Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi Ł., gm. [...], poszerzony o część gruntów wsi P., gm. [...]. Decyzja ta została odczytana na zebraniu ogólnym uczestników okołoautostradowego scalenia gruntów w Ł. w dniu 8 listopada 2012 r., a ponadto:
- - wyłożona do wglądu we wsi P. w dniach 9 – 23 listopada 2012 r.,
- - wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w dniach 8 – 23 listopada 2012 r.,
- - wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w dniach 8 – 21 listopada 2012 r.,
- - wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniach 8 – 22 listopada 2012 r.,
- - wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego [...] w dniach 8 – 22 listopada 2012 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło szereg stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. N. i E. M., zaś odrębnym postanowieniem również z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność pozostałych wniesionych odwołań.
W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 700; dalej: "ustawa").
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odczytanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów nie jest tożsame z jej doręczeniem stronom postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Jest to istotne, bowiem 14-dniowy termin przewidziany na wniesienie odwołania od decyzji rozpoczyna bieg z dniem następnym po dniu, w którym decyzję doręczono stronie. Doręczenie zaś decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia uważa się w myśl art. 28 ust. 1 i 2 ustawy za doręczoną z chwilą upływu 14-dniowego terminu przewidzianego na jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia.
Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 23 listopada 2012 r., tj. z upływem ostatniego dnia publicznego ogłoszenia we wsi P. Z uwagi na różny termin końcowy 14-dniowego publicznego ogłoszenia przyjąć można domniemanie, że decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu 22 listopada 2012 r., a zatem termin przewidziany na wniesienie odwołania rozpoczynał swój bieg począwszy od dnia 23 listopada 2012 r. W tym dniu decyzja weszła do obrotu prawnego i jest wiążąca zarówno dla stron, jak i organu, który wydał decyzję. W okresie przed dniem 23 listopada 2012 r. wydana decyzja nie mogła być traktowana jako akt obowiązujący i w konsekwencji nie mogła stanowić przedmiotu zaskarżenia. Odwołania wniesiono natomiast w terminie 15 – 22 listopada 2012 r., a zatem przedwcześnie, co z kolei obliguje organ do stwierdzenia ich niedopuszczalności.
Skargi na powyższe postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołań złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: A. K., D. M., E. S., H. R., K. A. G., S. O., T. F., W. M., E. P., C. M., A. P., D. K., J. M. i J. S. We wniesionych skargach zarzucili błędne przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji, przyjętej w ramach fikcji prawnej na podstawie art. 49 k.p.a. lub art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, a nie od faktu rzeczywistego zapoznania się stron z jej treścią. Wszak celem wskazanych regulacji nie jest wprowadzanie dodatkowych obostrzeń, a wzmocnienie gwarancji możliwości zaskarżenia decyzji nie doręczanej stronom postępowania w formie pisma za pokwitowaniem. Wykładnia prezentowana przez organ odwoławczy czyni prawo do odwołania niezrozumiałym i godzi zarówno w interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Skoro decyzja została ogłoszona publicznie (poprzez jej odczytanie i wywieszenie), to każda strona ma prawo się od niej odwołać po zapoznaniu się z jej treścią.
Niezależnie od powyższego, stwierdzając niedopuszczalność wniesionych odwołań nie wzięto pod uwagę faktu, że skarżący zastosowali się do pouczenia zawartego w decyzji scaleniowej. W pouczeniu tym zawarto bowiem stwierdzenie, że stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni "od daty jej ogłoszenia". Wniesienie odwołań w 14-dniowym terminie od daty jej odczytania i wywieszenia, a zatem zastosowanie się wprost do pouczenia nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla stron, tym bardziej, że jego treść nie odpowiada treści przepisów odnoszących się do ogłaszania decyzji. Ponadto część odwołań złożono osobiście w siedzibie Kolegium [...], a zatem zgodnie z zasadą informowania stron zawartą w art. 9 Kpa, organ winien był niezwłocznie poinformować skarżących, że odwołania te wniesiono przedwcześnie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia.
Sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 39 do 49 k.p.a. Stosownie do art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ł. i części wsi P., od której skarżący wnieśli odwołania, została wydana na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 28 tej ustawy decyzję o scaleniu i zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Aby zatem decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia została wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie, muszą być spełnione dwa warunki; pierwszy - odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia - oraz drugi - wywieszenie decyzji na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium podało, że art. 28 ww. ustawy określa datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Jest to dzień, w którym stronie doręczono decyzję, zaś wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne. W konkluzji organ stwierdził, że odwołania wniesione przez uczestników postępowania scaleniowego, jako wniesione przedwcześnie nie mogą wywołać skutków prawnych, dlatego stwierdzono niedopuszczalność odwołań.
Mając na względzie przytoczone przepisy należy stwierdzić, że pogląd ten, co do zasady jest zgodny z przepisami prawa, ale stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd do orzekania nie pozwala na ich zastosowanie.
Nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. została odczytana w dniu 8 listopada 2012 r., co potwierdza protokół z zebrania ogólnego uczestników okołoautostradowego scalenia gruntów wsi Ł. Z jego treści wynika, że podano miejscowości, w których na tablicy ogłoszeń będzie wywieszona decyzja (pkt 3 protokołu) oraz informację, że z chwilą upływu terminu wywieszenia decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną (pkt 5 protokołu), a także informację o możliwości złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] do II instancji (pkt 7 protokołu). Z akt sprawy wynika również, choć okoliczność ta jest kwestionowana przez niektórych ze skarżących, że wywieszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nastąpiło w Urzędzie Gminy [...] w terminie 8-22 listopada 2012 r., na tablicy ogłoszeń we wsiach Ł. (8-23 listopada 2012 r.), Ł. (8-21 listopada 2012 r.), P. (9-23 listopada 2012 r.) Kolegium wywiodło, że doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 22 listopada 2012 r., dlatego też odwołania wniesione przez skarżących w okresie pomiędzy 15 a 22 listopada 2012 r. zostały złożone przedwcześnie, a to skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Trudno zgodzić się z taką konkluzją wziąwszy pod uwagę treść pouczenia o trybie i terminie do wnoszenia odwołania, zawartą w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nie odpowiada ono warunkom, wynikającym z art. 49 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ I instancji zawarł pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 8 listopada 2012 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy [...] oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach Ł. i Ł. Po upływie w/w okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi Ł. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia".
Pouczenie to, jak słusznie zarzucają skarżący nie jest precyzyjne i może być odczytywane zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy o scaleniu (...) skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone z pojęciem "doręczenie decyzji", a nie tak jak to uczynił organ I instancji z datą "ogłoszenia" decyzji.
W niniejszej sprawie skarżący zachowali się zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej, składając odwołania w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji na zebraniu uczestników scalenia.
Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia w powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, LEX nr 593399, stwierdzający, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Podobnie stanowisko zajął NSA również w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r, I OSK 1553/11, LEX Nr 1269625, gdzie uznał po pierwsze, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. NSA stwierdził również, że jeśli przepis udziela stronie z mocy prawa ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., to nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośba o przywrócenie terminu).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni utożsamia się z tym poglądem, który znajduje oparcie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7-9 k.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasada informowania stron).
Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zapadło z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., Sąd uchylił je, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. wobec tych skarżących, którzy złożyli stosowny wniosek o ich zwrot przed zamknięciem rozprawy.
W postepowaniu ponownym Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpozna odwołania skarżących, a w sytuacji gdyby okazało się, że organ ten rozpoznawał już odwołanie którejkolwiek ze stron od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i wydał decyzję w II instancji, jego powinnością (przed rozpoznaniem wszystkich odwołań) będzie rozważenie zastosowania trybu nadzwyczajnego wobec tej ewentualnie wydanej decyzji w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego.