Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "spółka" lub "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 29 października 2025 r. nr SKO.415/418/2023 w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydana w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 19 listopada 2021 r. dla W.S., prowadzący działalność gospodarczą pn.: [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa hali magazynowo-usługowej, budynku handlowo-usługowego oraz przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-usługowo-handlowy" na części działek nr [...] oraz na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r,, nr AR.6730.67.45.2021.MJ67, Prezydent, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz.755 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.
Od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwołanie wniosła skarżąca spółka. W jej ocenie planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, a organ nie dokonał analizy statusu prawnego i faktycznego sąsiednich nieruchomości oraz wpływu ustalonych na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy dla sąsiadujących nieruchomości, w tym nieruchomości spółki. Organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że skarżąca na sąsiadującej nieruchomości realizuje inwestycję deweloperską, gdzie powstaje szeregowa zabudowa mieszkaniowa, podobnie jak w przypadku sąsiedniej nieruchomości będącej własnością J.S., gdzie wydano decyzję na realizację inwestycji deweloperskiej. Inwestor z kolei nie wskazał rzeczywistego rodzaju zabudowy, jakim zamierza zabudować swoją nieruchomości.
Nadto projektowana inwestycja już narusza istniejące stosunki wodne, ponieważ w tym celu inwestor w znaczący sposób podwyższył poziom gruntu na swojej nieruchomości o ok. 3 m poprzez dokonanie na działkach nr [...] i [...] niezgodnych z prawem: nasypisk z mas ziemi, śmieci i gruzu na wysokość.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, SKO opisaną na wstąpię decyzją z dnia 29 października 2025 r., działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzją w mocy.
Organ odwoławczy ocenił, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki o szerokości 17 m. Również analiza urbanistyczna jest pełna i przedstawia w sposób rzetelny i zgodny z przepisami rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Średni wskaźnik zabudowy działki/terenu w obszarze analizowanym wynosi ok. 15,5%, średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wynosi ok. 15%, zaś średni wskaźnik dla zabudowy usługowo-handlowej wynosi 24%. Zaproponowano w związku z tym przyjęcie wskaźnika zabudowy w przedziale uwzględniającym wyliczoną średnią oraz średnią dla zabudowy o podobnej funkcji, czyli od 15,5% do 24%, co pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza przyjęcie innego wskaźnika niż średni, jeżeli wynika to z analizy.
Również w sposób prawidłowy określono pozostałe parametry zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W tym zakresie wyniki analizy zostały oparte na rzetelnym przyjęciu działek do porównania wskazując finalne parametry na podstawie średnich w obszarze analizowanym. Teren inwestycji posiada także dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem SKO, decyzja dowodzi spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji skutkującego ustaleniem warunków zabudowy. Podejście do metody analizy, poparte argumentacją organu I instancji wskazuje, że przyjęte wskaźniki dla nowej zabudowy pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem, również w związku z wytyczonym stanowiskiem sądów administracyjnych.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania, że planowana inwestycja będzie stała w sprzeczności z planami realizacji inwestycji deweloperskiej, gdzie powstaje zabudowa szeregowa dla celów mieszkaniowych, jak też z sąsiednią zabudowa na działce stanowiącej własność J.S., gdzie wydano decyzję na realizację inwestycji deweloperskiej, Kolegium uznało podniesione w tym zakresie zarzuty za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że analiza kontynuacji funkcji nie ogranicza się wyłącznie do działek pozostających w bezpośredni sąsiedztwie. W obszarze analizy znajduje się także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo- handlowa, magazynowa, kościół, salon samochodowy.
Dodatkowo inwestor otrzymał już wcześniej decyzję na realizację inwestycji pn.: budowa budynku usługowego z częścią socjalno-biurową na działce nr [...] obr. [...]. W konsekwencji realizacja inwestycji objętej treścią kwestionowanej decyzji nie będzie pozostawała w kolizji z funkcją otoczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że przesłanka ta zostaje spełniona już przez samo stwierdzenie, że w obszarze analizy występują różne funkcje, bez wykazania rzeczywistej kontynuacji funkcji, parametrów i cech planowanej zabudowy względem najbliższej, rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej - w szczególności inwestycji szeregowej prowadzonej przez skarżącą oraz inwestycji deweloperskiej na sąsiedniej nieruchomości - co prowadzi do utrwalenia usługowo-magazynowego charakteru "wyspy" w środku wykształcającej się struktury mieszkaniowej:
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-8 rozporządzenia, poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy — w szczególności przyjęcie takiego zakresu obszaru, który w praktyce "wycina" z analizy zasadniczą część zabudowy mieszkaniowej położonej na zapleczu ul. [...] i koncentruje się na pasie działek usługowych, a następnie oparcie parametrów (m.in. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%) na wskaźnikach charakterystycznych dla zabudowy usługowo-magazynowej, a nie mieszkaniowej, co skutkuje naruszeniem ładu przestrzennego;
- 3) art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z definicją ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie się przez organy do formalnej weryfikacji istnienia zabudowy w obszarze analizowanym, z pominięciem rzeczywistego kierunku przekształceń funkcjonalnych i urbanistycznych tego fragmentu miasta, co doprowadziło do przyjęcia rozwiązań, które w sposób nieproporcjonalny wzmacniają funkcję usługowo-magazynową kosztem warunków dla funkcji mieszkaniowej;
- 4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "u.P.b."), poprzez ograniczenie się przez organy do ogólnikowego stwierdzenia, że inwestycja zostanie zweryfikowana na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, bez jakiejkolwiek pogłębionej oceny, czy parametry i gabaryty hal usługowo-magazynowych, ich usytuowanie oraz przyjęty sposób zagospodarowania terenu (w tym niski udział powierzchni biologicznie czynnej) pozwalają na zachowanie wymogu poszanowania uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości mieszkalnych (w szczególności w aspekcie nasłonecznienia, uciążliwości funkcjonalnych i obsługi komunikacyjnej);
- 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez SKO ustaleń i wniosków sporządzonej analizy urbanistycznej, bez realnej weryfikacji czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób umożliwiający uwzględnienie całego relewantnego układu zabudowy {w tym nowych inwestycji mieszkaniowych), czy dobór działek referencyjnych jest reprezentatywny oraz czy przyjęte parametry (w tym minimalna powierzchnia biologicznie czynna) wynikają z obiektywnej analizy, a nie z selektywnego zestawienia działek o funkcji usługowej;
- 6) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który faktycznie uprzywilejowuje interes inwestora realizującego rozbudowę funkcji usługowo- magazynowej, kosztem słusznych interesów skarżącej jako podmiotu prowadzącego znaczną inwestycję mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie, przy braku jakiegokolwiek wyważenia kolidujących interesów i wskazania, dlaczego interes usługowy ma przeważyć nad ochroną ładu przestrzennego oraz jakości zamieszkania;
- 7) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie przez SKO uzasadnienia, które ma w istotnej części charakter kompilacyjny, natomiast nie zawiera jednoznacznego wskazania, jakie konkretnie okoliczności faktyczne uznano za udowodnione, wyjaśnienia, na jakiej podstawie - w oparciu o które działki i jakie dane – ustalono parametry zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną oraz rzeczowej odpowiedzi na kluczowe zarzuty odwołania;
- 8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw, z art. 15 k.p.a. - nie wypełnienie przez SKO obowiązków organu odwoławczego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta bez przeprowadzenia samodzielnej, pogłębionej oceny materiału dowodowego i bez uzupełnienia oczywistych luk (brak realnej konfrontacji analizy urbanistycznej z aktualnym stanem zagospodarowania, brak rozważenia wpływu inwestycji na ład przestrzenny i warunki zamieszkania na nieruchomościach skarżącej), co w praktyce sprowadziło rolę SKO jedynie do formalnego "zatwierdzenia" rozstrzygnięcia organu I instancji bez jakiejkolwiek analizy problematyki sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i pogłębiła przedstawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu istotne elementy stanu faktycznego sprawy nie zostały ustalone w sposób pewny, co przekłada się na zasadność podniesionych w skardze zarzutów wadliwego zastosowania przepisów o charakterze materialnoprawnym.
Na wstępie Sąd zauważa, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie trwało kilka lat.
Rozpoczęło się złożeniem wniosku inwestora w dniu 26 października 2021 r., a skarżona decyzja SKO w tej sprawie została wydana 29 października 2025 r.
Niespornie w sprawie zmieniał się stan ewidencyjny i stan zagospodarowania działek sąsiadujących z terenem inwestycji.
Dotyczy to na przykład podziału działki nr [...] obr. [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Podział ten został dokonany ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 marca 2022 r. nr [...], co zostało opisane na stronie 6 aktu notarialnego z dnia 19 maja 2022 r., Rep. [...], notariusz J.C. w [...], zalegającego w aktach administracyjnych (załącznik do pisma skarżącego z dnia 30 maja 2022 r., k. 25).
Oczywiście, co należy podkreślić, mapy złożone przy wniosku przez inwestora były aktualne, opatrzone pieczęciami wskazującymi na ich aktualność na dzień 12.10.2021 r.
W niniejszej sprawie brak uwzględnienia ww podziałów działki nr [...] doprowadził do sytuacji, w której w części tekstowej analizy urbanistycznej nr 3 jej autor opisuje w tabelach zabudowę istniejącą na dz. nr [...], określa jej powierzchnię, a jednocześnie załącznik graficzny do decyzji na kopii mapy zasadniczej — datowany na 12.10.2021 r. — nie uwzględnia podziału działki nr [...].
Działka o numerze [...] nie występuje na niej wcale, nie ma siłą rzeczy na mapie zaznaczonej istniejącej zabudowy. Ta sama uwaga aktualna jest co do załącznika graficznego analizy urbanistycznej, również datowanego na 12.10.2021 r.
Należy podkreślić, że przy analizie urbanistycznej nr 3 w aktach administracyjnych znajdują się aktualne wypisy z rejestru gruntów dla działek inwestycyjnych oraz niepoświadczony w żaden sposób wydruk z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, na którym podział dz. nr [...] jest uwzględniony.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2023 r. skarżący zarzucił, że na działkach sąsiednich - przy granicy z terenem inwestycji - prowadzi on, jak również J.S., inwestycję deweloperską — powstaje na nich zabudowa szeregowa.
Rozpoznając odwołanie skarżącego ponad 2 lata później, SKO przyznało te okoliczności, konstatując że nie mają one znaczenia.
Zdaniem Kolegium realizacja inwestycji mieszkaniowej od zachodu i południa terenu inwestycji nie będzie pozostawać w sprzeczności z planowaną inwestycją.
Wyjaśniło, że w obszarze analizy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowo-handlowa, magazynowa, kościół, salon samochodowy. Dodatkowo inwestor otrzymał już wcześniej decyzję na realizację inwestycji pn.: budowa budynku usługowego z częścią socjalno-biurową na działce nr [...] i nr [...] obr. [...]. W konsekwencji realizacja inwestycji objętej treścią kwestionowanej decyzji nie będzie pozostawała w kolizji z funkcją otoczenia.
Kolegium nie zauważyło opisanego tu już braku aktualności map stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej oraz ich zgodności z częścią tekstowa analizy.
Kolegium powinno było uwzględnić te niezgodności i uzupełnić w postępowaniu odwoławczym analizę urbanistyczną w ten sposób, aby doprowadzić do zgodności jej części tekstowej i graficznej. Środkiem do realizacji tego celu powinno być oparcie się na aktualnej mapie zasadniczej, obrazującej aktualny stan ewidencyjny, jak również stan istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.
Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi wskazywanych przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (wyrok NSA z: 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1455/10, LEX nr 1151884; 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2222/10, LEX 1123123), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora.
Nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji (argum. ex wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 745/12 aprobowany wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2717/12, LEX 1485605). Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym wart. 61 ust. 1-5 ustawy (wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2410/11, LEX 1337363).
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca sią uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym da rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - patrz wyrok NSA z 17 marca 2015 r. sygn. akt Il OSK 1948/13.
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.
Mając informacje z 2023 r. o realizowaniu inwestycji deweloperskiej na sąsiednich działkach, Kolegium ponadto winno w październiku 2025 r. zainteresować się, czy i jaka zabudowa na sąsiednich działkach powstała.
O istnieniu takiej zabudowy Kolegium przesądziło w uwzględnieniu swojej decyzji.
Nie zbadało jednak stanu tej zabudowy na datę swojej decyzji.
O możliwym, bardzo istotnym stopniu zaawansowania tejże zabudowy na działce nr [...] - już na datę decyzji SKO z 19.10.2025 r. - świadczą zapisy w księdze wieczystej [...], z której wynika, że sprzedano już lokale w pobudowanych tam budynkach. Należy podkreślić za WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2022 r., II SA/Łd 846/21, że "punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty."
Istnienie zabudowy w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, spełniającej ww kryterium a nie uwzględnionej w treści analizy, czyni ją nieaktualną i nierzetelną. Sąd podkreśla, że nie kwestionuje istnienia w obszarze analizowanym, czy też na samym terenie inwestycji funkcji usługowej.
Organy będą jednak zobligowane do odniesienia się do zarzutu skargi i odwołania zaplanowania projektowanej inwestycji w otoczeniu zrealizowanej zabudowy mieszkaniowej i oceny jej zgodności z ładem przestrzennym — art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to też jej parametrów wynikających z u.p.z.p. i rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.