Uzasadnienie
[...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka) uczyniła przedmiotem swej skargi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 15 stycznia 2026 r., której – po rozpoznaniu jej odwołania – utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z 18 listopada 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków handlowo-usługowych z totemem i infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...] (działka nr ew. [...] i [...]).
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 31 lipca 2025 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek A. S. (dalej: inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wedle wniosku inwestycja ma stanąć na całości obu działek, obecnie niezagospodarowanych. Zaplanowano pow. zabudowy na poziomie 3.000-4.000 m2, pow. biologicznie czynną – 1.083,80-1.625,70 m2, przekształceniu ma podlegać 10.838 m2. Działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w [...], na którą składają się 2 działki - nr [...] i [...]. Inwestycja ma być wyposażona w 60-120 miejsc parkingowych. Wszystkie media są na etapie projektowania. Same budynki mają mieć następujące parametry: szerokość elewacji frontowej: 20-40 m; 1-2 kondygnacje nadziemne o pow.: 2.500-4.000 m2; wys.: 6-8 m; kąt nachylenia dachu: 3-15 stopni. Totem ma mieć wys. 12-15 m. Inwestor nie jest właścicielem działek objętych wnioskiem. Jest nim [...] sp. j. z s. w [...].
Prezydent wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających uzbrojenie działek. Takie dokumenty nadesłano. Następnie Prezydent ustalił krąg stron i w piśmie z 27 sierpnia 2025 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora.
Na polecenie Prezydenta urbanista sporządził analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji administracyjnej, który został przesłany w celach uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w [...] (dalej: WKZ), Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...]. (dalej: MZD), Staroście [...] (dalej: Starosta), Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ). MZD uzgodnił projekt decyzji. Pozostałe organy także, ale milcząco.
Analiza urbanistyczna wykazała niezgodność wniosku z ustaleniami. Inwestor poinformowany o tym, pismem z 17 października 2025 r. inwestor skorygował wniosek.
Pismem z 12 listopada 2025 r. spółka, zawiadomiona wcześniej o wszczęciu postępowania, wniosła sprzeciw wobec planów inwestora.
Decyzją z 18 listopada 2025 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Prezydent w jej uzasadnieniu podał, że w sprawie znajduje zastosowanie "dualistyczny" stan prawny, bowiem art. 61 per se ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: u.p.z.p.) znajduje zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. znajdują zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji, o czym stanowi art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: nowelizacja u.p.z.p.).
Prezydent uznał, że inwestycja nie spełniła wymagań dotyczących udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zawiadomiony o tym inwestor zmodyfikował swój wniosek. Od tej pory, zdaniem Prezydenta, istnieje zgodność między inwestycją a analizą urbanistyczną.
Postanowieniem z 20 listopada 2025 r. Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że dokonał w analizie urbanistycznej (załącznik) zmian parametrów, zgodnie z wnioskiem inwestora, który w październiku 2025 r. uległ modyfikacji.
Spółka w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosła o wydanie decyzji odmownej na skutek uchylenia decyzji zaskarżonej. Zdaniem spółki, doszło do jawnej dysproporcji parametrów w obszarze analizowanym. Podniosła, że gdy sama starała się o warunki zabudowy dla swojego (sąsiedniego) budynku, przyjęto zupełnie inne parametry. Doszło zatem do nierównego traktowania przedsiębiorców.
W reakcji na powyższe inwestor wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Zaskarżoną decyzją, jak wskazano na wstępie, SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało ustalenia organu I instancji, zacytowało przepisy prawa oraz odniosło się do zarzutów odwołania. W szczególności wyjaśniło, że inwestycja będzie kontynuować funkcję i swoimi gabarytami wpisywać się w tkankę miejską. Wskazano, że spółka brała udział w innych postępowaniach z udziałem inwestora i wówczas nie składała zastrzeżeń. Inwestycja spełnia zaś wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
W skardze do tutejszego Sądu spółka [...] zakwestionowała decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2003 r.) poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz błędną analizę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie tylko doprowadziła do błędnych parametrów niż średnie ustalone, ale także do błędnego uznania, że planowana inwestycja może powstać na tych nieruchomościach;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, w tym utrzymanie w mocy decyzji pomimo błędów organu I instancji;
- 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpoznanie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpatrywaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza wobec ustalenia odmiennych parametrów niż obowiązujące na tym terenie.
W motywach skargi podniesiono, że w przypadku kilku parametrów Prezydent przyjął wartość wyższą niż średnia i nie uzasadnił, dlaczego tak uczynił, co było jego obowiązkiem. Natomiast Kolegium bezrefleksyjnie przyjęło to za prawidłowe rozstrzygnięcie. Skarżąca uważa, że budynki inwestora będą za wysokie, na co organy nie zwróciły uwagi.
W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Inwestor zaś wniósł o oddalenia skargi. Domaga się tego również [...] sp. z o.o. sp. k. z s. w K., na którą przeniesiono decyzję organu I instancji.
Sąd zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków handlowo-usługowych z totemem i infrastrukturą techniczną w [...]. przy ul. [...] (działka nr ew. [...] i [...]).
W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej: r.n.z.). Jak trafnie podniósł Prezydent, w niniejszej sprawie w odniesieniu do przepisów u.p.z.p. zastosowanie znajdują dwa porządki prawne, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a tej ustawy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed 24 września 2023 r. (zob. art. 59 ust. 2 pkt 1 nowelizacji u.p.z.p.). W pozostałym zakresie przepisy u.p.z.p. stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez SKO. Dotyczy to także r.n.z.
W ocenie Sądu w obrocie prawnym ostać się nie mogły obie decyzje. Poczynając od decyzji Kolegium należy stwierdzić zasadnicze błędy w stosowaniu przepisów r.n.z. oraz przepisów K.p.a. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, który to organ sprostował załącznik do niej w postaci wyników analizy urbanistycznej. Sąd powróci jeszcze do tego zagadnienia w dalszej części rozważań, choć już tu wytyka Kolegium, że sprostowanie decyzji, czy jej integralnych części, nie może prowadzić do zmiany orzeczenia, tudzież "głównego" dokumentu będącego podstawą do jego wydania. W ten bowiem sposób dochodzi do nieuprawnionej merytorycznej zmiany decyzji, a nie sprostowania błędu pisarskiego, co do którego SKO nie zajęło stanowiska. Powinno zaś jednoznacznie krytycznie ocenić omawiany zabieg procesowy przeprowadzony przez Prezydenta.
Przypomnienia wymaga to, że w toku postępowania przed Prezydentem doszło do modyfikacji parametrów, jakie należało przyjąć do analizy urbanistycznej. Modyfikacji tej dokonał inwestor. SKO powinno wiedzieć, że metodologia r.n.z. wiąże się z koniecznością przyjęcia średnich parametrów dla nowej zabudowy. O tym stanowi większość przepisów r.n.z. Abstrahując od kwestii "sprostowania", jakiego dokonał Prezydent, należy odnieść się do wyników analizy poddanych kontroli instancyjnej przez SKO.
Inwestor, po modyfikacji swojego wniosku, oczekiwał, że udział powierzchni zabudowy wynosić będzie do 35%. Średnia dla obszaru analizowanego wyniosła 26,8%, a SKO zaakceptowało ustanowienie przedziału 26,8-35%. Zgodnie z § 5 ust. 1 r.n.z. wskaźnik powierzchni zabudowy ustala się na poziomie wartości średniej, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu, gdy wynika to z analizy urbanistycznej, dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy. Nie jest tak, że każdorazowo należy przyjmować wartość średnią, lecz jeżeli organ decyduje się na takie odstępstwo, zobowiązany jest to uzasadnić w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy. Uczynienie zadość wnioskowi inwestora bez uzasadnienia odstąpienia od wartości średniej jakiegokolwiek wskaźnika, należy poczytywać jako naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie: "Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz samej analizie urbanistycznej nie wyjaśniono, dlaczego organy zdecydowały się na spełnienie oczekiwań inwestora. Odstąpienie od wartości średniej parametru jest dopuszczalne, ale organ ma obowiązek każdorazowo uzasadnić takie odstępstwo, przy czym musi się opierać o motywy wynikające z analizy urbanistycznej. Innymi słowy, odstępstwo nie może mieć miejsca, jeżeli nie ma ku temu podstaw w analizie urbanistycznej.
Podobne wady Sąd dostrzega w zakresie innego parametru – wysokości zabudowy. Również i tutaj prawodawca przyjął w § 7 ust. 1 r.n.z. zasadę, iż wysokość zabudowy przyjmuje się według zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jeżeli istnieje uskok linii wyznaczającej wysokość zabudowy, wówczas - zgodnie z § 7 ust. 2 r.n.z. - wysokość taką ustala się na poziomie wartości średniej. I w tym przypadku przewiduje się odstępstwo, ale wymaga ono uzasadnienia stosownie do wyników analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 3 r.n.z.). Inwestor zawnioskował, aby dla budynków wysokość wyznaczyć na poziomie 5,5-8,0 m, gdzie średnia wynosi 7,5 m, a dla budowli (totemu) – 6,5-8,5 m, przy średniej 6,75 m. Tymczasem w decyzji przyjęto odpowiednio 3,0-6,5 m oraz 4,3-8,5 m. Również i tu zabrakło uzasadnienia przyjęcia takich parametrów, tj. dlaczego zdecydowano się na odstępstwo od wartości średnich. Taka okoliczność dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję.
Decyzja organu I instancji również nie wytrzymuje krytyki z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu, doszło do sprostowania jej załącznika będącego jej integralną częścią. Powołując się na art. 113 K.p.a. Prezydent zdecydował o konieczności dostosowania wyników analizy do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w wyniku rozpoznania wniosku inwestora. Co istotne, okoliczności faktyczne uprawniają do sformułowania wniosku, iż po sporządzeniu analizy urbanistycznej, modyfikacja wniosku inicjującego postępowanie administracyjne znalazła odzwierciedlenie w samej decyzji, ale nie w analizie. Przypomnienia wymaga to, że analiza urbanistyczna jest integralną częścią decyzji, co wynika z § 11 r.n.z. Decyzja o warunkach zabudowy musi iść w ślad za wynikami analizy, a sprostowanie regulowane przepisem art. 113 K.p.a. nie może prowadzić do zmian merytorycznych ani decyzji, ani analizy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana parametrów technicznych nowej zabudowy nie może nastąpić w wyniku sprostowania omyłki, bowiem jest to w zasadzie zmiana decyzji, a więc rozstrzygnięcie zapadające w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 481/10, publ.: jak wyżej).
Takie działanie jest niedopuszczalne. Zmiana parametrów technicznych może nastąpić w postępowaniu administracyjnym jedynie na skutek kontroli instancyjnej albo w trybie nadzwyczajnym. Sprostowanie temu nie służy. Z tego względu decyzji Prezydenta nie można było pozostawić w obrocie prawnym. Samo rozstrzygnięcie Prezydenta nie nawiązuje do wniosku inwestora, jeżeli analiza urbanistyczna nie została sporządzona o oparciu o ten wniosek. Błędu poczynionego przez urbanistę, a później organ I instancji nie konwaliduje sprostowanie decyzji.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w pierwotnym brzmieniu analiza urbanistyczna, wskazując wartości średnie, zakładała przyjęcie innych wartości dla planowanej inwestycji, nie czyniąc uwag na rzecz zasadności zastosowania odstępstw. Decyzja organu I instancji i tak nie mogłaby być uznana za odpowiadającą prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że część z nich nie zasługiwała na uwzględnienie, co nie zmienia wyniku sprawy. Niezasadny był pierwszy zarzut, zważywszy, że powoływany przez skarżącą przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. nie znajdował w sprawie zastosowania. Ów przepis, jak i całe rozporządzenie utraciły moc obowiązującą z dniem 26 lipca 2024 r., kiedy to weszło w życie r.n.z. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z dniem 31 lipca 2025 r., a więc pod rządami nowego prawa. Niezasadnie zarzucano także nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Prezydent wyjaśnił, że obszar analizowany był wyznaczony wedle reguł określonych w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.z.p. Organ uczynił to prawidłowo. Natomiast w zakresie, w jakim ów zarzut nawiązuje do zaniechania uzasadnienia zastosowania odstępstw przez organy obu instancji, zarzut zasługiwał na uwzględnienie z przyczyn opisanych wyżej.
Sąd nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym zidentyfikowano zabudowę o funkcji odpowiadającej zabudowie planowanej, a w myśl § 2 ust. 2 r.n.z., tylko taka zabudowa stanowi podstawę do znalezienia parametrów średnich dla nowej zabudowy.
Pozostałe zarzuty skargi należało podzielić, bowiem żaden z organów nie uzasadnił tego, dlaczego odstępuje od wartości średnich w odniesieniu do dwóch kluczowych parametrów nowej zabudowy. "Sprostowanie", które w zasadzie okazało się nieuprawnioną zmianą decyzji sprawia, że zapadłe decyzje nie nawiązują do wniosku inwestora, bowiem organ I instancji powinien orzekać na podstawie uprzednio sporządzonej analizy, która nie powinna podlegać zmianom. Dokonane "sprostowanie" zniweczyło zasady postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Odnosząc się zaś do pisma procesowego [...] sp. z o.o. sp. k. z s. w K., na którą to spółkę przeniesiono decyzję organu I instancji, Sąd wskazuje, że nie mogło ono wywołać skutku prawnego. Motywy uchylenia zaskarżonej decyzji zostały wyżej wyjaśnione, a fakt przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z inwestora na tę spółkę nie ma znaczenia dla sprawy. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, chociaż jak wskazano powyżej, również według stanu prawnego sprzed 24 września 2023 r., kiedy weszła w życie nowelizacja u.p.z.p. Zmiana adresata decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy, a wnioskująca o oddalenie skargi spółka, jako uczestnik postępowania miała zagwarantowane uprawnienia procesowe.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów sądowych w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – stosownie do art. 153 P.p.s.a. - kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim rozpozna zmodyfikowany wniosek inwestora i według takiej jego treści zleci sporządzenie analizy urbanistycznej. Prezydent będzie miał przy tym na uwadze, że jeżeli uzna za zasadne odstąpienie od wartości średniej dla któregokolwiek parametru nowej zabudowy, będzie zobowiązany uzasadnić swe stanowisko na podstawie wyników analizy urbanistycznej.