Uzasadnienie
Podaniem z dnia 4 marca 2025 r. E. R. (dalej jako: "wnioskodawca") wniósł zgłoszenie zamiaru usunięcia 162 drzew rosnących na działce nr [...], arkusz mapy 17, obręb [...] w P., przy ul. [...].
W dniu 7 kwietnia 2025 r. w wyniku przeprowadzonych oględzin terenu stwierdzono, że duża część drzew zgłoszonych do usunięcia ma przysypany ziemią system korzeniowy wraz z pniami. Grubość nadsypanej warstwy ziemi przy pniach wynosiła od 10 cm do 50 cm. Większość powierzchni nadsypanej ziemi została wyrównana. Wskutek prac budowalnych część drzew została mechanicznie uszkodzona – prawdopodobnie przez ciężki sprzęt budowlany. W załączniku do protokołu opisano 129 drzew różnych gatunków (m.in. brzoza, klon, sosna, świerk, modrzew) i podano wyniki pomiarów.
Pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zniszczenia drzew na działce nr [...] przy ul. [...].
W dniu 30 kwietnia 2025 r. ponownie przeprowadzono oględziny terenu. W protokole z tej czynności wskazano, że w przypadku kilkudziesięciu drzew zostały przysypane ich systemy korzeniowe i pnie do wysokości od 15 cm do 45 cm. W przypadku 7 drzew stwierdzono mechaniczne uszkodzenia pnia. Dwa drzewa były obumarłe, a do jednego drzewa dostawiona została na odległość 1,5 m od pnia paleta z kostką brukową. Wnioskodawca podał, że podwyższenia terenu bezprawnie dokonał wykonawca robót, tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S..
Pismem z dnia 22 maja 2025 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. (dalej jako: "generalny wykonawca") złożyła wyjaśnienia, że prace ziemne na działce nr [...] realizowała firma [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. ([...]). Do pisma załączono dokumentację fotograficzną drzew.
Pismem z dnia 1 lipca 2025 r. przedstawiciele firmy [...] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako: "podwykonawca") oświadczyli, że pełnili rolę podwykonawcy budowy na podstawie umowy zawartej z generalnym wykonawcą. Podwykonawca wszelkie prace wykonywał pod bezpośrednim kierunkiem kierownika budowy T. C. działającego z ramienia generalnego wykonawcy. Wszystkie prace prowadzone były na polecenie kierownika budowy i wymagały potwierdzenia poprawności wykonanych robót.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. E. R. wskazał, że pełną odpowiedzialność za zniszczenie drzew ponosi generalny wykonawca. Miał on obowiązek wywieść urobek z wykopów poza teren budowy. Natomiast dla obniżenia kosztów samowolnie zlecił rozplantowanie ziemi z wykopów na działce nr [...], choć wedle wcześniejszych założeń ziemia miała trafić na działkę w P..
Pismem z dnia 17 października 2025 r. generalny wykonawca złożył pisemne wyjaśnienia oświadczając, że do obowiązków podwykonawcy należało wywiezienie i utylizacja całości mas ziemnych (poza humusem) z terenu budowy. Humus miał być częściowo wykorzystany pod nasadzenia prowadzone przez inwestora, a częściowo pod mikroniwelację działki nr [...], gdzie składowane były materiały budowlane. Podwykonawca nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w umowie z dnia 10 listopada 2023 r. i to on odpowiada za zniszczenie drzew na działce nr [...]. Do pisma załączono kopię rzeczonej umowy z 10 listopada 2023 r. oraz aneks nr [...] z dnia 15 lutego 2024 r. i aneks nr [...] z dnia 20 grudnia 2024 r. Ponadto opinia wnioskodawcy nie powinna być uwzględniona, gdyż jest on dłużnikiem generalnego wykonawcy i otrzymał sądowe nakazy zapłaty.
Pismem z dnia 23 października 2025 r. Prezydent zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości składania przez strony dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia.
Decyzją z dnia 13 listopada 2025 r., znak [...] Prezydent wymierzył [...] Sp. z o.o. Sp. k. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za zniszczenie 75 drzew rosnących na działce nr [...], arkusz mapy 17, obręb [...], w P. przy ul. [...], przy czym termin płatności kary odroczono na okres 5 lat. Ponadto organ umorzył postępowanie administracyjne co do dwóch drzew o nr [...] i [...].
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji uznał za sprawcę zniszczenia 75 drzew generalnego wykonawcę budowy. W jego ocenie zniszczenie przedmiotowych drzew polegało na nasypaniu na system korzeniowy ziemi do wysokości 45 cm pnia drzewa. Taka sytuacja utrudniła wymianę gazową i pobieranie wody przez drzewa co prowadziło do stopniowego ich osłabienia, a wynikiem tego było obumieranie ich poszczególnych części.
Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. odwołanie od wyżej opisanej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k., która podniosła, że spółka nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, gdyż wszystkie pisma Prezydenta były kierowane do innego podmiotu, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Generalny wykonawca ponownie wskazał, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zapisów umowy z dnia 10 listopada 2023 r. zawartej przez podwykonawcę ([...] Sp. z o.o. Sp. k.) z wykonawcą generalnym ([...] Sp. z o.o. Sp. k.), zgodnie z którą odpowiedzialność za gospodarowanie masami ziemi z wykopów spoczywała wyłącznie na podwykonawcy. W efekcie to podwykonawca odpowiadał za zniszczenie drzew.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2026 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło wyżej opisaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie żaden z uczestników postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, nie kwestionował ustaleń, że doszło do zniszczenia 75 drzew rosnących na działce nr [...] w związku z realizacją inwestycji budowlanej. Systemy korzeniowe i pnie drzew zostały przysypane ziemią z wykopów do wysokości od 15 cm do 45 cm. W przypadku 7 drzew stwierdzono dodatkowo mechaniczne uszkodzenia pnia przez ciężki sprzęt budowlany. Taka zmiana ukształtowania powierzchni terenu, na którym rosną przedmiotowe drzewa utrudnia wymianę gazową i pobieranie wody przez drzewo co prowadzi do stopniowego osłabienia drzewa, a potem obumierania jego poszczególnych części. Zasypanie korzeni warstwą 50 cm, zwłaszcza ciężkiej ziemi (glina, ił), blokowało dostęp powietrza, co spowodowało gnicie i obumieranie korzeni. Obsypanie pni drzew ziemią spowodowało, że ich kora, która nie była przystosowana do wilgoci i braku światła, co prowadziło to do infekcji grzybowych i bakteryjnych, a w konsekwencji do gnicia szyjki korzeniowej.
W wyniku obumarcia korzeni, drzewo nie jest w stanie pobierać wody i składników odżywczych. Skutkuje to usychaniem gałęzi, zrzucaniem liści i ogólnym osłabieniem, które może trwać kilka lat, ale zazwyczaj kończy się śmiercią drzewa.
Według organu odwoławczego zagadnieniem spornym okazało się natomiast wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za zniszczenie drzew w świetle art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli do usunięcia lub zniszczenia drzewa dochodzi podczas realizacji prac budowalnych na podstawie pozwolenia na budowę, to jedynym podmiotem, który posiada administracyjne zezwolenie jest inwestor. Inne od inwestora podmioty, tj. wykonawca, generalny wykonawca i podwykonawca, działają w ramach zawartych umów cywilnoprawnych. Natomiast tylko inwestor posiada publicznoprawne zezwolenie na podejmowanie działań na terenie budowy, w postaci pozwolenia na budowę, którego jest adresatem.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie było podstaw do przyjęcia, iż to wykonawca jest podmiotem odpowiadającym za zniszczenie drzew i to on powinien być adresatem decyzji organu pierwszej instancji. W istocie to inwestor, a nie wykonawca powinien ponosić odpowiedzialność administracyjną za uszkodzenie przedmiotowych drzew. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że Prezydent błędnie wskazał podmiot zobowiązany do poniesienia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 75 drzew. Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji jako inwestora wymienił E. R. – współwłaściciela działki nr [...].
Z kolei w decyzji Prezydenta nr [...] z dnia 19 listopada 2024 r., znak [...], jako inwestora wskazano [...] Sp. k. z siedzibą w P.. W trakcie postepowania doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę z jednego podmiotu na drugi. Jednakże organ pierwszej instancji nie uzyskał stosownej decyzji i nie przedłożył jej na wezwanie organu odwoławczego. Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń na temat momentu (czasu), w którym jeden z wykonawców prac budowlanych rozplantował ziemię z wykopów w ten sposób, że przysypał korzenie i pnie drzew rosnących na działce nr [...]. Ustalenie kiedy faktycznie doszło do zdarzenia powodującego uszkodzenie drzew jest konieczne do tego, aby ustalić jaki podmiot w tym czasie pełnił rolę inwestora (tj. E. R. czy [...] Sp. k. z siedzibą w P.).
W ocenie organu odwoławczego ustalenie czasu, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące zniszczenie przedmiotowych drzew oraz uzyskanie decyzji (innego dokumentu) wskazujących, kto był inwestorem (adresatem pozwolenia na budowę) w tym okresie było konieczne do tego, aby podjąć właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.
Pismem z dnia 18 maja 2026 r. [...] Sp. k. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 28 kwietnia 2026 r., znak: [...], której zarzucono naruszenie:
- 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku przesłanek do ich zastosowania, gdyż stwierdzone braki postępowania dowodowego miały charakter uzupełniający i mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- 2) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czasu zdarzenia, tożsamości inwestora w dacie zniszczenia drzew oraz – co kluczowe – zakresu terenu inwestycji, mimo że Kolegium dysponowało ku temu pełnymi uprawnieniami i instrumentami procesowymi;
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, w tym zaniechanie ustalenia, czy drzewa objęte postępowaniem znajdowały się w granicach terenu inwestycji, co miało bezpośredni i istotny wpływ na prawidłowe określenie podmiotu odpowiedzialnego;
- 4) art. 12 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przedłużenie postępowania wskutek wydania decyzji kasatoryjnej zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, wbrew zasadzie szybkości i ekonomii postępowania,
- 5) art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r. poz. 13; dalej jako: "u.o.p.") poprzez błędne przyjęcie, że podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym jest inwestor jako adresat pozwolenia na budowę, bez uprzedniego ustalenia, czy zniszczone drzewa rosną na terenie objętym tym pozwoleniem a tym samym czy podmiot wykonujący tam prace ziemne działał poza zakresem jakiegokolwiek administracyjnego zezwolenia, tj. jako "inny podmiot działający bez zgody posiadacza nieruchomości" w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.o.p.,
- 6) art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "innego podmiotu" i przyjęcie, że wyłącznie inwestor może ponosić odpowiedzialność administracyjną za zniszczenie drzew, podczas gdy inwestor wskazuje, iż wykonawca samowolnie i wbrew pierwotnemu zleceniu rozplantował ziemię z wykopów na działce nr [...] zamiast wywieźć ją poza teren budowy - co wyczerpuje znamiona działania przekraczającego zakres udzielonej zgody, a więc działania "bez zgody posiadacza nieruchomości",
- 7) art. 87a ust. 1 w zw. z art. 88 ust. i pkt 3 u.o.p. poprzez pominięcie, że ustawodawca wprost adresuje normę ochronną dotyczącą prac w obrębie korzeni i pni drzew do wykonawcy robót budowlanych, co – szczególnie w kontekście prac wykonywanych poza granicami terenu inwestycji – powinno skutkować możliwością przypisania wykonawcy własnej odpowiedzialności administracyjnej jako "innemu podmiotowi",
- 8) art. 652 k.c. w zw. z art. 434 k.c. poprzez niedopuszczalne zastosowanie cywilnoprawnej konstrukcji posiadania samoistnego terenu budowy jako przesłanki odpowiedzialności administracyjnej, podczas gdy przepisy kodeksu cywilnego o posiadaniu nie stanowią podstawy do określenia kręgu podmiotów ponoszących karę pieniężną w trybie art. 88 u.o.p., a nadto konstrukcja ta tym bardziej nie może obciążać inwestora za prace wykonywane poza granicami formalnego terenu budowy,
- 9) art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez rozszerzającą wykładnię przepisu nakładającego administracyjną karę pieniężną i automatyczne obciążenie inwestora odpowiedzialnością za działania podmiotów trzecich wykonywane poza zakresem udzielonej zgody i poza terenem inwestycji, wbrew zasadzie, że przepisy represyjne należy interpretować ściśle.
Strona wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W tym trybie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).
W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznaniu i ocenie podlegało więc jedynie to, czy wadliwości dostrzeżone przez organ odwoławczy miały charakter "naruszenia przepisów postępowania" oraz "czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. stanowią wyjątek od art. 138 § 2 K.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 kwietnia 2026 r., znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 listopada 2025 r., znak [...], którą ten wymierzył [...] Sp. z o.o. Sp. k. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za zniszczenie 75 drzew rosnących na działce nr [...], arkusz mapy 17, obręb [...], w P. przy ul. [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że za wydaniem decyzji kasatoryjnej przemówiły zasadniczo dwie okoliczności: brak ustaleń w zakresie czasu wykonania robót budowlanych, w wyniku których doszło do zasypania drzew, a co za tym idzie – brak ustaleń dotyczących podmiotu, który w tym czasie posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolegium zauważyło przy tym, że decyzja Prezydenta błędnie wskazała jako adresata nałożonej administracyjnej kary pieniężnej wykonawcę prac.
W ocenie Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji Kolegium okoliczności nie są wystarczające dla uznania, że w sprawie "naruszone zostały przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędne ustalenie adresata obowiązku nałożonego decyzją świadczyło o błędnej interpretacji prawa materialnego. Zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1 (w tym m.in. za zniszczenie drzewa lub krzewu – art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.), jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy obowiązujących przepisów, a w konsekwencji ustaliło zakres obowiązującej normy prawnej zajmując końcowo jednoznacznie stanowisko na jaki podmiot powinna zostać nałożona kara za zniszczenie drzew. Tego rodzaju błędna kwalifikacja stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...], ale nie stanowiła wystarczającej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Tym bardziej, że organ odwoławczy zasadniczo rozstrzygnął sporną kwestię wskazują na dopuszczalną jego zdaniem wykładnię obowiązujących przepisów. W tym miejscu Sąd zaznacza, że merytoryczne stanowisko organu administracji nie podlega kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu.
Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż kwestia ustalenia momentu, w którym jeden z wykonawców prac budowlanych rozplantował ziemię z wykopów w ten sposób, że przysypał korzenie i pnie drzew rosnących na działce nr [...], w wyniku których doszło do zniszczenia drzew wymagała przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy miał nie tylko możliwość, ale i obowiązek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które miałoby za zadanie wyjaśnić wątpliwości powstałe na gruncie rozstrzyganej sprawy, po analizie nie tylko zarzutów odwołania, ale również znajdujących się w aktach sprawy materiałów. Kolegium podjęło wprawdzie czynności mające na celu zebranie wszystkich dokumentów wymaganych do wydania decyzji w drugiej instancji, ale poprzestało jedynie na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że nie zostały one przekazane (decyzja przenosząca pozwolenie na budowę). Kwestia "posiadacza nieruchomości" w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.o.p. nie została również przez Kolegium dostatecznie wyjaśniona, mimo że obowiązek dokonania w tym zakresie ustaleń ciążyła na organie odwoławczym.
Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a., skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1145/22).
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a., albowiem nie wykazano w niej przesłanek pozwalających na wydanie decyzji kasatoryjnej, które dotyczą sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przypadku wydania decyzji kasatoryjnej konieczne było precyzyjne wykazanie, że bez ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium w istocie nie zidentyfikowało takich braków postępowania, które wymagałyby ponownego prowadzenia sprawy przez Prezydenta Miasta [...]. Wskazane przez Kolegium naruszenia przepisów mogły zostać usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego.
Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.