Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 16 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 428/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 18 listopada 2025 r., nr [...], Wójt Gminy [...], ma podstawie art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt. 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 733; zwanej dalej: u.c.p.g.), art. 63 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; zwanej dalej: o.p.), w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz.1530; zwanego dalej rozporządzeniem z 3 sierpnia 2021 r.), obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M.P. 2021 r. poz. 960; zwanego dalej: obwieszczeniem z dnia 11 października 2021 r.), nałożył na [...] sp. z o.o. w P. (zwaną dalej również: skarżącą) administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie na terenie gminy [...] wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, w wysokości co najmniej 25 % wagowo, za rok 2022.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca w dniu 31 stycznia 2023 r. złożyła za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami sprawozdanie nr [...] podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] za 2022 rok. Następnie sprawozdanie zostało skorygowane w dniu 27 marca 2023 r. - sprawozdanie nr [...]

Organ stwierdził na podstawie ww. sprawozdania, że wymagany prawem poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 25% wagowo nie został osiągnięty. Osiągnięty przez skarżącą poziom w 2022 r. wyniósł 1,54%.

W 2022 roku skarżąca łącznie odebrała na podstawie umów z właścicielami nieruchomości 7,3600 Mg odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało 0,1137 Mg odpadów, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 25 % wymagane byłoby przekazanie 1,8400 Mg odpadów. Brakująca masa odpadów komunalnych, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 1,7263 Mg. Kara została obliczona w następujący sposób: K=285,60 zł/Mg x 1,7263 Mg = [...] zł.

Wójt [...] nie znalazł przesłanek do odstąpienia z urzędu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa. Rok 2022 należy traktować jako okres rozliczeniowy zamknięty, zaś ocena działalności skarżącej dokonywana jest wyłącznie w granicach czasowych tego roku. W konsekwencji, w przypadku kary nałożonej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., nie znajduje zastosowania przesłanka "zaprzestania naruszenia", albowiem skarżąca nie dysponuje obecnie żadnymi środkami umożliwiającymi usunięcie stwierdzonego naruszenia przepisów prawa.

W odwołaniu od ww. decyzji [...] sp. z o.o. zaskarżyła ją w całości zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stanowiącego dalej podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, że:
2. - ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały jedynie w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy, a które to nie były kompletne a ich treść nie pozwala na ustalenie na jakiej podstawie została wydana zaskarżona decyzja;
3. - organ nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wskazane wart. 189f § 1 pkt.1 k.p.a.
4. 2) art. 9g pkt.1 wzw. z art. 3b ust.1 pkt.3 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca była w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach podczas, gdy skarżąca nie miała wpływu na typ odpadów jakie przyjmowała;
5. 3) art. 9x ust.2 pkt.1 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 12 lutego 2026r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 9g pkt 1 oraz art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. I stwierdziło, że zadeklarowany przez skarżącą poziom wyniósł 1,54%, a więc nawet nie zbliżył się do chociażby połowy wymaganego poziomu. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą.

Kolegium zaznaczyło, że sprawozdania, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. stanowią z mocy prawa podstawę przeprowadzania przez organy administracji poziomu realizacji przez podmioty obowiązane ich ustawowych obowiązków. Z treści art. 9n ust. 3 pkt 3 lit. c wynika, że sprawozdanie zawiera informację o masie odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Co istotne, informacje te pochodzą od samego podmiotu obowiązanego.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem nie można stwierdzić, aby waga naruszenia ustawowego obowiązku była znikoma.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. w P. zaskarżyła ww. decyzję Kolegium w całości zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, stanowiącego dalej podstawę ustalenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo, że:
2. - ustalenia faktyczne w sprawie dokonane zostały jedynie w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy, a które to nie były kompletne a ich treść nie pozwala na ustalenie na jakiej podstawie została wydana zaskarżona decyzja;
3. - organ nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt.1 k.p.a.
4. 2) art. 9g pkt 1 w zw. z art. 3b ust.1 pkt. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca była w stanie osiągnąć poziomy recyklingu wskazane w przepisach podczas, gdy skarżąca nie miała wpływu na typ odpadów jakie przyjmowała.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca z uwagi na pytanie prejudycjalne do TSUE zadane w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2025 roku, sygn. akt II SA/GI 931/25, na podstawie art. 125 § 1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) wniosła o zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Organ I Instancji opierał się wyłącznie na karcie BDO, zatem bazował wyłącznie na jednym dokumencie. Organy obu instancji nie uznały za stosowne przesłuchanie skarżącej na okoliczność możliwości osiągnięcia poziomów recyklingu mimo tak znikomego materiału dowodowego.

Organ w żaden sposób nie uwzględnił wystąpienia przesłanek z art. 189f k.p.a. tj. odstąpienia od wymierzenia kary. Podjęta przez Organ w zaskarżonej decyzji argumentacja jest wyłącznie iluzoryczna ponieważ nie opiera się na faktycznym badaniu, czy skarżąca mogła, czy też nie mogła osiągnąć poziomów recyklingu. Należy przy tym pamiętać, że za nieosiąganie odpowiednich poziomów recyklingu na terenie danej gminy przede wszystkim odpowiedzialność ponosi organ, który ma dużo więcej możliwości, aby wpłynąć na pierwotnego wytwórcę odpadów.

Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odbierający odpady musi osiągnąć poziom określony w art. 3b u.c.p.g. bez względu na to czy podmiot taki mógł osiągnąć wskazany przepisami poziom, czy też nie, mimo że uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 roku, sygn. III OPS 1/21 wskazano, iż do przepisów z rozdziału 4d u.c.p.g. ma zastosowanie instytucja o odstąpieniu od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a..

W orzecznictwie organów prowadzących postępowania w zakresie zamówień publicznych wskazuje się, że na podstawie art. 109 ust.1 pkt.2 lit. c ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm.) ww. organy badają czy w postępowaniu o udzielenie zamówienia wykonawca (odbierający odpady) mieli wpływ na naruszenie obowiązków w dziedzinie ochrony środowiska - osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu.

Do podobnego wniosku można również dojść po zapoznaniu się z pytaniem prejudycjalnym WSA w Gliwicach, w którym Sąd wyraźnie wskazał na potrzebę wprowadzenia do polskiego prawodawstwa przepisów wczesnego ostrzegania o nieosiągnięciu wymaganych poziomów recyklingu w celu zapobieżeniu przed powtarzaniem się takiego stanu. W konsekwencji zdaniem skarżącej w pełni uzasadnione jest oczekiwanie dokładnego i szczegółowego badania wystąpienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 189f k.p.a. również wobec przedsiębiorców odbierających odpady, czego nie dokonał organ w przedmiotowym postępowaniu.

Skarżąca zwróciła również uwagę, na działania podejmowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, w tym wystąpienie z wnioskiem do Komisji Europejskiej o opóźnienie obowiązku uzyskania celu wyznaczonego na 2025 r.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania skarżąca wskazała, że nakładana na przedsiębiorców następczo kara pieniężna stanowi dochód gminy (art. 9zd ust. 2 u.c.p.g.) i nie daje możliwości poprawy wskaźników procentowych wymaganych poziomów recyklingu za poprzedni rok kalendarzowy. Prawodawstwo unijne wymaga osiągnięcia celów zarówno bieżących (krótkoterminowych - rocznych), jak i dalszych. To gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz zapewniają selektywne zbieraj odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

To gminy również prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 3- 5, 8 u.c.p.g.). Zatem to organy administracji publicznej zostały wyposażone w środki prawne (zarówno edukacyjne, informacyjne, jak i nadzorcze), mające zapewnić zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów ustawowych oraz określonych w ww. dyrektywach.

Aby podjąć działania naprawcze możliwie szybko powinny jednak odpowiednio wcześnie uzyskiwać niezbędne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, zwłaszcza poprzez sprawozdania kwartalne albo półroczne. Obecne prawodawstwo nie przewiduje działań prewencyjnych, które pomogłyby w uniknięciu nieosiągnięcia poziomów recyklingu. Zamiast podejmować działania, które poprawiłby sytuację, obciąża się karami pieniężnymi podmiot odbierający odpady, a jednostkom, które realnie mogłyby wpłynąć na świadomość społeczną dotyczącą segregacji odpadów nie nakazuję się podjęcia stosownych działań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddaleni, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2026r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. (k. 30).

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2026r. Sąd odmówił sporządzenia uzasadnienia postanowienia z 3 czerwca 2026r. o odmowie zawieszenia postepowania sądowoadministracyjnego. (k. 51-52 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy wskazać należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 931/25 zadał pytanie prejudycjalne do TSUE w sprawie analogicznej do niniejszej, tj. dotyczącej nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Zgodnie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08).

Podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. można określić, jako przyczynę prejudycjalną zaistniałą w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Oznacza to, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. wyroki NSA z: 15 maja 2018 r., I OSK 1254/18; 31 stycznia 2013 r., I OSK 1549/12; 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, z 26 października 2005 r., I FSK 230/05). Podkreślić należy, że związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne. Dla sądu kwestią prejudycjalną jest wyłącznie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

W ocenie składu orzekającego taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Postanowieniem z 14 listopada 2025 r, sygn. akt II SA/Gl 931/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast., dalej: TFUE) skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, czy:

1. - art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140) oraz
2. - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje - kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw.

Sąd dochodząc do wniosku, iż odpowiedź na powyższe pytanie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy miał również na uwadze, iż sąd krajowy ma obowiązek uwzględniać wykładnię prawa Unii Europejskiej wynikającą z orzecznictwa TSUE, w tym również tę, która kształtuje się w następstwie odpowiedzi na pytania prejudycjalne kierowane przez sądy państw członkowskich.

Jednakże należy mieć również na względzie, iż nawet gdyby TSUE uznał, że przepisy dyrektywy nie stoją na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu do wprowadzenia sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów, to adresatem takiej odpowiedzi będzie ustawodawca, a nie sąd krajowy.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż udzielenie odpowiedzi na tak zadanie pytanie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na wynik niniejszego postępowania w szczególności jeżeli uwzględni się skalę uchybienia w niniejszej sprawie jak również obowiązki ewidencyjne podmiotu odbierającego odpady. Z tych samych względów Sąd nie dostrzegł konieczności wystąpienia z własnym wnioskiem do TSUE, o co zawnioskowała skarżąca.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta gminy [...] ustalająca skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie na terenie gminy [...] wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za rok 2022.

Podstawy materialnoprawne rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, jak również Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022.

Zgodnie z powołanym przez organy art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Z kolei art. 3b ust. 1 u.c.p.g. nakłada na gminy obowiązek osiągnięcia określonych poziomów, z czego w roku 2022 wymagany był poziom w wysokości co najmniej 25% wagowo.

W sytuacji nieosiągnięcia tych poziomów przepisy u.c.p.g. przewidują sankcje administracyjne. Stosownie do art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczanej stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

Art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi natomiast, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Podkreślenia wymaga, iż konstrukcja prawna tej regulacji przesądza o bezwzględnym charakterze sankcji, nie pozostawiając organowi "luzu decyzyjnego". Zwrot "podlega karze" oznacza, że nałożenie kary w wypadku zaistnienia ustawowych przesłanek ma charakter decyzji związanej. Odpowiedzialność administracyjna nałożona na podmioty prowadzące działalność regulowaną ma zatem charakter odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka.

W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 9g pkt 1 u.c.p.g., to na skarżącej spółce jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek do osiągnięcia w 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżąca spółka nie wywiązała się z ciążącego na niej, a wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1 u.c.p.g.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany jest wskazać w sprawozdaniu m.in. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziom składowania.

Poziom recyklingu wynika zatem bezpośrednio ze sprawozdania złożonego przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne.

W niniejszej sprawie Spółka złożyła stosowne sprawozdanie, z którego wynika, że masa odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 0,1137 Mg, co stanowi 1,54 % całkowitej masy odebranych odpadów tj. 7,3600 Mg.

Tym samym zgodzić należy się z organem, iż skoro materiał dowodowy pochodzi ze sprawozdania samej Spółki, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim braku osiągnięcia poziomu recyklingu i jego zakresu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisów K.p.a., w szczególności zaś art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. i zebrały pełny materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na załatwienie sprawy i wydanie decyzji.

Jak wskazano wyżej, istota sprawy opiera się na obiektywnych parametrach arytmetycznych. Dowodem konstytutywnym do ustalenia nieosiągnięcia poziomów odzysku było sprawozdanie roczne w systemie BDO wygenerowane i złożone przez samego przedsiębiorcę. W realiach tej sprawy organy nie musiały podejmować dodatkowych czynności operacyjnych ani procesowych, gdyż to sama Spółka wskazała wyjściowe parametry masy, stanowiące następnie osnowę obliczeń arytmetycznych przeprowadzonych z zastosowaniem powszechnie obowiązujących stawek określonych w aktach prawa miejscowego oraz obwieszczeniach odpowiednich ministrów. Obliczenia te zostały zaprezentowane precyzyjnie w decyzji, organy dokonały poprawnych podstawień arytmetycznych zgodnie z przepisami materialnymi. Prowadzenie postępowań na dodatkowe okoliczności (dowodzenie bierności obywateli w zakresie segregacji etc.) było bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia z uwagi na uwarunkowania obiektywnej odpowiedzialności ustalonej w art. 9g w zw. z art. 9x u.c.p.g.

W tym miejscu wskazać należy, iż zarówno sposób obliczenia nałożonej kary pieniężnej, jak i jej wysokość nie budzą wątpliwości Sądu. Wysokość nałożonej kary została obliczona prawidłowo stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku na rok 2022 zostały określone w obwieszczeniu z dnia 11 października 2021 r.

Odnosząc się zaś do kwestii ewentualnego odstąpienia od nałożenia omawianej kary, w pierwszym rzędzie należy przywołać art. 189f § 1 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Powyższy przepis zobowiązuje organ do odstąpienia od nałożenia kary w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zaprzestania naruszenia prawa i znikomej wagi naruszenia.

Sąd w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do przesłanki znikomej wagi naruszenia.

Ustawodawca nie określił w sposób wyraźny, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Stosownych wskazówek dostarcza jednak regulacja art. 189d pkt 1 k.p.a., co do których słusznie odwołał się organ, w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

1. 2. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
2. 3. uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
3. 4. stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
4. 5. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
5. 6. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
6. 7. w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W orzecznictwie wskazuje się, że uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego;

2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań.

Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 k.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz 4) czas trwania tego naruszenia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie wspomniany "ważny interes publiczny" należy przy tym każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego. Oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2022 r., II SA/Gl 65/22, LEX nr 3367710, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszenie prawa było znikome. Otóż, poziom recyklingu wymagany od Spółki wynosił 25% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem ww. wskaźnik osiągnięty przez skarżącą spółkę wyniósł 1,54 %. Co więcej, nie można nie zauważyć, że skarżąca wykazała się całkowitą biernością w dążeniu do osiągnięcia wyznaczonego jej celu. Spółka sama nie przedsięwzięła żadnych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie wspomnianego wskaźnika w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych, nie sygnalizowała też gminie problemów w tej materii celem podjęcia wspólnych czynności przeciwdziałających takiej sytuacji.

Przy ocenie charakteru tego rodzaju deliktu warto także zauważyć, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Mając na uwadze całokształt wskazanych wyżej okoliczności nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie waga naruszenia prawa jest znikoma.

Ponadto w niniejszej sprawie nie została spełniona również druga przesłanka pozwalająca na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej tj. nie doszło do zaprzestania naruszania prawa. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie przez Spółkę tej przesłanki w roku 2022 nie jest możliwe. Podjęcie ewentualnych działań zmierzających do zwiększenia osiąganego przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, mogłoby przynieść wymierne skutki dopiero w kolejnych latach kalendarzowych, lecz nie w minionym już roku.

W ocenie Sądu brak było więc podstaw do zastosowania w sprawie treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zaistniała również okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji, iż Spółka nie miała żadnych obiektywnych możliwości wywiązania się z ustawowego obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wskazać należy, iż przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w sprawie nałożenia kary za nieosiągnięcie określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu mają na celu osiągnięcie jak najwyższego tzw. poziomu ekologicznego poprzez zmotywowanie przedsiębiorców odbierających odpady do prowadzenia działalności nastawionej przede wszystkim na osiągnięcie tych celów. W innym przypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem. Recykling to odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych (definicja recyklingu zawarta w art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach).

Służy on zmniejszaniu ilości odpadów i zużycia surowców naturalnych i staje się jedną z najistotniejszych metod ochrony środowiska we współczesnym świecie. Ochrona środowiska, co zdaje się bezzasadnie bagatelizować strona skarżąca, jest jednym z podstawowych zadań Państwa (art. 5 Konstytucji RP). W związku z tym, działając w zgodzie z Konstytucją ustawodawca kreuje normy prawne pozwalające w jak największym zakresie realizować te cele. Omawiane regulacje służą zaś szeroko pojętej ochronie środowiska.

Warto w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wobec tego zawarcie przez Spółkę umów z właścicielami nieruchomości na odbiór niesegregowanych odpadów komunalnych obciąża wyłącznie Skarżącą i z faktu takiego ukształtowania stosunków zobowiązaniowych nie może ona wywodzić jakichkolwiek okoliczności "łagodzących" i rzutujących na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Sąd podziela stanowisko organów w tym zakresie.

Watro również w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 71a ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje te odpady do prowadzonych przez siebie stacji przeładunkowej, miejsca zbierania odpadów komunalnych lub miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, niezwłocznie, każdorazowo po przekazaniu tych odpadów, dodaje w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami informacje o masie odpadów komunalnych oraz o dacie i godzinie ich przekazania.

Tym samym Spółka jako odbiorca odpadów obowiązana jest do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji (BDO) zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10).

Ponadto należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy o odpadach kartę przekazania odpadów komunalnych sporządza podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przed rozpoczęciem odbierania tych odpadów, odrębnie dla każdego ładunku transportowanych odpadów komunalnych danego rodzaju przekazywanych do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie stacji przeładunkowej, miejsca zbierania odpadów komunalnych lub miejsca przetwarzania odpadów komunalnych.

Tym samym Spółka ma możliwość bieżącego monitorowania ilości odebranych odpadów w tym odpadów możliwych do ponownego użycia i recyklingu.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji prawa nie naruszają, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając wniesioną skargę.