Uzasadnienie
K. M. i Z. M. (dalej: skarżący, inwestorzy) uczynili przedmiotem swej skargi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 12 stycznia 2026 r., którą – na skutek rozpoznania ich odwołania – utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z 12 listopada 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – sali restauracyjnej na terenie działek nr ew. [...], [...] w [...], gm. [...].
Zaskarżoną decyzję wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.
Dnia 2 lutego 2024 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z jego treścią inwestycja ma stanąć na całości obu działek stanowiących teren rolny. Planuje się pow. zabudowy - 550-700 m2, pow. biologicznie czynną – 200-400 m2, przekształceniu ma podlegać pow. 1500-1800 m2. Działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działka nr [...]. Inwestycja ma być wyposażona w 8-12 miejsc parkingowych. Wszystkie media są na etapie projektowania, istnieje tylko dostęp do energii elektrycznej. Budynek ma mieć nast. parametry: szerokość elewacji frontowej - 14-20 m, 1-2 kondygnacje nadziemne; wys. górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 4-9 m; wys. głównej kalenicy lub wys. budynku - 6-9; kąt nachylenia dachu - 0-30 stopni. Do wniosku inwestorzy dołączyli umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków sanitarnych z gminnym przedsiębiorcą oraz umowę na dostawę energii elektrycznej.
Wójt ustalił krąg stron i w piśmie z 5 lutego 2024 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestorów.
Na polecenie Wójta urbanista sporządził analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji administracyjnej. Ów projekt przesłano celem uzgodnień Powiatowemu Państwowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] (dalej: PPIS), Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] (dalej: PZD), Staroście [...], Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. PPIS dnia 1 marca 2024 r. uzgodnił projekt decyzji. Podobnie uczynił PZD.
Uczestnicy postępowania wyrazili sprzeciw wobec zamiarów inwestorów - nie chcą, aby pomiędzy budynkami mieszkalnymi istniała restauracja.
Decyzją z 31 maja 2024 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wedle zamierzeń inwestora.
Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez część uczestników postępowania, decyzją z 8 sierpnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium została zaskarżona do sądu administracyjnego przez A. K. i A. W.. W wyniku rozpoznania ww. skargi prawomocnym wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 799/24 tutejszy Sąd uchylił obie ww. decyzje. Sąd za powód uchylenia decyzji wskazał nieprawidłowości związane z nieuzasadnionym powiększeniem obszaru analizowanego wyznaczonego w analizie urbanistycznej oraz nieprawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy - wielkości powierzchni zabudowy względem powierzchni terenu inwestycji, jak też wysokości nowej zabudowy. Nie można było uznać tych wskaźników za prawidłowe, gdyż, zdaniem Sądu, finalnie nie zostały należycie przedstawione i umotywowane.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania tut. Sąd zobowiązał organy do uwzględnienia i wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii wynikających z wykładni prawa i wytycznych, które przedstawiono w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z zaleceniami, postępowanie dowodowe powinno zostać powtórzone w całości, włącznie z ponowioną analizą urbanistyczną i wymaganymi uzgodnieniami.
Wójt ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne. Pismem z 30 lipca 2025 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją z 12 listopada 2025 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ uargumentował decyzję tym, że sąd administracyjny poddał w wątpliwość, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w kontekście wyznaczonego wcześniej obszaru analizowanego. Jak wskazał Wójt, w ponownie przeprowadzonej analizie urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa usługowa. Budynek sali restauracyjnej ma szczególną formę, która nie występuje w tym obszarze. W pozostałym zakresie inwestycja spełnia wymagania, lecz w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wszystkie wymagania muszą być spełnione bezwzględnie.
Inwestorzy w odwołaniu od powyższej decyzji podnieśli, że przeprowadzone przez Wójta postępowanie posiada istotne braki. Nie oceniono całego materiału dowodowego, a zgromadzony oceniono dowolnie. Nie uczyniono zadość wytycznym Sądu, który uznał, że sala restauracyjna kontynuuje funkcję zastaną.
Zaskarżoną decyzją, jak wskazano na wstępie, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że organ I instancji uczynił zadość wytycznym Sądu, bowiem tym razem wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność frontu terenu. Nie doszło do powiększenia obszaru analizowanego, bowiem nie było ku temu podstaw. Kolegium uznało, że w obszarze analizowanym obecność zabudowy usługowej w postaci cateringu nie sprawia, że sala restauracyjna przy zabudowie głównie mieszkaniowej, kontynuuje cechy i funkcje zabudowy. Zdaniem SKO funkcja usługowa (catering) jest ulokowana w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Nadal to jest dom, a inwestorzy chcą zrealizować obiekt, który swoimi gabarytami nie odpowiada zabudowie zastanej.
W skardze do tutejszego Sądu K. M. i Z. M., reprezentowani przez adwokata, zakwestionowali decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Podnieśli przy tym zarzut naruszenia:
- 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) poprzez brak wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- 2) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak też dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego;
- 3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 799/24, w tym poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii wynikających z wykładni prawa oraz bezpośrednich wytycznych Sądu;
- 4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i niewystarczający, uniemożliwiający odtworzenie toku rozumowania organu, w tym nie wyjaśnienie z jakich powodów organ porzucił wszystkie dotychczasowe ustalenia przyjęte w przedmiotowej sprawie oraz tym razem przyjął minimalny obszar analizowany;
- 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną ocenę przesłanki "dobrego sąsiedztwa", pomimo jednoznacznych wytycznych Sądu wskazujących na dopuszczalność kontynuacji i uzupełnienia istniejącej funkcji usługowej w otoczeniu inwestycji i uznanie, że nieruchomość skarżących nie spełnia warunków określonych tym przepisem, a to iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymaga dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 6) § 3 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie sposobu ustalenia wymaga dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: r.n.z.) poprzez wyznaczenie analizowanego i wykonanie analizy niezgodnie z tym aktem normatywnym.
W motywach skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta wprost przeczą wyrokowi tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po 799/24, przez co doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. – nie ma przeszkód, aby zrealizować funkcję usługową w postaci sali restauracyjnej. Jest to przecież funkcja, która uzupełnia dominującą funkcję mieszkaniową.
Skarżący podnieśli także, że tym razem organy odstąpiły od powiększenia obszaru analizowanego. Żaden organ nie wyjaśnił, dlaczego tak postąpiono. Skarżący dostrzegają naruszenia w zakresie zastosowania przepisów r.n.z. – analiza nie zawiera danych liczbowych, z których można byłoby wyprowadzić konkluzje stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Przekazując akta sprawy do tut. Sądu Kolegium nie dołączyło akt administracyjnych organu I instancji obejmujących postępowanie toczące się między wydaniem wyroku z 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 799/24, a wydaniem decyzji. Sąd wezwał trzykrotnie Kolegium do przekazania mu tych akt, lecz bezskutecznie. Sąd wszedł jedynie w posiadanie kopii decyzji organu I instancji wraz z załącznikiem graficznym oraz wynikami analizy urbanistycznej.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego stanowisko w sprawie zajęła uczestniczka postępowania A. K. domagając się oddalenia skargi.
Sąd zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. oraz przepisy r.n.z. Należy podkreślić, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny jest możliwe dopiero wówczas, gdy sąd ten dojdzie do przekonania, że wszystkie wymagania formalne, w tym wymagania procesowe zostały spełnione w zakresie niebudzącym wątpliwości. Dopiero łączne spełnienie przesłanek procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może prowadzić do podjęcia analizy merytorycznej zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z: 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 710/24 oraz 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 891/20, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną czyni to w kontekście prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), a także prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Jeżeli sąd stwierdzi zaistnienie naruszenia ww. przepisów, tj. prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję. Jeżeli zaś sąd stwierdzi, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, to stosownie do art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Aby kontrola sądowoadministracyjna mogła mieć miejsce w kontekście zarysowanych powyżej kryteriów, sąd administracyjny musi dysponować aktami sprawy, które są kompletne i orzekać na ich podstawie (art. 133 § 1 P.p.s.a.).
Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej obu instancji w toku postępowania toczącego się przed nimi (rozpoznawczego i odwoławczego). Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., gdy sąd, na żądanie strony skarżącej, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi. Aby tak się stało, najpierw musi dojść do ukarania organu przez sąd administracyjny grzywną za nieprzekazanie akt sprawy i pomimo tego wobec dalszej zwłoki organu w tym zakresie, stan faktyczny i prawny sprawy nie mógłby budzić wątpliwości. Tylko przy zaistnieniu kumulatywnym powyższych okoliczności sąd mógłby orzec co do istoty sprawy, tj. w zakresie wyznaczonym przez ww. przepisy P.p.s.a.
Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 [P.p.s.a. – uw. Sądu] zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności)." [B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024 [dot. art. 133 P.p.s.a.].
Przystępując do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Sąd nie mógł jej przeprowadzić w zakresie oczekiwanym tego przez skarżących z uwagi na niedysponowanie aktami administracyjnymi zgromadzonymi przez organ I instancji, bowiem Kolegium tych akt nie przekazało. Kontrola ta musiała więc ograniczyć się wyłącznie do sfery formalnej. Sąd, pomimo kilkukrotnych wezwań wystosowanych do SKO, nie otrzymał akt zawierających dokumenty zgromadzone w postępowaniu toczącym się przed Wójtem pomiędzy wydaniem wyroku z 2 kwietnia 2025 r. przez tut.
Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 799/24, a ponownym wydaniem decyzji przez Wójta. Tym samym Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy decyzję organu I instancji doręczono stronom i uczestnikom postępowania administracyjnego, czy projekt decyzji administracyjnej wraz z analizą urbanistyczną został uzgodniony, czy powstała ona pierwotnie w takim kształcie. Sąd nie dysponuje też wiedzą co do tego, czy strony lub uczestnicy składali jakieś pisma procesowe, do których Wójt powinien się odnieść w decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że o ile Sąd wszedł w posiadanie kopii decyzji organu I instancji, to nie została ona podpisana. Brak również możliwości ustalenia, czy decyzja ta została podpisana elektronicznie, gdyż na załączonej kopii nie widnieje żadna stosowna adnotacja. Nie ma także żadnego śladu podpisu odręcznego naniesionego przez organ, czy upoważnionego do tego pracownika organu. W związku z powyższym Sąd nie był w stanie orzekać w niniejszej sprawie w zakresie odnoszącym się do istoty sprawy.
W rezultacie Sąd posiada z urzędu wiedzę, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie wydano z inicjatywy skarżących postanowienia o wymierzeniu SKO grzywny za nieprzekazanie akt sprawy. Z tego względu nie było możliwe orzekanie w sprawie w trybie określonym w art. 55 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12, publ. jak wyżej). Sąd kilkukrotnie wzywał Kolegium do nadesłania akt, powiadomił o fakcie nieprzekazania akt stronę skarżącą, pouczył skarżących o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi II instancji grzywny, jednakże akt do dzisiaj nie nadesłano, a wniosku skarżący nie złożyli. Orzekanie merytoryczne w niniejszej sprawie jest zatem niemożliwe, a ustosunkowanie się do jakiegokolwiek zarzutu przedwczesne.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, publ. jak wyżej). Żadna z ww. sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zasadniczo art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z 10 czerwca 2026 r., sygn. akt I GSK 627/26, publ. jak wyżej). Nieprzekazanie Sądowi kompletnych akt postępowania stanowi uchybienie organu, które uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego aktu z przyczyn wyłącznie formalnych.
Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy i musi obejmować akta zgromadzone przez organy obydwóch instancji (wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 12/26, publ.: j.w.).
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 118).
Ponadto Sąd w trybie art. 223 § 2 P.p.s.a. nakazał ściągnięcie od Kolegium na rzecz Skarbu Państwa – tut. Sądu kwotę 300 zł tytułem nieuiszczonej części wpisu od skargi. Nadmienić należy, że skarżący uiścili zaledwie wpis stały w wys. 200 zł, a powinni to uczynić w wysokości 500 zł. W orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakazuje się ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. Z uwagi na okoliczność uchylenia zaskarżonej decyzji, należało przenieść na Kolegium ciężar ściągnięcia brakującej kwoty części wpisu stałego od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę SKO – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – zobowiązane będzie kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim pamiętając o związaniu wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 799/24, organ II instancji oprze się o akta sprawy zgromadzone przez Wójta, począwszy od wydania wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 799/24, aż do ponownego wydania przez organ I instancji decyzji.