Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 9 grudnia 2016 r., nr MOPS [...]/16 w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na leki.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia 18 listopada 2016 r. R. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup leków (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że nigdzie nie pracuje, nie ma żadnych dochodów i środków finansowych na wykupienie lekarstw, które z powodu choroby musi zażywać nieprzerwanie i bez których jego stan zdrowia się pogarsza. Do wniosku załączył receptę od lekarza psychiatry z wyceną na kwotę 39,12 zł.
Dnia 22 listopada 2016 r. przeprowadzono z R. A. wywiad środowiskowy (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r., MOPS [...]/16 Burmistrz – powołując się na art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 163, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") – odmówił przyznania R. A. zasiłku celowego (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W motywach decyzji wyjaśniono, że skarżący uprzednio decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 otrzymał zasiłek celowy na leki w kwocie [...]zł. Dotyczył on konkretnych leków, z których zakupu skarżący miał się rozliczyć. Do kolejnego wniosku skarżący przedłożył faktury imienne na leki w kwocie [...]zł, jednakże jedynie w części obejmującej [...] zł odnosiły się one do leków wskazanych w receptach. Organ wskazał, że R. A. nie wydatkował więc kwoty [...]zł na cel uzgodniony w dacie przyznania pomocy decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16. Burmistrz doszedł więc do przekonania, że nie ma więc podstaw do przyznania obecnie zasiłku w kwocie [...]zł. Podkreślił dodatkowo, że skarżący nie wykazuje aktywności w celu poprawy swojej sytuacji. Nie są skuteczne próby jego aktywizacji zawodowej. Nie jest też zainteresowany formą pomocy obejmującą obiady. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Odwołanie złożył R. A. (k. 10 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Opisał w nim szczegółowo swoją sytuacje osobistą i materialną. Wyraził też niezadowolenie z dotychczasowej współpracy z ośrodkiem pomocy.
Decyzją z dnia 16 marca 2017 r., nr [...] Kolegium, powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że do obowiązków podopiecznych ośrodka pomocy społecznej należy ścisła współpraca z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej. Organ zaznaczył, że z przesłanych akt wynika, że decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 przyznano R. A. zasiłek celowy na zakup leków. Z przyznanej kwoty zasiłku na leki R. A. nie rozliczył się, a do wniosku z dnia 18 listopada 2016 r. dołączył: zapłaconą fakturę za leki z dnia 9 września 2016 r. na kwotę [...]zł, zapłaconą fakturę z dnia 26 października 2016 r. na kwotę [...]zł, zapłaconą fakturę z dnia 8 listopada 2016 r. na kwotę [...]zł oraz zapłaconą fakturę z dnia 23 listopada 2016 r. na kwotę [...]zł. Z załączonych do wniosku o pomoc w sprawie przyznania zasiłku na leki faktur wynika, że w okresie od września do listopada 2016 r. R. A. wydał łącznie kwotę [...]zł, co mieściło się w granicach przyznanego na ten cel zasiłku w wysokości [...] zł. Dalej Kolegium wskazało, że nie rozliczenie się z przyznanego zasiłku w miesiącu październiku 2016 r. za zakupione leki uniemożliwiało sprawdzenie, czy kwota w wysokości [...] zł została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem.
Organ odwoławczy stwierdził wreszcie, że jeżeli załączone do wniosku z dnia 18 listopada 2016 r. faktury są rozliczeniem przyznanego zasiłku celowego na leki w wysokości [...] zł, to brak jest podstaw, aby na ten cel przyznać zasiłek celowy, gdyż potrzeba została skutecznie zabezpieczona. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
W skardze R. A. zarzucił naruszenie art. 39 u.p.s. poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego na leki, podczas gdy z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że potrzeba taka jak zakup leków nie może być sfinansowana z zasiłku okresowego.
Zarzucił też decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na wadliwym zabraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego skutkującym błędnym przyjęciem, że możliwym jest oparcie się organu na opinii sprzedawcy apteki, nieprawidłową interpretacją recept oraz, że "brak współdziałania" z organem może wyrażać się w nierozliczaniu się w wyznaczonym czasie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie w sprawie, że skarżący może finansować zakup leków ze środków pochodzących z zasiłku okresowego, że nie jest zainteresowany korzystaniem z pomocy w formie obiadów, że nie jest zainteresowany aktywizacją zawodową oraz, że nie rozliczył się z zasiłku celowego. Dodatkowo podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dotknięte było wadami w stopniu przesądzającym konieczność jego uchylenia.
Wskazując na powyższe pełnomocnik R. A. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.
Wobec okoliczności opisanych w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. (dotyczących kwestii rozliczenia się skarżącego z poprzedniego zasiłku celowego na leki), Sąd wezwał Burmistrza do nadesłania akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 dotyczącej przyznania R. A. zasiłku celowego na zakup leków oraz nadesłanie kopii wszystkich decyzji o przyznaniu albo o odmowie przyznania R. A. świadczeń z pomocy społecznej za okres od sierpnia do grudnia 2016 r.
W dniu 27 września 2017 r. organ pierwszej instancji nadesłał informacyjnie szereg decyzji wydanych wobec skarżącego, w tym także kopię decyzji z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 o przyznaniu skarżącemu w miesiącu październiku 2016 r. zasiłku celowego na leki w wysokości [...] zł. Nadesłano także fotokopie akt postępowania zakończonego tą decyzją (k. 71-80 akt sądowych).
Do akt sądowych włączono także nadesłane kopie decyzji przyznających skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej od sierpnia do grudnia 2016 r. (organ nadesłał je wcześniej w sprawie II SA/Po [...], zob. k. 82-112 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do przedstawienia szczegółowych motywów wyroku Sąd wyjaśnia, że wedle danych wynikających z dokumentacji sprawy (wywiad środowiskowy) R. A. jest osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (poza wyjątkami określonymi w przepisach szczególnych – nieistotnymi z punktu widzenia niniejszej sprawy) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Kwota ta jest aktualizowana przepisami wykonawczymi. Podana tu jej kwota wynika z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1058). W sprawie jest bezsporne, że R. A. spełnia powyższe kryterium dochodowe (nie posiada żadnego dochodu).
Zasadniczo przedmiotem sporu jest natomiast kwestia tego, czy wnioskowana przez skarżącego potrzeba – sfinansowanie leków – jest usprawiedliwiona w kontekście jego sytuacji zdrowotnej i materialnej oraz biorąc pod uwagę pomoc finansową, którą otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L..
Burmistrz jak i Kolegium jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego wskazały fakt, że skarżący nie rozliczył się z zasiłku celowego przyznanego na październik 2016 r. decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16. Organ pierwszej instancji ustalił, że na leki określone w receptach przedłożonych w celu przyznania tego zasiłku R. A. wydał łącznie [...] zł, stąd należy przyjąć, iż [...] zł przeznaczono na potrzeby nie wynikające z dokumentacji lekarza. W takiej sytuacji w ocenie Burmistrza nie można przyznać wnioskowanego na listopad zasiłku celowego na leki w wysokości [...] zł. Z kolei Kolegium uwypukliło, że odmowa przyznania świadczenia na listopad jest uzasadniona faktem, iż nie rozliczono decyzji z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16.
Dalej organy wskazały na treść art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zbyt daleko idące jest stanowisko organów, że nie przeznaczenie wszystkich środków z poprzednio przyznanego zasiłku celowego (z października 2016 r.) na leki wskazane w przedłożonych receptach stanowić może automatycznie podstawę do odmowy świadczenia na ten cel w kolejnym miesiącu.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przykładowo potrzeby te zostały wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. Stanowi on, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Potrzeby wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. można zasadniczo podzielić na dwie grupy według ich wagi (przy czym oczywiście ostateczna ocena każdego przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy): potrzeby pilne bezpośrednio dotyczące osoby i inne potrzeby niezbędne związane z utrzymaniem. Do potrzeb pilnych zaliczyć należy niewątpliwie żywność, leki i leczenie. Rozstrzyganie o zasadności ich przyznania wymaga od organów większej wnikliwości i rozpoznania sytuacji wnioskodawcy. Nie można przecież wykluczyć, że zaspokojenie takich potrzeb jak żywność, leki i leczenie może mieć znaczenie z punktu widzenia zdrowia danej osoby. Chodzi zatem o ochronę wartości szczególnej. Mogą więc wystąpić sytuacje nadzwyczajne, gdy uzasadnione będzie wyposażenie danej osoby w pomoc celową, chociażby nawet w danym okresie występowały okoliczności przemawiające na niekorzyść wnioskodawcy, takie jak korzystanie z szerszego finansowania innych potrzeb, a nawet brak należytej współpracy osoby z instytucją pomocy społecznej.
W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie niewystarczająco wnikliwie rozpoznały wniosek R. A. dotyczący przyznania zasiłku celowego na leki w kwocie [...]zł (wycena recepty zob. k. 2-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jak wskazano, organy przyjęły, że skarżący nie rozliczył się z poprzednio przyznanego decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 zasiłku celowego w kwocie [...]zł w zakresie nieprawidłowo wydatkowanych [...] zł, co ich zdaniem pozwolić miało na zastosowanie sankcji z art. 11 ust. 2 u.p.s. Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie uznaje takiego podejścia organów za z gruntu nieprawidłowe.
Sąd odnotował, że w decyzji z dnia 25 października 2016 r. (nadesłanej na wniosek Sądu – zob. k. 102-103 akt sądowych) postawiono R. A. warunek, że powinien on przedstawić pracownikowi socjalnemu imienne faktury potwierdzające fakt, iż leki objęte finansowaniem zostały przez niego wykupione zgodnie z załączonymi do wniosku kopiami recept, pod rygorem odmowy przyznania pomocy z przeznaczeniem na leki, gdy skarżący ponownie zwróci się z wnioskiem o pomoc na ten cel. Należy więc stwierdzić, że ustalono jednoznacznie wobec skarżącego pewne warunki "współdziałania z pracownikiem socjalnym", a ich naruszenie otwierało drogę do ewentualnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Jednakże zdaniem Sądu ustalenie tego rodzaju warunków współdziałania, o ile dopuszczalne, nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji wagi zgłoszonej w każdym przypadku potrzeby. W art. 11 ust. 2 u.p.s. (in fine) ustawodawca wskazuje, że postawa skarżącego wyrażająca się w braku współpracy "może [nie musi] stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia".
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że na podstawie dokumentacji dosłanej przez organ poczynił w oparciu o akta sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 października 2016 r., nr [...]/16 uzupełniające ustalenia i zweryfikował, iż rzeczywiście R. A. występując z wnioskiem o zasiłek celowy w listopadzie 2016 r. rozliczył się z poprzednio przyznanego świadczenia wydatkując je na leki określone w receptach jedynie do kwoty [...]zł (51,94 zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł + [...] zł). W ujęciu rachunkowym faktycznie pozostało skarżącemu ponad [...] zł nie wydatkowane na potrzeby określone jako cel świadczenia przyznanego w październiku. Organy uznając za zasadne odmówić zasiłku celowego nie rozważyły jednak w ogóle, czy leki określone w recepcie przedłożonej wraz z wnioskiem z dnia 18 listopada 2016 r. nie są niezbędne ze względu na ochronę zdrowia skarżącego.
Tymczasem skarżący we wniosku z dnia 18 listopada 2016 r. (k. 9 akt administracyjnych pierwszej instancji) podał, że występuje o sfinansowanie leków "które z powodu choroby musi zażywać nieprzerwanie i bez których jego stan zdrowia się pogarsza".
Z powszechnie dostępnej wiedzy (baz danych o lekach) wynika, że leki, o których sfinansowanie ubiegał się skarżący, to leki przeciwpadaczkowe (A.), związane z leczeniem poważnych schorzeń psychicznych (K.) oraz przeciwdepresyjne (S.). Z kolei z decyzji Burmistrza wynika, że niepełnosprawność skarżącego wynika między innymi z chorób natury psychicznej. Nie można więc wykluczyć, iż skarżący wymienione leki powinien przyjmować regularnie i że służą one utrzymaniu go w odpowiednim stanie zdrowia. Nie ustalono także, czy przerwa w przyjmowaniu leków A., K. i S. spowodowana brakiem środków na ich wykupienie nie będzie dla skarżącego zagrożeniem. Okoliczności te należało wyjaśnić w drodze rozmowy ze skarżącym, a w razie wątpliwości poprzez żądanie od niego informacji od lekarza co do konieczności przyjmowania leków regularnie.
Podsumowując Sąd wskazuje, że formułując przedstawione uwagi miał na względzie, że skarżący nie współpracował należycie z organem i nie rozliczył się precyzyjnie z zasiłku celowego na leki przyznanego w październiku 2016 r. Zaznaczyć też należy, że warunki współdziałania i zasady rozliczeń świadczeń na zakup leków, które przyjął Burmistrz wobec R. A., są co do zasady dopuszczalne. Zarazem jednak Sąd odnotował, że R. A. brakującej kwoty ponad [...] zł nie wydatkował na niezidentyfikowane potrzeby, ale również na leki (co prawda nie uzgodnione z organem). Okolicznością bezsporną jest więc fakt, że skarżący nie dysponuje już środkami przyznanymi w październiku 2016 r. To ostatnie powinno stanowić asumpt do wnikliwego rozpoznania potrzeby skarżącego w zakresie opisanym wyżej, zwłaszcza zweryfikowania, czy leki, których sfinansowania się domaga, wymagają regularnego przyjmowania ze względu na jego stan zdrowia psychicznego. Jeżeli są one R. A. niezbędne, to organ powinien rozważyć przyznanie zasiłku celowego pomimo braku rozliczenia wcześniejszego świadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uchylił decyzje obu instancji, uznając, że organy uchybiły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego.