Uzasadnienie
[...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka) uczyniła przedmiotem swej skargi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 31 marca 2026 r., którą po rozpoznaniu odwołania skarżącej oraz K. J. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 31 grudnia 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na części działki nr ew. [...] w [...].
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 31 stycznia 2025 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek C. M. (dalej: inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z treścią wniosku inwestycja ma stanąć na części działki. Obecnie jest to teren niezagospodarowany. Planuje się powierzchnię zabudowy na poziomie 200-400 m2, powierzchnię biologicznie czynną – 600-900 m2, a przekształceniu ma podlegać 1.754 m2. Powierzchnia sprzedaży będzie maksymalnie wynosić 300 m2. Działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w [...]. Inwestycja ma być wyposażona w 5-10 miejsc parkingowych. Wszystkie media są na etapie projektowania. Sam budynek ma mieć następujące parametry: szerokość elewacji frontowej: 8-15 m; 1 kondygnacja nadziemna o powierzchni 200-400 m2; wysokość: 6-12 m; kąt nachylenia dachu: 10-45 stopni. Do wniosku dołączono zaświadczenie od dostawcy energii oraz wody, a także co do odbioru nieczystości płynnych.
Burmistrz ustalił krąg stron i w piśmie z 13 lutego 2025 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora. Wśród zawiadomionych stron była spółka oraz K. J..
Na polecenie Burmistrza urbanista sporządził analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji administracyjnej. Burmistrz w piśmie z 18 lutego 2025 r. przekazał projekt decyzji administracyjnej do uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] (dalej: Marszałek), Powiatowym Zarządem Dróg w [...] (dalej: PZD), Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] (dalej: PPIS). Projekt został pozytywnie uzgodniony przez PZD (postanowienie z 21.02.2025 r.). Pozostałe organy uzgodniły projekt milcząco.
Decyzją z 25 marca 2025 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Na skutek odwołania K. J., K. J. oraz P. J., decyzją z 13 maja 2025 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasatoryjnej była lakoniczność analizy i samej decyzji. Organ I instancji mało precyzyjnie scharakteryzował obszar analizowany, nie pozwalając właściwie na weryfikację obiektów, jakie zostały objęte tym obszarem. Kolegium uznało także, że treść postanowienia PZD nie może być omówiona i rozwijana w uzasadnieniu decyzji. Jej motywy powinna zawierać sentencja decyzji.
W rezultacie Burmistrz zlecił ponowne sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji. Dnia 11 sierpnia 2025 r. Burmistrz ponownie określił w drodze decyzji warunki zabudowy, lecz i tę decyzję – wskutek odwołania – Kolegium uchyliło (decyzja z 7.10.2025 r.) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że Burmistrz jest zobowiązany do objęcia obszarem analizowanym wszystkich obiektów, ale analizie poddać tylko te, które swoją funkcją odpowiadają funkcji planowanej na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tego wymaga bowiem § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: r.n.z.). Samo tabelaryczne zestawienie parametrów zabudowy to za mało. Należy sformułować wyniki średnie i na ich podstawie ustalić warunki zabudowy albo wyjaśnić przy okazji, dlaczego odstąpiono od wartości średnich, co jest dopuszczalne w świetle r.n.z.
W trzeciej analizie urbanistycznej przyjęto do analizy obiekty w zabudowie usługowej.
Decyzją z 31 grudnia 2025 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego, przywołując zalecenia SKO. Do analizy wybrano tylko obiekty o funkcji usługowej, mimo iż obszar analizowany obejmował także obiekty o innej funkcji - § 2 ust. 2 r.n.z. Burmistrz stwierdził, że tak przeprowadzona analiza urbanistyczna dowiodła spełnienia przez inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 527 ze zm., dalej: u.p.z.p.).
K. J. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił organowi I instancji, że planowana zabudowa zaburza funkcjonowanie w zabudowie jednorodzinnej, która na tym terenie dominuje. Jest to obiekt o powierzchni sprzedaży 300 m2. Obiekt handlowo-usługowy wiąże się z częstymi dostawami.
Z kolei spółka w swym odwołaniu podniosła, iż jej zdaniem decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu, ponieważ nie wyjaśniono w jaki sposób dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego i nie przeanalizowano żadnego z parametrów, który określono w osnowie decyzji. Trudno zatem poznać motywację organu.
Na zapytanie Kolegium inwestor w piśmie z 27 marca 2026 r. wyjaśnił, że akceptuje wszystkie parametry, które ustalono w decyzji organu I instancji.
Zaskarżoną decyzją, jak wyjaśniono na wstępie, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany i cała analiza urbanistyczna zostały przeprowadzone prawidłowo. Linię zabudowy wyznaczono w oparciu o linię wyznaczoną przez budynek na działce nr ew. [...] – budynek sklepu [...]. Udział powierzchni zabudowy jest zgodny z konkluzjami wynikającymi z wniosku inwestora. Przyjęto wartość średnią i taką wyznaczono. Tak samo jest w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy i zabudowy nadziemnej w ujęciu maksymalnym i minimalnym. Wszystkie pozostałe wskaźniki wykazują zgodność. Kolegium zważyło, że inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także pozostałych przepisów.
W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzje Kolegium spółka domaga się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Burmistrza, jak i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniosła zarzuty naruszenia:
- 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie z 2003 r.) poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz niekompletną i błędną analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami i ich nie narusza mimo wskazania przez skarżącą, a także K. J. zarzutów przemawiających za uchyleniem decyzji;
- 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.
W motywach skargi podniesiono, że błędnie wyznaczono obszar analizowany w ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wskazuje dolną granicę obszaru analizowanego, ale nie wyznacza górnej granicy. Skarżąca twierdzi, że analiza spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 i n. rozporządzenia z 2003 r. nie dało podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, a ustalone parametry są ogólne. To oznacza, że uchybiono przepisom K.p.a.
W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m. in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, że sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione w skardze.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Wspomniany przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. dał Sądowi podstawę, poza granicami zarzutów skargi, do przesądzenia o naruszeniu prawa przez Kolegium i organ I instancji.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla zaplanowanej inwestycji. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu podyktowane jest następującą argumentacją.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz r.n.z., a nie jak twierdzi skarżąca – rozporządzenie z 2003 r. Przepisy rozporządzenia z 2003 r. utraciły moc obowiązującą 26 lipca 2024 r. wraz wejściem w życie przepisów r.n.z. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem inwestora zostało zainicjowane dnia 31 stycznia 2025 r., zastosowanie znajdowały przepisy r.n.z. Dlatego zarzuty skargi odwołujące się do przepisów rozporządzenia z 2003 r. z powyższego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie może odnosić się do przepisów, które nie obowiązywały w toku postępowania administracyjnego.
Przechodząc do właściwych rozważań nad sprawą, należy zacząć od okoliczności, które sprawiły, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a które to okoliczności zaistniały na początku postępowania odwoławczego. Abstrahując w tym momencie od treści rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazać należy, że SKO w piśmie z 2 marca 2026 r. zwróciło się do inwestora z zapytaniem, czy akceptuje on zapisy zawarte w decyzji organu I instancji. Inwestor udzielił odpowiedzi twierdzącej.
W kontekście powyższego oraz okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co oznacza, że organ I instancji związany jest treścią takiego wniosku, wymaga dostrzeżenia, że organ I instancji orzekł w oderwaniu od treści wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Do tego przyjdzie jeszcze powrócić, a w tym miejscu trzeba wskazać, że organ odwoławczy w zasadzie zaakceptował niedopuszczalną zmianę rozmiarów inwestycji. To bowiem inwestor posiada wyłączną kompetencję do zakreślania granic i rozmiarów inwestycji, a rolą organu jest tylko zbadanie i ustalenie, czy w takim kształcie inwestycja może zostać zrealizowana. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może modyfikować wniosku inwestora, nawet jeśli inwestor podziela następczo takie rozwiązanie. Kolegium zatem w nieuprawniony sposób legitymizowało rozstrzygnięcie, jakie nie nawiązuje do treści wniosku inwestora.
W orzecznictwie na gruncie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. To bowiem wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 798/25, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem organ II instancji występując z zapytaniem do inwestora, czy akceptuje to, że organ I instancji orzekł inaczej, niż oczekiwał tego, a czemu dał wyraz we wniosku inicjującym postępowanie, zaakceptował wykroczenie przez ten organ poza granice wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ten sposób doszło do niedopuszczalnej, następczej modyfikacji wniosku, która pozwala na stwierdzenie, iż SKO procedowało sprawę dotyczącą odrębnej inwestycji, w innym kształcie. Przykładowo Sąd podaje, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z wnioskiem inwestora miał wynosić 600-900 m2, Burmistrz zaś przyjął wartość 0 m2 z uwagi na całkowite utwardzenie powierzchni działki. Inwestor zakładał realizację 5-10 miejsc parkingowych, a Burmistrz założył istnienie 1 miejsca na każde 100 m2 powierzchni handlowej. Łącznie miały być zatem 3 miejsca parkingowe, w sytuacji gdy wniosek inwestora opiewał na inne wartości – jw.
Takie działanie nie tylko narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), ale i czyni iluzorycznym wymagania stawiane wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), czy regule postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek wyrażoną w art. 79a § 1 K.p.a. nakazującą organowi wskazania przesłanek od wnioskodawcy zależnych, które nie zostały na dzień wysłania takiej informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Kolegium dostrzegając, że organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku winien był taką decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Starając się zaś na etapie postępowania odwoławczego niejako dostosować treść wniosku do treści decyzji, organ naruszył o tyle zasadę dwuinstancyjności, że przed organem I instancji toczyło się postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy w granicach wskazanych we wniosku inwestora. Dopiero w decyzji Burmistrza z 31 grudnia 2025 r. rozstrzygnięto niezgodnie z jego treścią.
Sąd zwraca uwagę, że i przeprowadzona w toku postępowania I-instancyjnego analiza urbanistyczna posiada poważne mankamenty. O ile Burmistrz prawidłowo uczynił zadość wskazaniom SKO wynikającym z poprzednich decyzji w zakresie wzięcia pod uwagę wyłącznie budynków o funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji (zgodnie z § 2 ust. 2 r.n.z.), to jednak posiada ona wady, które przesądziły o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Trzeba bowiem zauważyć, że inwestor wnioskował o 5-10 miejsc parkingowych, a jak wskazano wpoprzednim akapicie, Burmistrz przyjął następujący wzór w kontekście miejsc parkingowych: 1 miejsce na każde 100 m2 powierzchni handlowej, gdzie inwestor zamierza przeznaczyć na ten cel 300 m2.
Po pierwsze, Burmistrz wykroczył poza wniosek inwestora, gdzie inwestor nie zmodyfikował jego treści, a wtórna zgoda na takie rozwiązanie nie może konwalidować decyzji organu I instancji.
Po wtóre, analiza urbanistyczna wykazuje istnienie obiektów o podobnej funkcji do planowanej inwestycja (obiekt handlowy na sąsiedniej działce), a pomimo tego dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono znacznie mniej miejsc parkingowych. W takiej sytuacji organ powinien mieć szczególnie na uwadze, że działalność handlowo-usługowa wiąże się z dostawami w różnych porach dnia (miejsca postojowe dla dostawców), jak i koniecznością zagwarantowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla klientów i obsługi obiektu. Przyjęcie łącznie 3 miejsc parkingowych dla obiektu o 300 m2 powierzchni handlowej jest w ocenie Sądu rozwiązaniem z pewnością niewystarczającym. Przepis § 10 r.n.z. stanowi, że liczba miejsc parkingowych powinna odpowiadać stosunkowi minimalnej liczby miejsc do liczby lokali usługowych, osób przebywających w tym budynku, zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych. Zakładając, że przedmiotowy obiekt będzie posiadał obsługę pracowników, jak i że korzystać będą z niego klienci oraz dostawcy towaru, przyjęcie łącznie 3 miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji wydaje się być ilością nieadekwatną, a przynajmniej nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej i w rozstrzygnięciach organów orzekających.
Stałe, czy okresowe przebywanie użytkowników pojazdów, którzy mają mieć zapewnione miejsce do parkowania reguluje § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Pierwszy ustęp powołanego przepisu wskazuje na konieczność urządzenia stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym także miejsc dla niepełnosprawnych użytkowników pojazdów samochodowych. Drugi ustęp nakazuje określić liczbę takich stanowisk w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zaskarżone decyzje milczą na ten temat. Sposób określenia liczby stanowisk poprzez wskazanie stosownego wzoru (modelu) jest rozwiązaniem prawidłowym, jednakże musi on uwzględniać miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych, a ponadto odpowiednią liczbę miejsc dla pojazdów przebywających stale i okresowo adekwatnie do funkcji planowanej inwestycji. Tego zaskarżone decyzje nie ujęły.
Idąc dalej, Sąd zwrócił uwagę na rozstrzygnięcie co do wskaźnika minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, które dalece nie odpowiada prawu. Przepis § 9 ust. 1 r.n.z. wskazuje, że omawiany wskaźnik wyznacza się na poziomie wartości średniej. Taka jest zatem zasada, od której odstępstwo reguluje § 9 ust. 2 r.n.z. - organ może odstąpić od wartości średniej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie, o czym była już mowa powyżej, inwestor wnioskował o ustalenie tego wskaźnika na poziomie 600-900 m2, podczas gdy Burmistrz, niezgodnie z wnioskiem przyjął wartość 0 m2, argumentując to tym, że cała powierzchnia działki została utwardzona.
Sąd w takim stanowisku nie dostrzega przekonującego, opartego na przepisach prawa uzasadnienia (wymogi art. 107 § 3 K.p.a.). Po pierwsze, utwardzenie powierzchni działki w całości nie wyklucza możliwości demontażu tego utwardzenia chociażby w części i przywrócenia zieleni (w postaci drzew, krzewów, trawnika czy kwietnika), w sytuacji gdy powierzchnia biologicznie czynna pozostaje istotnym elementem ładu przestrzennego, Po drugie zaś, w analizie przeprowadzonej na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie ma mowy, że działki objęte obszarem analizowanym wykazują podobną powierzchnię dla obiektów tego typu co planowana inwestycja, co mogłoby uzasadniać konieczność zastosowania takiego odstępstwa. Odstępstwa te, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, publ.: jak wyżej).
Przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie jest oderwane od analizy porównawczej względem innych obiektów objętych analizą, a jednocześnie pozbawione racji, bowiem istniejące utwardzenie nie jest trwałe. W rezultacie Sąd uznał, że takie zastosowanie § 9 ust. 2 r.n.z. nie odpowiada wymogowi uzasadnienia odstąpienia od wartości średniej, której przyjęcie jest zasadą. Do tego wszystkiego, SKO w żaden sposób nie odniosło się do tak przyjętego odstępstwa, jak i do omówionego wyżej zagadnienia liczby miejsc parkingowych. Tym samym SKO nie dopełniło obowiązku z art. 15 K.p.a. pomimo tego, że w odwołaniach od decyzji Burmistrza nie podnoszono tego zagadnienia.
Sąd uznał zaś, że zarzuty skargi okazały się częściowo niezasadne. Stwierdzić należy, że Burmistrz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i prawidłowo uwzględnił w analizie wyłączenie te obiekty, które swoją funkcją odpowiadają funkcji obiektu zamierzonego przez inwestora - § 2 ust. 2 r.n.z. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało stwierdzić, że jest on niezasadny w zakresie, w jakim kwestionuje się zagadnienia podnoszone w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Inwestor planuje inwestycję, która swoją funkcją odpowiada funkcji znajdującej się w obszarze analizowanym – funkcji usługowej. To, że towarzyszy temu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie przekreśla możliwości współistnienia różnych funkcji. Nie jest bowiem niczym niespotykanym, że wśród zabudowy mieszkaniowej znajdują się obiekty handlowo-usługowy w ramach zabudowy uzupełniającej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. O zwrocie kosztów sądowych w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przeprowadzi analizę urbanistyczną mając na względzie parametry przedstawione przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne. Jeżeli zaś organ I instancji zamierzał będzie odstąpić od wartości średniej któregokolwiek parametru, będzie zobowiązany to uzasadnić w kontekście przeprowadzonej analizy urbanistycznej.