Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez A. G. (dalej zwaną również: "Skarżącą") jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "WWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 27 stycznia 2026 r., znak: [...], którym organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a.") orzekł o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB") z dnia 20 listopada 2025 r., nr [...], w części zawartej w pkt 3 rozstrzygnięcia, dotyczącej informacji o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W pozostałym zakresie WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na odcinku 106 m i szerokości 6,5 m wykonanej na działce nr [...] i części działki nr [...] w [...].
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wniesieniem w dniu 01 lipca 2024 r. do PINB podania Wójta Gminy [...] (pismo znak: [...]), w którym organ ten zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie kontroli drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]. Z pisma Wójta wynikało, że w toku postępowania w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie ustalono, iż na skutek wykonania drogi odcięty został naturalny kierunek odpływu wód z działki nr [...], co spowodowało szkodliwe zmiany stanu wody.
Następnie PINB w dniu 14 kwietnia 2025 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w [...]. W protokole kontroli wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest ustabilizowany pas gruntu wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi stanowiący ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny (...). Ustabilizowanie wraz z wykonaniem obrzeży betonowych miało miejsce jesienią 2023 r. a inwestorem była spółka [...] sp. z o.o. Wymiary ustabilizowanej części gruntu 106 m i 6,5 m.
W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił w Starostwie Powiatowym w [...] (pismo z dnia 24 kwietnia 2025 r.), że w rejestrach od 1990 r. nie zarejestrowano wniosku o pozwolenie na budowę ani zgłoszenia dla przedmiotowej inwestycji. PINB pozyskał od Wójta opinię z 15 kwietnia 2024 r., z której wynikało, że rzędna nowej drogi jest wyższa od rzędnej działki nr [...] o 25-30 cm (a w innym miejscu o 35 cm).
Mając powyższe na względzie PINB wydał w dniu 27 maja 2025 r. postanowienie o wstrzymaniu robót na samej działce [...], jednak zostało ono uchylone przez WWINB w dniu 5 listopada 2025 r. z uwagi na fakt, że działka [...] ma szerokość jedynie 3,25 m, a droga 6,5 m.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy i zmianie zakresu postępowania (obejmującego obecnie również część działki nr [...] stanowiącej służebność), PINB wydał w dniu 20 listopada 2025 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 524, ze zm.) i informujące współwłaścicieli o możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych.
Na to postanowienie zażalenia wniosła między innymi Skarżąca A. G. (pismo z dnia 09 grudnia 2025 r.), żądając uchylenia postanowienia i zarzucając organom błędną kwalifikację robót jako "budowy drogi", podczas gdy w ich ocenie nie spełniały one przesłanek budowy obiektu budowlanego.
WWINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia 27 stycznia 2026 r. uchylił decyzję PINB jedynie w części dotyczącej pouczenia o opłacie legalizacyjnej (wskazując na konieczność wyjaśnienia zasad jej obliczania zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego), a w pozostałym zakresie utrzymał orzeczenie w mocy. WWINB uznał, że ustabilizowanie pasa gruntu (106 m długości i 6,5 m szerokości), podniesienie rzędnej o 25-35 cm oraz zastosowanie betonowych obrzeży to roboty budowlane, w wyniku których powstał ciąg komunikacyjny (obiekt liniowy – droga wewnętrzna) wymagający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyjął przy tym, że obowiązki nałożono prawidłowo na współwłaścicieli działki [...], którzy legitymują się służebnością drogi koniecznej na działce [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła A. G., zaskarżając postanowienie WWINB w całości. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 3 pkt 1, 3 i 3a Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że wykonane roboty to budowa drogi wewnętrznej (obiektu liniowego), podczas gdy stanowiły one odtworzenie (naprawę) istniejącego systemu drenarskiego (melioracji) oraz utwardzenie powierzchni gruntu;
- 2. art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i zaniechanie zbadania, czy wykonane prace to jedynie niewymagające pozwolenia utwardzenie gruntu na działce budowlanej;
- 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez bezpodstawne zastosowanie.
Ponadto w skardze podniesiono zarzuty naruszenie przepisów K.p.a., tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., argumentując m.in., że organy nie zbadały pierwotnego układu drenów, nie przeprowadziły szczegółowej analizy rodzaju i grubości warstw utwardzenia, a także nie dołączyły do akt dokumentacji fotograficznej z kontroli z 14 kwietnia 2025 r., poprzestając na ogólnikowych tezach orzecznictwa bez odniesienia ich do faktycznego celu robót (zabezpieczenie terenu przed zalewaniem).
Odpowiadając na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W toku prowadzonego postępowania, pismem procesowym z dnia 19 sierpnia 2026 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie wykonano drogi, a zakres prowadzonych prac polegał wyłącznie na utwardzeniu kruszywem istniejącego pasa gruntu, co miało charakter służebny wobec istniejącej zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że przedmiotowe roboty powinny zostać zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu.
Skarżąca wyjaśniła, że wykonane pracy służyły mieszkańcom i były związane z katastrofalnym stanem pasa gruntu i zostały błędnie zakwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej. W rzeczywistości w wyniku prac jedynie ustabilizowano i utwardzono kruszywem istniejący pas (ograniczony obrzeżami betonowymi), przylegający do szeregu budynków mieszkalnych, a w sprawie nie wykazano powstania samodzielnej infrastruktury drogowej. Opis zawarty w protokole kontroli z dnia 14 kwietnia 2025 r. ("ustabilizowany pas gruntu wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi stanowiący ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny") odnosi się jedynie do sposób korzystania z terenu, a nie stanowi dowodu na wykonanie budowli drogowej. Organ nie wykazał obecności elementów charakterystycznych dla zaawansowanej konstrukcji drogowej (np. nawierzchni asfaltowej, betonowej lub brukowej czy rozbudowanych urządzeń odwodnienia).
W ocenie skarżącej nie każdy utwardzony pas gruntu staje się automatycznie drogą w rozumieniu Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności konieczne jest wykazanie powstania samodzielnego obiektu budowlanego, a dopiero w następnej kolejności można oceniać, czy posiada on cechy obiektu liniowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy błędnie wywiodły wniosek o budowie drogi wyłącznie na podstawie wymiarów fizycznych oraz faktycznej możliwości przejazdu pojazdów. Pominięto przy tym kluczowe okoliczności techniczne i funkcjonalne: nawierzchnia została wykonana jedynie z kruszywa; prace przebiegały w obrębie dotychczasowego śladu komunikacyjnego; pas gruntu pełni wyłącznie funkcję służebną wobec istniejącej zabudowy mieszkaniowej; nie wykazano powstania wyodrębnionego i samodzielnego pasa drogowego; nie ustalono parametrów konstrukcyjnych, przekroju ani grubości poszczególnych warstw podłoża; nie określono technicznej roli obrzeży betonowych; elementy drenarskie służyły jedynie odwodnieniu terenu, a nie systemowej budowie infrastruktury drogowej.
Dodatkowo, w ocenie skarżącej organy zaniechały ustalenia: kompletnej dokumentami fotograficznej z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2025 r., pierwotnego układu drenów na działkach nr [...] i [...]; rodzaju, grubości oraz układu poszczególnych warstw nawierzchni; sposobu przygotowania i zagęszczenia podłoża; rzeczywistej funkcji technicznej obrzeży betonowych; ustaleń w drodze oględzin lub opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne; odrębnego charakteru robót drenarskich w odniesieniu do robót nawierzchniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej robót zrealizowanych na działkach nr [...] i [...] w [...]. W szczególności kontroli Sądu poddana została kwestia oceny, czy ciąg komunikacyjny o długości 106 m i szerokości 6,5 m to zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego), czy też obiekt liniowy (droga wewnętrzna), wymagający ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawo budowlane).
Sąd zauważa, że choć w skardze podniesiono również zarzuty procesowe naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. – to jednak ich celem nie jest zakwestionowanie samego stanu faktycznego, a jedynie wskazanie na błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwe zakwalifikowanie wykonanych robót. Dlatego też Sąd przyjmuje jako okoliczność bezsporną, że wykonany zostały roboty budowlane, w wyniku którego powstał ciąg komunikacyjny o długości 106 m i szerokości 6,5 m, a podstawowym celem wykonanych robót było zapewnienie obsługi komunikacyjnej mieszkańców. Okoliczność powyższą przyznaje również skarżąca, która w piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2026 r. wyjaśniła, że prace "służyły mieszkańcom i były związane z katastrofalnym stanem pasa gruntu".
Przechodząc do materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji, wyjaśnić należy, że w świetle Prawa budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 i 3a), droga jest obiektem liniowym i stanowi budowlę. Budowa drogi wewnętrznej nie została wymieniona w katalogu zwolnień w art. 29 Prawa budowlanego, co oznacza, że wymaga pozwolenia. Z kolei wyjątek z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczący utwardzenia gruntu, dotyczy robót prowadzących wyłącznie do powstania "urządzenia budowlanego" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), które z natury pełni funkcję pomocniczą i służebną wobec głównego obiektu.
Przenosząc to na grunt sprawy wyjaśnić należy, że inwestor wykreował wyodrębniony pas komunikacyjny o powierzchni ok. 689 m2 (106 m x 6,5 m), który wyodrębniono obustronnymi krawężnikami. Ustalenia powyższe wynikają z protokołu kontroli z dnia 14 kwietnia 2025 r. W aktach sprawy znajduje się również dokumentacja fotograficzna, która choć – jak trafnie zauważył organ odwoławczy – nie została opisana, to jednak nie budzi wątpliwości, że przedstawia roboty zrealizowane na przedmiotowych działkach. Co więcej, zakres wykonanych prac można również prześledzić na podstawie dokumentacji załączonej do akt sprawy opinii hydrotechnicznej z kwietnia 2024 r.
Sąd zauważa, że kwestia kwalifikacji robót budowlanych, jest przedmiotem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 3 lipca 2023 r., II OSK 272/21, Baza NSA, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, iż roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót. O ile za utwardzenie powierzchni gruntu może być uważane nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu wykorzystywania go jako miejsca parkowania pojazdów lub dojazdu do znajdującej się na nieruchomości zabudowy, o tyle roboty, które polegają na wykonaniu prac niwelacyjnych związanych z usunięciem (przemieszczeniem) mas ziemnych wraz z umieszczeniem w powstałym wykopie materiałów budowlanych, nie wchodzą w zakres pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu.
W ocenie Sądu pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę, a za takie trzeba traktować "utwardzenie" powierzchni gruntu, należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku ogólnym (powszechnym). Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie przyjmował, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2022 r., II OSK 2957/19, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2022 r., II OSK 2266/19, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 dnia stycznia 2022 r., II OSK 665/19m Baza NSA).
Zgodzić się należy z poglądem, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a skoro w ustawie jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy ich rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3370/14, Baza NSA).
W ocenie Sądu cechy takie jak wielkość zrealizowanego obiektu posiadającego niespornie charakter liniowy (106 m x 6,5 m), jego przestrzenne usytuowanie w powiązaniu z innymi obiektami (m.in. miejscami postojowymi co wynika z dokumentacji zdjęciowej) i pełniona przez niego funkcja tj. skomunikowanie zabudowy mieszkaniowej (co przyznaje skarżąca), pozostają charakterystyczna dla realizacji takich obiektów, jakimi są o drogi. Zarówno skala inwestycji i technologia robót (geometria, rzędne oraz przede wszystkim wykonane obrzeża) bezsprzecznie prowadzą do powstania samodzielnego obiektu budowlanego – drogi służącej obsłudze komunikacyjnej okolicznej zabudowy.
Nie można przy tym pominąć faktu, że rezultatem wykonanych prac było podniesienie rzędnych działki nr [...] o 25-30 cm, co zdaniem Sądu wyklucza możliwość zakwalifikowania robót jedynie jako utwardzenie gruntu. W powyższym świetle zarzuty związane z koniecznością wykazania obecności elementów charakterystycznych dla zaawansowanej konstrukcji drogowej (np. nawierzchni asfaltowej, betonowej lub brukowej czy rozbudowanych urządzeń odwodnienia), nie mogły zostać uwzględnione, gdyż elementy powyższe, jak wyżej wskazano, nie mają charakteru konkludywnego dla zakwalifikowania robót budowlanych, jako budowy drogi.
Argumentacja Skarżącej, jakoby celem inwestora była wyłącznie "naprawa uszkodzonej melioracji" i wkomponowanie starych drenów w jeden nowy układ, jest irrelewantna dla kwalifikacji prawnej obiektu naziemnego. Fakt przeprowadzenia prac przy infrastrukturze podziemnej (drenażu) nie legalizuje samowolnie wybudowanej nad nią drogi jezdnej. Parametry fizyczne, funkcja i rozmiar obiektu decydują o jego charakterze, a te wskazują bezspornie na budowę drogi.
Sąd nie podziela również zarzutów proceduralnych. Organy w sposób należyty zebrały materiał dowodowy, opierając się na protokole oględzin, danych ze Starostwa Powiatowego oraz szczegółowej opinii hydrotechnicznej Wójta z kwietnia 2024 r., określającej precyzyjnie parametry wyniesienia terenu i zakres ingerencji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ewentualne naruszenie przepisów K.p.a. skutkuje uchyleniem aktu tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, iż PINB nie oznaczył prawidłowo dokumentacji fotograficznej z pierwszej kontroli, stanowi uchybienie, jednakże przy bezspornych i niekwestionowanych przez strony wymiarach inwestycji (106 x 6,5 m) oraz fakcie użycia krawężników i stabilizacji, brak zdjęć w aktach nie zmienia w żaden sposób prawidłowej kwalifikacji prawnej dokonanej przez WWINB.
Zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50-51 Prawa budowanego, było konieczne, ponieważ budowa drogi bezwzględnie wymagała pozwolenia na budowę. Prawidłowo również nałożono obowiązki na współwłaścicieli działki nr [...] i dysponentów służebności na działce [...], co jest zgodne z art. 52 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego dla robót już zakończonych.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.