu tego zarządu.
Nie przeprowadzono też analizy, w jaki sposób nieruchomość była wykorzystywana w chwili ustanowienia trwałego zarządu, a w jaki sposób jest wykorzystywana aktualnie. Nadto zaniechano ustalenia czy udostępnienie nieruchomości osobom trzecim jest sprzeczne z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu, czy też innymi regulacjami w tym zakresie. Nie wskazano również, w jaki sposób i kiedy nieruchomość stała się zbędna dla celów uzasadniających ustanowienie trwałego zarządu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wygasił z urzędu sprawowany przez Zespół Szkół trwały zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu [...] położonymi w obr. [...], oznaczonymi jako działka nr 529/3 oraz działka nr 528/3, zabudowana boiskiem sportowym oraz budynkiem hali widowiskowo-sportowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że nastąpiła zmiana granic administracyjnych miasta R., stąd nieruchomości będące przedmiotem postępowania od dnia 1 stycznia 2010 r. położone są w obr. [...]. Wskazując na otrzymany z Zespołu Szkół rozkład zajęć prowadzonych przez grupy szkolne i pozaszkolne w budynku hali widowiskowo-sportowej oraz kopię wszystkich obowiązujących umów dzierżawy, najmu oraz użyczenia zawartych przez Zespół Szkół organ I instancji ustalił, że w roku 2009/2010 w tygodniowym rozkładzie zajęć budynek hali sportowej wykorzystywany był na potrzeby Zespołu Szkół przez 31 godzin lekcyjnych.
Natomiast z wykazu wykorzystania hali sportowej w miesiącu styczniu 2010 r. wynika, że hala ta wynajmowana była do celów pozaszkolnych przez około 50 godzin tygodniowo. Zarządca zawarł umowy najmu hali w okresie od 31 sierpnia 2009 r. do dnia 2 listopada 2009 r. z dziesięcioma podmiotami na czas oznaczony, co najmniej do 30 marca 2009 r., co jest niezgodne z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., gdyż umowy te zostały zawarte przez trwałego zarządcę, bez równoczesnego poinformowania lub uzyskania zgody właściwego i nadzorującego organu - jakim w tym przypadku był Zarząd Powiatu [...]. Uzasadniając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organ wskazał na interes społeczny Powiatu [...] w zakresie zapewnienia prawidłowego korzystania z niniejszych nieruchomości, a w szczególności z budynku hali widowiskowo-sportowej przez tenże Powiat w zakresie organizowania imprez sportowych o charakterze ponadgimnazjalnym. Nadto zdaniem organu istnieje realna obawa, że może dochodzić do kolejnych naruszeń art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
W odwołaniu Zespół Szkół wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji. Odwołujący się wskazał, że Zarząd Powiatu zatwierdzał stawki czynszu za wynajem hali gimnastyczno-sportowej, a nadto był informowany o zawieraniu umów najmu m.in. ze studentami Wyższej Szkoły [...] w R., uczniami szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych zrzeszonych w klubach sportowych. Ponadto dyrektor szkoły wielokrotnie konsultowała telefonicznie lub osobiście propozycje zawierania umów najmu z osobami trzecimi. W ocenie odwołującego zawieranie umów na ten cel wymagało jedynie poinformowania ustnego, zwłaszcza, że przepis prawa nie reguluje formy w jakiej informacja ta ma być przekazana właścicielowi.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] SKO wstrzymało natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, uzupełniwszy postępowanie dowodowe /dowód z przesłuchania dyrektora Zespołu Szkól i przedstawiciela Powiatu /, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując art. 46 ust. 2 pkt 2 oraz art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazało, że Zespół Szkół posiadał nieruchomości objęte postępowaniem w trwałym zarządzie i jako trwały zarządca miał prawo obciążania nieruchomości w oparciu o umowy zawierane na gruncie prawa cywilnego, na czas oznaczony do trzech lat. Zespół Szkół zawarł 10 umów najmu i o fakcie tym nie poinformował równocześnie Zarządu Powiatu.
Nadto umowy te zostały zawarte jako kontynuacja poprzednich, zatem wymagana była w tym przypadku zgoda, nie wystarczała natomiast sama informacja. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego, jakoby Powiat wiedział o sposobie wykorzystania nieruchomości chociażby na podstawie dochodów z tytułu czynszu najmu SKO stwierdziło, że kwestia ta jest obojętna dla rozstrzygnięcia, gdyż dla zawierania umów najmu przepisy wymagają informowania właściciela o tym fakcie, a w przypadku kontynuacji umowy - zgody właściciela, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Skargę na tę decyzję wniósł Zespół Szkół domagając się stwierdzenia jej nieważności, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. w stopniu rażącym, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.
W uzasadnieniu skarżący podniósł naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazał, że nie wystarczy sam fakt wydania w sprawie dwóch decyzji, gdyż dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. W sprawie całe postępowanie do czasu wydania decyzji II instancji było ukierunkowane na przyczynę określoną w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Trwały zarządca aby móc zaprzeczyć istnieniu przesłanki wygaszenia trwałego zarządu, miał jedynie jedną instancję, tj. SKO. Skarżący zarzucił niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie niewłaściwej wykładni art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Końcowo wyeksponował, że właściwy organ miał wiedzę o zawartych umowach co łącznie z brakiem działań przez dłuższy okres czasu należy uznać za faktyczną zgodę na zawarte umowy. Jako nadużycie organu określił powoływanie się na brak zgody w sytuacji gdy miał on pełną wiedzę co do zawartych umów.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
I. Stan faktyczny jest następujący: decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Zarząd Powiatu [...], na podstawie art. 46 ust. 1, 2 pkt 3 i 6 oraz ust. 3 u.g.n., wygasił trwały zarząd Zespołowi Szkół [...] dla nieruchomości stanowiących własność Powiatu [...], położnych we wsi M., oznaczonych jako niezabudowana działka nr 529/3 o pow. 0,03 ha, obj. Kw. [...] oraz działka nr 528/3 o pow. 2,41 ha obj. Kw. [...] zabudowana budynkiem hali sportowej przyjmując, że przedmiotowe nieruchomości są zbędne dla potrzeb zarządcy. Na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostało udowodnione wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu albo zbędności na cel określony w decyzji o ustanowieniu tego zarządu, nie przeprowadzono też analizy, w jaki sposób nieruchomość była wykorzystywana w chwili ustanowienia trwałego zarządu, a w jaki sposób jest wykorzystywana aktualnie. Nie ustalono również czy udostępnienie nieruchomości osobom trzecim jest sprzeczne z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu a także, w jaki sposób i kiedy nieruchomość stała się zbędna dla celów uzasadniających ustanowienie trwałego zarządu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zażądał od Zespołu Szkół rozkładu zajęć lekcyjnych prowadzonych odrębnie w budynku Szkoły i odrębnie w budynku hali widowiskowo – sportowej a także rozkładu zajęć prowadzonych przez grupy pozaszkolne w tych obiektach, a nadto aktualnie obowiązujących umów najmu, dzierżawy lub użyczenia całości lub części nieruchomości. Na podstawie przedłożonych dokumentów, tym razem w oparciu o przepis art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], ponownie wygasił z urzędu sprawowany przez Zespół Szkół [...] trwały zarząd przedmiotowych nieruchomości. W związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami, SKO dopuściło dowód z przesłuchania strony – K. G., działającej imieniem Zespołu Szkół /k. 24 akt adm./; jednocześnie wezwało Starostę [...], względnie upoważnioną osobę, celem przesłuchania w charakterze strony /k.29 akt adm./. W dniu 30 kwietnia 2010 r. organ odwoławczy przesłuchał w charakterze strony K. G. i za Powiat [...] – G. N. /k.36-41 akt adm./. W ślad za złożonymi zeznaniami K. G. przedłożyła w dniu 10 maja 2010r. kserokopie dokumentów świadczących, zdaniem tej strony, o posiadaniu przez Zarząd Powiatu informacji o wynajmie hali sportowej. Przy tak uzupełnionym materiale dowodowym SKO decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.
II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowi art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 /jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość/.
Z przedstawionych regulacji w sposób jednoznaczny wynika uprawnienie trwałego zarządcy nie tylko do korzystania z nieruchomości oddanej w zarząd ale również do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie z tym jednak zastrzeżeniem, że w zależności od czasookresu, na jaki umowa zostaje zawarta /na czas oznaczony do 3 lat albo na czas nieoznaczony/, zarządca ma obowiązek zawiadomienia właściwego organu o tym fakcie albo obowiązek uzyskania zgody na zawarcie umowy. Jeśli chodzi o samą decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w oparciu o podstawę prawną przewidzianą w art. 46 ust. 2 u.g.n., to rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, o czym świadczy sformułowanie "właściwy organ może". Uznaniowy charakter decyzji wymusza na organie dokładne wyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz uwzględnienie słusznego interesu strony w powiązaniu z interesem społecznym.
III. Przy uwzględnieniu uwag odnoszących się do materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony, a nadto nie został poddany ocenie stosownie do wymagań ustawowych. Przede wszystkim należy zauważyć, że pierwotna decyzja Zarządu Powiatu o wygaśnięciu trwałego zarządu podjęta została w oparciu o przesłanki wymienione w art. 46 ust. 1, 2 pkt 3 /nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45/ oraz pkt 6 u. g.n. /nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu/.
Natomiast po decyzji kasacyjnej SKO i wytycznych co do dalszego postępowania organ I instancji zmienił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i po przeprowadzeniu fragmentarycznego postępowania wyjaśniającego orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. O tym, że przy zmienionej podstawie prawnej materiał dowodowy nie był również wystarczający do rozpoznania sprawy świadczy fakt dopuszczenia przez SKO w postępowaniu odwoławczym dowodu z przesłuchania w charakterze strony osoby reprezentującej tak zarządcę, jak i właściciela przedmiotowych nieruchomości.
Po przeprowadzeniu tego dowodu SKO omówiło zeznania, różniące się co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże nie dokonało ich oceny /którym zeznaniom dało wiarę a którym – i dlaczego – odmówiło wiarygodności/. Organ odwoławczy nie odniósł się również do przedłożonych w ślad za złożonymi zeznaniami, dokumentów. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w konsekwencji, sporządzone uzasadnienia nie odpowiada wzorcowi ustawowemu /art. 107 § 3 k.p.a./.
Rozpoznając ponownie sprawę SKO w pierwszej kolejności sięgnie do decyzji ustanawiającej trwały zarząd przedmiotowych nieruchomości, której to decyzji mimo wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] nadal brak jest w aktach administracyjnych. Następnie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., dokona wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. i da temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu.
Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm./.
Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tej ustawy.