Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po kolejnym (trzecim) rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 12 stycznia 2026 roku (znak: [...], Nr [...]), umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno - składowo - inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar: 8,37m x 6,73m) na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania) zlokalizowanego w miejscowości [...] – [...], gmina [...] (działka nr [...]).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezapowiedziane czynności kontrolne nie wykazały, aby część inwentarska budynku mieszkalno - składowo - inwentarskiego była użytkowana jako warsztat stolarski, czyli jako pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz pomieszczenie do lakierowania.
W toku przesłuchania w dniu 27 czerwca 2017 roku K. K. oświadczył, że jego sąsiad w soboty i niedziele użytkuje pomieszczenie i lakieruje meble: krzesła i stoły. Zaznaczył, że nie posiada na to dowodów, ale cały czas wyczuwa lakier i słyszy sprężarkę. Czynności kontrolne zapowiedziane (przeprowadzone 25 kwietnia 2017 roku dotyczące przebudowy w/w części budynku), jak i niezapowiedziane (przeprowadzone 20 lipca 2017 roku), nie wykazały użytkowania budynku na potrzeby zakładu stolarskiego.
W toku ponownego (drugiego) rozpoznania sprawy, po wyroku NSA z dnia 16 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 1518/18, przeprowadzono czynności kontrolne w dniu 28 października 2021 roku. Organ pozyskał kopię zgłoszenia z dnia 19 grudnia 2017 roku w sprawie zmiany sposobu użytkowania części w/w budynku. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zamiany użytkowania ponownie zostało ostateczne umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 maja 2025 roku o sygn. akt II OSK 2471/22, uchylił wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji.
W toku kolejnego (trzeciego) rozpoznania sprawy organ w dniu 9 września 2025 roku przeprowadził czynności kontrolne, a w dniu 14 października 2025 roku przesłuchał A. i J. S. (inwestor). W dniu 11 grudnia 2025 roku przeprowadzono kolejną kontrolę, w toku której ustalono, że pomieszczenia zostały opróżnione, uporządkowane, ściany pomalowane. Nie stwierdzono, aby budynek mieszkalno – składowo – inwentarski w części inwentarskiej był wykorzystywany jako warsztat stolarski. W pomieszczeniach nie stwierdzono żadnych urządzeń oraz żadnych składowanych mebli.
Uwzględniając powyższe PINB uznał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno - składowo - inwentarskiego w części inwentarskiej stało się bezprzedmiotowe i ponownie wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
K. K. skorzystał z prawa do odwołania.
Strona podniosła, że organy nie zrealizowały wytycznych zawartych w wyrokach NSA. Nie ustaliły tego, jaki rodzaj działalności prowadzi właściciel przedmiotowej nieruchomości i gdzie ją prowadzi. Z czym wiązała się konieczność ustalenia tego: na podstawie jakiego pozwolenia na budowę został wybudowany przedmiotowy budynek mieszkalno - składowo - inwentarski oraz czy jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym na podstawie którego został wybudowany. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych (np. przebudową). Organ nie ustali w jaki sposób użytkowana była sporna części budynku w okresie poprzedzającym zgłoszenie. Skoro inwestor dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (błędnie uznanego uprzednio przez organy za skuteczne), to na podstawie jakiej czynności obiekt jest użytkowany, w taki a nie inny sposób. Organ nie ustalił aktualnego sposobu użytkowania.
Jedynie stwierdził, że "w pomieszczeniu nie było żadnych urządzeń, żadnych składowanych mebli", co nie jest dowodem tego, jak użytkowane są sporne pomieszczenia. Zdaniem strony umorzenie postępowania było przedwczesne. Przedmiotem postępowania nie była budowa nowego obiektu budowlanego, a jedynie kwestia samowolnej zmiany użytkowania. Organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy przedmiotem postępowania jest obiekt legalny.
Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 16 lutego 2026 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zmiana okoliczności sprawy skutkuje tym, że wyrażona w wyroku sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania przestają wiązać. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zmiana sposobu użytkowania przestała istnieć. Stan faktyczny zmienił się od wydania rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. W budynku nie jest już prowadzona działalność stolarska. Wobec zaprzestania użytkowania części inwentarskiej jako warsztat stolarski organ uznał, iż PINB prawidłowo umorzył postępowanie.
K. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąc zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zgłoszonych żądań strona wskazała, że podtrzymuje wszystkie zarzuty wskazane w odwołaniu oraz podniosła, że obowiązkiem organu było odnieść się do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów. Brak odniesienia się do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Organy nie udzieliły odpowiedzi na pytania postawione w prawomocnych wyrokach NSA. Jaką działalność gospodarczą prowadzi inwestor na przedmiotowej nieruchomości ? Czy ta działalność ma związek ze spornymi pomieszczeniami ? W jaki sposób pomieszczenia były użytkowane przed zmianą sposobu użytkowania ? Jakie było przeznaczenie pomieszczeń w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę ?
Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego PINB zignorował ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu 9 września 2025 roku i dlaczego przeprowadził kolejną kontrolę po upływie trzech miesięcy w dniu 11 grudnia 2025 roku ? Ustalenia jednoznacznie wskazywały na stan niezgodny z prawem. Ewentualne umorzenie byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby zmiana sposobu użytkowania w ogóle nie zaistniała. Ustalenie, że takowa zmiana miała miejsce bez zgłoszenia (tak jak w przedmiotowej sprawie) obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania naprawczego. Niepodjecie orzeczenia naprawczego po oczywistym stwierdzeniu naruszenia prawa budowlanego stanowi przestępstwo z art. 231 Kodeksu karnego. Organy nie wyjaśniły, czy ewidentnej zmianie sposobu użytkowania towarzyszyło wykonanie robót budowlanych ? W jaki sposób powstało pomieszczenie do lakierowania ? Gdzie obecnie inwestor prowadzi działalność gospodarczą, jeśli jej nie prowadzi w spornych pomieszczeniach ? Organy nie wyjaśniły do jakiego sposobu użytkowania inwestor sam rzekomo przywrócił sporne pomieszczenia ? Nie wskazały jakie przeznaczenie miały pomieszczenia w zatwierdzonym projekcie i w jaki sposób są użytkowane aktualnie ? Czy został przywrócony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ? Samo zaprzestanie użytkowania nie przesądza o tym, że budynek nie jest użytkowany w określony (zamierzony) sposób.
Skoro obiekt został przystosowany do określonego wykorzystywania i zostało to potwierdzone w czasie czynności kontrolnych, to okresowe przerwy w jego zamierzonym użytkowaniu nie stanowią przeszkody do uznania, że obiekt jest użytkowany w określony sposób, a mianowicie jako warsztat stolarski z lakiernią.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Uczestnicy postępowania, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2026 roku, wnieśli o oddalenie skargi w całości.
Zdaniem uczestników brak jest podstaw do przyjęcia oceny, iż organy nadzoru dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skarżący błędnie zarzuca, że organy nie zastosowały się do ocen prawnych oraz wskazań zawartych w wyrokach NSA. Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty, że organy zaniechały zebrania kompletnego materiału dowodowego. W dniu 9 września PINB przeprowadził kontrolę w zakresie sposobu użytkowania części budynku, a następnie w dniu 12 września 2025 roku wezwały uczestników do stawienia się celem złożenia wyjaśnień. Po ponad dwóch miesiącach od daty złożenia wyjaśnień organ przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę w celu weryfikacji złożonych wyjaśnień. Niezrozumiałe pozostaje oczekiwanie wydania rozstrzygnięcia bezpośrednio po pierwszej kontroli. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Organ ustalił, że pomieszczenia objęte postępowaniem są puste, uporządkowane, a ściany pomalowane. W jednym z pomieszczeń stwierdzono magazynowanie karmy suchej i mokrej dla psów. Taki stan rzeczy wyklucza, że w sprawie ma miejsce okresowa przerwa w zamierzonym użytkowaniu obiektu. W pomieszczeniach nie znajdował się jakikolwiek sprzęt umożliwiający prowadzenie deklarowanej działalności. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zmiana sposobu użytkowania musi mieć charakter faktyczny i trwały, a nie potencjalny. Jednocześnie podkreśla się, że incydentalne lub niepotwierdzone użytkowanie obiektu w określony sposób nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
W konsekwencji dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenia miał aktualny sposób użytkowania obiektu, a nie twierdzenia dotyczące jego rzekomego wykorzystywania w przeszłości. Te ustalenia mają charakter jednoznaczny i wykluczają przyjmowanie ustalenia, iż w dacie orzekania istniał stan uzasadniający ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zarzuty skargi stanowią w istocie wyraz odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokonanej przez skarżącego.
Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 roku pełnomocnik uczestników postępowania podtrzymał żądania i argumentację, które przedstawił w piśmie procesowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026, poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności kwestionowanej skargą decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.).
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego).
W świetle treści art. 70 ust. 6 pkt 1-2 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:
- - objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę,
- - objętych obowiązkiem zgłoszenia to do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3 Prawa budowlanego.
Zgodnie natomiast z art. 71 ust 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.
Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71 ust. 2-3 Prawa budowlanego).
W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).
Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia oceny, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1-4, czy też art. 78 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej w skrócie "K.p.a.").
Do akt administracyjnych włączony został obszerny materiał dowodowy obejmujący: protokoły i dokumentację fotograficzną z kontroli przeprowadzonych w latach 2017-2025, pisma stron postępowania wraz z dowodami, protokoły wysłuchania stron postępowania pod rygorem odpowiedzialności karnej, a także zgłoszenie zmiany użytkowania obiektu wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektem budowlanym, mapami i rysunkami, dokumentacją techniczną ściany lakierniczej [...] oraz decyzją o warunkach zabudowy.
Na podstawie przekazanych akt sprawy oraz stanowisk stron postępowania Sąd przyjmuje następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.
Pismem z dnia 12 maja 2017 roku K. K. wystąpił do PINB w [...] z żądaniem wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu stolarskiego (pomieszczenia montażu i składowania mebli z wydzielonym pomieszczeniem do lakierowania). W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wskazał, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej jest narażony na negatywne oddziaływania związane ze zmianą użytkowania i aktualnym użytkowaniem sąsiedniego obiektu budowlanego – warsztatu stolarskiego. Warsztat nie został zaprojektowany ani wykonany w taki sposób, aby poziom immisji nie stanowił zagrożenia dla zdrowia, a także umożliwiał sąsiadom, pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Wnioskodawca zaznaczył, że opisana przez niego sytuacja wypełnia dyspozycje przepisów art. 71a ust. 1 pkt 1 bądź art. 66 ustawy - Prawo budowlane, które przewidują możliwość wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz przeprowadzenia postępowania naprawczego.
Pismem z dnia 18 lipca 2017 roku PINB zawiadomił wnioskodawcę oraz A. i J. S. (współwłaścicieli nieruchomości pod adresem [...], [...]) o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – składowo – inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar: 8,37m x 6,73m) na warsztat stolarski, który opisano jako "pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania".
W oparciu o ustalenia kontroli z dnia 20 lipca 2017 roku postępowanie administracyjne zostało ostatecznie umorzone.
Organy wyjaśniły, że podczas kontroli nie stwierdzono by w obiekcie był prowadzony warsztat stolarski (protokół i dokumentacja fotograficzna). W odniesieniu do dowodów przedłożonych przy odwołaniu (wydruk z CDEIG oraz dokumentacja zdjęciowa samochodu dostawczego z reklamą zarejestrowanej działalności gospodarczej) WWINB wyjaśnił, że świadczą one jedynie o prowadzeniu działalności gospodarczej, co pozostaje bez znaczenia, gdyż kontrola nie potwierdziła prowadzenia w spornym obiekcie warsztatu stolarskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 1518/18, uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2018 roku o sygn. akt II SA/Po 1047/17 oddalający skargę K. K. na decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W motywach uwzględnienia skargi kasacyjnej NSA wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji nie poprzestał na konstatacji o wątpliwościach, co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy, a co za tym idzie legalności decyzji. W ramach składania wyjaśnień umożliwił uczestnikowi ustosunkowanie się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, tj. do dowodu z wydruku ze strony internetowej, informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z fotografii samochodu firmowego, do których organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu. Opierając się jedynie na wyjaśnieniach uczestnika, Sąd uzupełnił stan faktyczny w zakresie istotnych faktów, ustalając, że informacja z Centralnej Ewidencji oraz wydruk strony internetowej i fotografia samochodu były jedynie zabiegiem marketingowym. Następstwem tego było ustalenie o nieprowadzeniu w spornym budynku zakładu stolarskiego.
Ustalenia tego dokonał oceniając wiarygodność materiału dowodowego zebranego przez organy (protokoły kontroli, fotografie) oraz opierając się na oświadczeniu uczestnika J. S.. Następnie Sąd pierwszej instancji dokonał kwalifikacji tak ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W rezultacie doszło do naruszenia art. 106 § 2 P.p.s.a. Naruszenie to polega nie tyle na tym, że Sąd odebrał od uczestnika wyjaśnienia, ile na tym, że potraktował te wyjaśnienia jako uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, zamiast potraktowania wyjaśnień jako jednego ze sposobów badania, czy materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji (art. 77 § 1 K.p.a.) i czy został oceniony w zgodzie z dyspozycją art. 80 K.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnienia uczestnika, wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd pierwszej instancji, w powiązaniu z materiałem dowodowym oferowanym przez skarżącego, a ujawnionym na rozprawie, wskazują na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.
Kierunkując dalsze czynności procesowe NSA wskazał, że okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego są nie tylko te, które mogą wskazywać na prowadzenie w spornej części nieruchomości "zakładu stolarskiego". Należy ustalić rodzaj faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej i to, czy działalność ta ma związek ze spornym pomieszczeniem, a także fakty w zakresie sposobu użytkowania części nieruchomości stanowiącej poprzednio pomieszczenia inwentarskie.
W dniu 28 października 2021 roku organy przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – składowo – inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski, podczas której stwierdzono, że w kontrolowanych dwóch pomieszczenia znajdują się: pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz pomieszczenie do lakierowania elementów. Pomieszczenia są wyposażone zgodnie z przedłożoną dokumentacją dotyczącą zgłoszenia zamiany sposobu użytkowania części budynku złożonego w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 19 grudnia 2017 roku.
W odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru, w piśmie z dnia 22 stycznia 2022 roku, Starosta [...] wyjaśnił, że nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia Państwa A. i J. S. dotyczącego zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia do lakierowania elementów na działce nr [...] w miejscowości [...].
W oparciu o ustalenia kontroli z dnia 28 października 2021 roku, pozyskaną dokumentacje ze sprawy dotyczącej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, a także informację o braku wniesienia sprzeciwu, postępowanie administracyjne zostało ostatecznie umorzone.
Organy wyjaśniły, że faktyczna działalność prowadzona przez J. S. to montaż i składowanie mebli oraz lakierowanie ich elementów w pomieszczeniach spornego obiektu budowlanego. W związku z opisaną działalnością dokonano zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w sposób legalny, dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku właściwemu organowi. Zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte. Stwierdzając brak naruszenia aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego stwierdzono podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 maja 2025 roku o sygn. akt II OSK 2471/22, uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2022 roku o sygn. akt II SA/Po 274/22 oddalający skargę K. K., zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 8 lutego 2022 roku Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że przepis art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Sąd I instancji, aprobując w całości stanowisko przyjęte przez PINB i WWINB, bezzasadnie uznał, że dokonanie przez inwestorów zgłoszenia prowadziło do bezprzedmiotowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ wniosek, iż inwestor przed podjęciem czynności wyjaśniających "zdążył zalegalizować" zmianę sposobu użytkowania i skarżący kasacyjnie nie powinien mu czynić z tego względu zarzutu, w sposób oczywisty pomija dyspozycję art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, tak samo jako uwaga Sądu, iż przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego nie powinny być okoliczności, które Starosta [...] powinien w procedurze zgłoszeniowej wziąć pod uwagę, oceniając dopuszczalność objęcia zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku na warsztat stolarski.
Powyższa wadliwość przekłada się na uznanie, że ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022 r., nieprawidłowo zawężone do stwierdzenia, iż przyjęty w dacie przeprowadzonych oględzin obiektu sposób jego użytkowania odpowiada dokonanemu zgłoszeniu, nie mogły determinować jego wyniku, a w konsekwencji - nie pozwalały, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, zakończyć kontrolowanej sprawy rozstrzygnięciem o charakterze formalnym.
W toku kolejnego rozpoznania sprawy na podstawie dwóch kontroli oraz przesłuchania inwestorów organy ustalił, że J. S. zaprzestał użytkować budynek mieszkalno - składowo - inwentarski w części inwentarskiej (wymiar: 8,37m x 6,73m) jako pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz pomieszczenie do lakierowania elementów. W oparciu o takie ustalenia organ umorzył postępowanie w kontrolowanej sprawie.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 22 maja 2025 roku o sygn. akt II OSK 2471/22 nie może aktualnie stanowić o niezgodnym z prawem umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 71a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu indyferentne dla oceny legalności załatwienia kontrolowanej sprawy jest to, czy zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania spornego budynku na zakład stolarski zostało dokonane bezskutecznie, bo na warunkach wskazanych w treści art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotne jest natomiast to, czy usunięte zostały zmiany opisane w tym zgłoszeniu, a rozstrzygające o zmianie sposobu użytkowania części spornego budynku.
Przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a Prawa budowlanego. Do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się zasady ogólne wyrażone w art. 28 K.p.a. (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026, art. 71a oraz powołane tam orzecznictwo).
Zarówno gramatyczna, jak i celowościowa wykładnia art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3–5 Prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu, tj. zgodnego z pozwoleniem na budowę lub decyzją pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania bądź też sposobem użytkowania wskazanym w zgłoszeniu, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. V, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2026, art. 71a oraz powołane tam orzecznictwo).
Z dokumentacji zgłoszeniowej, w tym z projektu budowlanego sporządzonego dla zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie do montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów, wynika co następuje.
Odległość budynku objętego opracowaniem od najbliższej zabudowy na działce sąsiedniej wynosi około 47m. Część budynku objęta opracowaniem wynosi łącznie 69,74m˛ i zlokalizowana jest w odległości 24,21m od południowo -wschodniego narożnika działki. Pomiędzy pomieszczeniem składowania oraz pomieszczeniem do lakierowania elementów zamontowane są drzwi o odporności pożarowej EI 30. Zagrożenie wybuchem nie występuje.
W pomieszczeniu montażu i składowania wykonywane będą prace takie jak: składowanie stołów i krzeseł z gotowych elementów drewnianych, ewentualnie przycięcie i szlifowanie elementów drewnianych, przygotowanie elementów do malowania, tapicerowanie krzeseł. W pomieszczeniu do lakierowania wykonywane będzie malowanie elementów drewnianych. Pomieszczenie przeznaczone na czasowy pobyt ludzi od 2 do 4 godzin. Użytkowane będzie 2-3 razy w tygodniu.
Wyposażenie obiektu przedstawiono na rysunku A1. W pomieszczeniu [...] zamontowana zostanie ściana lakiernicza [...] 1520 (dokumentację techniczną włączono do akt sprawy). Ściana lakiernicza posiada własny system filtrów do czyszczenia powietrza. Filtrowanie wstępne filtrem kartonowym ma za zadanie zatrzymać do 95% zanieczyszczeń stałych. Filtrowanie zasadnicze filtrem włókninowym ma za zadanie zatrzymać pozostałe 5% zanieczyszczeń. W pomieszczeniu [...] zaprojektowano stół montażowy, stanowisko tapicerowania, odkurzacz mobilny oraz wiertarkę stolarską.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że dowody zgromadzone w toku trzeciego rozpoznania sprawy wskazują jednoznacznie, że wszelkie zmiany mające na celu przystosowanie budynku mieszkalno - składowo - inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar: 8,37m x 6,73m) do potrzeb prowadzenia warsztatu stolarskiego zostały usunięte. Do taki wniosków prowadzi porównanie dokumentacji fotograficznej z dwóch kontroli wykonanych w tym okresie przez organy nadzoru budowlanego.
Stosowanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego stało się bezprzedmiotowe w całości, w tym także przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, który został zobrazowany zawiadomieniem z dnia 12 maja 2017 roku. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do kwestionowania legalności decyzji o umorzeniu postępowania.
Oczekiwanie przeprowadzania weryfikacji, czy przedmiotem postępowania jest obiekt legalny wykracza poza granice materialnoprawne sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno - składowo - inwentarskiego na warsztat stolarski, użytkowania pomieszczenia do montażu i składowania mebli oraz użytkowania pomieszczenia do lakierowania. Skutki czynności przystosowujących pomieszczenia do prowadzenia zakładu stolarskiego zostały usunięte, w szczególności usunięta została ściana lakiernicza [...].
Sąd doszedł do przekonania, że przebudowa (wydzielenie dodatkowego pomieszczenia z drzwiami), czy remont pomieszczeń wykorzystywanych następnie do prowadzenia zakładu stolarskiego, to roboty budowlane, które nie rozstrzygają o zmianie sposobu użytkowania.
Dostrzegać ponadto należy, że te roboty budowlane były prowadzone wyłącznie wewnątrz budynku i brak jest podstaw do przyjmowania oceny, że oddziaływanie tych robót wykracza poza budynek mieszkalno - składowo - inwentarski, a tym bardziej wprowadza ograniczenia w korzystaniu z działki sąsiedniej oddalonej około 47m od budynku, w którym prowadzono zakład stolarski.
Skoro brak jest podstaw do formułowania oceny, że opisana przebudowa i remont wprowadziły, utrwaliły, lub zwiększył ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, to nie może być mowy o konieczności ich likwidacji w celu usunięcia skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania opisanej w zawiadomieniu z dnia 12 maja 2017 roku.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że oczywista obraza przepisów art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. nie miała i nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.