Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z da 9 lipca 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, 1b, 3 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n."), w związku z uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]) ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w KW [...], stanowiącej przed podziałem działki o nr ewid.: [...] i [...] o powierzchni 1,6732 ha, obręb [...], gmina [...], wskutek podziału w/w nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] [...] z dnia 20 grudnia 2023 r., po podziale stanowiące działki o nr ewid.: [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0639 ha i [...] o pow. 1,0142 ha., Firmie [...] sp. z o.o. - właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w udziale [...] - opłatę w wysokości [...] zł i określił, iż opłatę w wysokości określonej powyżej, spółka [...] sp. z o.o. zobowiązana jest wnieść po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazany rachunek bankowy Urzędu Gminy [...].
Jednocześnie organ ten wskazał, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego oraz, że powierzchnia nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej została pomniejszona o powierzchnię działki o nr ewid.[...] (639 m2) przeznaczonej pod drogę gminną.
W uzasadnieniu wskazano, iż Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., ul. [...], właściciel nieruchomości stanowiącej przed podziałem działki o nr ewid.: [...] i [...] o powierzchni łącznej 1,6732 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...] obręb [...], gmina [...] wniósł o zatwierdzenie projektu podziału: działek o nr ewid. [...] i [...] na 8 działek nr ewid. od [...] do [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] [...] z dnia 20 grudnia 2023 r., ostateczną w dniu 22 grudnia 2023 r. Podstawą naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, jest art. 98a ust. 1 u.g.n., natomiast wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Wyjaśniono, iż stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z.. Wartość w/w nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. W wyniku podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości w wysokości: [...] zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości: 30% x [...] zł. = [...] zł., wzrostu wartości nieruchomości.
Wójt uznał, iż operat sporządzony przez rzeczoznawcę został wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 05 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, została określona według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęty został na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględniono części składowych nieruchomości.
Ponadto opinia sporządzona przez rzeczoznawcę wykonana została ze szczególną starannością zgodnie z art. 175 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat zawiera analizy i obliczenia potwierdzające zachowanie rynku nieruchomości. Rzeczoznawca właściwie dobrał i scharakteryzował rynek lokalny, uzasadnił swój wybór transakcji nieruchomościami podobnymi przed i po podziale, przeanalizował stan prawny, jak i faktyczny wycenianej nieruchomości, stan użytkowy i techniczny. Operat zawiera informacje dotyczące położenia nieruchomości, opisu cech, którymi biegły kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości przed dokonanym podziałem i po wydzieleniu działek.
Ponadto rzeczoznawca zawarł i opisał metodykę wyceny, uwarunkowania prawne i metodologiczne. Właściwie dobrał i uzasadnił wybór atrybutów waloryzujących, prawidłowo ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, określił przeznaczenie nieruchomości zgodne z zagospodarowaniem przestrzennym. Dokonał oszacowania wartości nieruchomości uzasadniając uzyskany wynik. Obliczenia zostały wykonane zgodnie z opisaną metodologią i przedstawione zostały w czytelnych tabelach, umożliwiających szybką weryfikację obliczeń przez strony postępowania, jak i przez organ oceniający. Zdaniem organu wobec braku wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pozostaje on w pełni przydatny do oceny wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w przedmiotowym postępowaniu.
Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstał na podstawie kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:
- a) wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] [...] z dnia 20 grudnia 2023 r., ostatecznej z dniem 22 grudnia 2023 r. uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...],
- b) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 czerwca 2024r. (potwierdzenie z dnia 27 czerwca 2025 r. aktualności operatu szacunkowego),
- c) obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2005r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] sp. z o.o. zaskarżając ją w całości.
Spółka wniósła o ponowne przeliczenie wartości nieruchomości przed podziałem oraz o skorygowanie decyzji organu I instancji. Zdaniem odwołującej do obliczenia wartości nieruchomości przed podziałem powinny zostać przyjęte dwie osobne działki nr [...] i [...], a nie jedna działka o łącznej powierzchni 1,6732 ha.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO" lub "Kolegium") decyzją z 5 grudnia 2025 r. o nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję mocy.
Kolegium uznało, iż spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej określone w art. 98a u.g.n. Przedmiotowe nieruchomości stanowiące działki tj. działki o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], o łącznej powierzchni 1.6732 ha, na wniosek Odwołującej, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2023 r. została podzielona. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 22 grudnia 2023r. Nie budzi wątpliwości również okoliczność, iż nieruchomość ta objęta została uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Kolegium zauważyło, iż przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, w świetle art. 98a u.g.n., jest geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia. tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że dla obu dzielonych działek prowadzona jest jedna księga wieczysta, a nadto działki przed podziałem stanowiły jedną gospodarczą całość, położone w bezpośrednim sąsiedztwie, równolegle do siebie.
Co więcej, zasadniczo jedna księga wieczysta prowadzona jest dla jednej nieruchomości, która może składać się z wielu działek ewidencyjnych. W praktyce oznacza to, że dla jednej nieruchomości, opisanej w jednej księdze wieczystej, można sporządzić jeden operat szacunkowy, nawet jeśli składa się ona z kilku działek, tak jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu. W przypadku nieruchomości opisanych w dwu lub więcej księgach wieczystych należy sporządzić oddzielny operat dla każdej nieruchomości.
SKO stwierdziło następnie, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, którego aktualność potwierdzona została klauzulą, został poddany szczegółowej analizie mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania pod kątem uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu, tj. za dowód, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonania jej podziału. Sporządzony operat jest zgodny z przepisami prawa, jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, nie zawiera braków i błędów matematycznych, jak również nie jest sprzeczny z innymi dowodami ani zasadami logiki i wiedzy ogólnej. Operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. Operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przy ustalaniu wartości nieruchomości biegły rzeczoznawca wziął pod uwagę cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie i faktyczny sposób wykorzystywania.
Zauważono, że opinia rzeczoznawcy jest jedynym dowodem w sprawie. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błedy które dyskwalifikują jego walor dowodowy. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skoro organ I instancji ani tut. Kolegium nie powzięły wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należała do strony.
Na podstawie operatu szacunkowego można zatem stwierdzić, iż dokonanie podziału przedmiotowych nieruchomości spowodowało wzrost ich wartości z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł. Przy ustalaniu wysokości opłaty organ I instancji słusznie uwzględnił treść uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i ustalił wysokość opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału nieruchomości. Ustalona w ten sposób przez organ I instancji kwota z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest prawidłowa.
[...] spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka lub Skarżąca) wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. Z. z dnia 28 czerwca 2024 r. polegające na:
- a) niedostrzeżeniu przez Organ II instancji, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość nieruchomości, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] - przed podziałem - nie obliczył jej jako sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi tj. sumy wartości działki o nr ewidencyjnym [...] oraz wartości działki o nr ewidencyjnym [...], lecz ustalił wartość nieruchomości dla sumy powierzchni tychże działek, pomimo tego, że zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1b zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.) rzeczoznawca powinien był wycenić wartość nieruchomości przed podziałem jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi,
- b) niedostrzeżeniu przez Organ II instancji, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość działki o numerze ewidencyjnym [...] - po podziale, błędnie określił jej przeznaczenie ustalone w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 8 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...] (dalej jako "m.p.z.p.") jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem MN), zamiast prawidłowo ustalić, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w m.p.z.p. ma przeznaczenie ustalone jako częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 20MN), a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczony na rysunku planu symbolami 3KD-D oraz 8KD-D), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji nieprawidłowe obliczenie opłaty adiacenckiej, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez niedostateczne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności niedokonanie własnych ustaleń w sprawie i oparcie się wyłącznie na ustaleniach Organu I instancji, a także na nieprawidłowym operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy skutkujące uznaniem, że w sprawie zachodziły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł;
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie błędnych ustaleń co do wartości nieruchomości przed podziałem, ustalając wartość nieruchomości, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] jako wartość sumy powierzchni tychże działek, zamiast obliczenie wartości nieruchomości przed podziałem jako sumy wartości tychże działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi tj. sumy wartości działki o nr ewidencyjnym [...] oraz wartości działki o nr ewidencyjnym [...], a w konsekwencji uznanie, że zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do nałożenia takiej opłaty,
- 2. art. 98a ust. 1b zd. 2 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie błędnych ustaleń co do stanu nieruchomości działki o numerze ewidencyjnym [...], tym samym wartości tejże działki, przyjmując, że działka ta w m.p.z.p. posiada ustalone przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem MN), podczas gdy działka o numerze ewidencyjnym [...] w m.p.z.p. ma przeznaczenie ustalone jako częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 20MN), a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczony na rysunku planu symbolami 3KD-D oraz 8KD-D), a zatem jej wartość rzeczywista jest niższa niż wartość działki przeznaczonej w całości na cele budowlane - mieszkaniowe,
- 3. art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w sposób wadliwy, co oznacza wyliczenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w oparciu o operat szacunkowy zawierający merytoryczne błędy,
- 4. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej jako "rozporządzenie") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organy obu instancji błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa, bowiem działki przeznaczone jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przyjęte do porównania w operacie szacunkowym nie są nieruchomościami podobnymi do działki o numerze ewidencyjnym [...], przeznaczonej w m.p.z.p. częściowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej, a w konsekwencji błędne ustalenie wartości działki o numerze ewidencyjnym [...] i wartości nieruchomości po podziale,
- 5. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organy obu instancji błędnego ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] w m.p.z.p. do dokonania porównania cen nieruchomości podobnych, a w konsekwencji błędne ustalenie wartości działki o numerze ewidencyjnym [...] i wartości nieruchomości po podziale.
Spółka wniosła o:
- - przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wyrysu z mapy do celów projektowych,
- - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 2025 r. (znak: [...]) w całości,
- - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
- - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego Skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.
W uzasadnieniu zauważono, iż Organ II instancji w sposób niewyczerpujący rozpatrzył dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. Z. z dnia 28 czerwca 2024 roku. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym Operacie szacunkowym nieprawidłowo określił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]złotych. Jako powierzchnię wycenianego gruntu, rzeczoznawca majątkowy przyjął powierzchnię 16.060 m2, tj. sumę powierzchni działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (16.699 m2), pomniejszoną o powierzchnię działki powstałej w wyniku podziału o numerze ewidencyjnym [...], tj. teren wydzielony pod drogę publiczną o powierzchni 639 m2 i dla ustalonej w ten sposób powierzchni określił wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z treścią art. 98a ust. 1 b zd. 3 u.g.n. "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.".
Rzeczoznawca powinien był zatem odrębnie wycenić wartość każdej z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], a następnie zsumować ustalone wartości tychże działek. W ten sposób prawidłowo ustaliłby wartość nieruchomości przed jej podziałem. Powszechnie wiadomo, a także zauważa ten fakt rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie, że wartość nieruchomości o powierzchni większej (suma powierzchni dwóch działek) jest znacząco niższa niż wartość mniejszych działek, a w konsekwencji suma wartości poszczególnych działek, będąca, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, wartością nieruchomości jest znacząco wyższa od wartości nieruchomości obliczonej w oparciu o sumę powierzchni działek wchodzących w jej skład.
Nadto zauważono, że rzeczoznawca majątkowy w sposób nieprawidłowy w sporządzonym operacie szacunkowym ustalił wartość działki o numerze ewidencyjnym [...], po podziale nieruchomości. Z operatu wynika bowiem, że rzeczoznawca jako przedmiot wyceny według stanu po podziale przyjął działki ewidencyjne o funkcji MN tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (....) Zgodnie z m.p.z.p. teren działki ewidencyjnej nr [...] stanowi częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 20MN), a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczony na rysunku planu symbolami 3KD-D oraz 8KD-D). Sporządzony operat, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, nie przedstawia analizy wartości nieruchomości o przeznaczeniu częściowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowe. Wartość działki o przeznaczeniu wyłącznie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest znacznie wyższa niż wartość działki o mieszanym przeznaczeniu tj. częściowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej w konsekwencji powyższego, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym wartości dziatki o numerze ewidencyjnym [...] na kwotę [...]zł (składającej się na wartość nieruchomości po podziale) jest nieprawidłowe.
Wartość ta nie została bowiem rzetelnie ustalona w oparciu o porównanie wartości podobnych działek o tym samym przeznaczeniu. Wartość całej nieruchomości po podziale (na którą składają się sumy wartości poszczególnych działek), z pewnością będzie niższa niż ustalona przez rzeczoznawcę w łącznej kwocie [...]zł
Spółka stoi na stanowisku, ze opisany w operacie szacunkowym proces wyceny nieruchomości został oparty na wadliwych założeniach co do sposobu oszacowania wartości nieruchomości według stanu zarówno po podziale, jak i przed podziałem. Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie SKO w zaskarżonej decyzji, że operat został sporządzony prawidłowo, a "rzeczoznawca wziął pod uwagę przeznaczenie nieruchomości". Okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości (art. 98a ust. 1 u.g.n.). Błędna ocena operatu szacunkowego jako dokumentu prawidłowego merytorycznie i formalnie, miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ doprowadziła do ustalenia Skarżącej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, podczas gdy rzeczywisty stan i wartość nieruchomości znacząco różnią się od danych przedstawionych w operacie.
Działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] niewątpliwie spełniały przesłankę wskazaną w art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., pozwalającą na obliczanie wartości nieruchomości w sposób w nim przewidziany tj. były możliwe do samodzielnego zagospodarowania. O powyższym świadczy chociażby fakt, że działki te posiadały odrębne, niezależne od siebie zjazdy - dostępy do drogi publicznej.
Wskazano, że dla terenu nieruchomości - przed, jak i po podziale - obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 8 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...]. Nieruchomość przed podziałem tj. działki nr [...] i [...], była zgodnie z m.p.z.p. częściowo przeznaczona pod tereny dróg publicznych (3KD-D i 8KD-D). Rzeczoznawca uznał, że powierzchnia terenów KD-D wynosi 639 m2, co nie jest prawdą, ponieważ odpowiada to wyłącznie powierzchni nowo wydzielonej działki nr [...] (przeznaczonej w całości pod drogę publiczną), podczas gdy także nowo wydzielona działka nr [...] ma częściowo przeznaczenie pod drogę publiczną. Zgodnie z art., 98 ust. 3 u.g.n., działka nr [...] nie była brana pod uwagę przy wycenie jako działka gruntu wydzielona pod drogę. Działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada ustalone przeznaczenie jako częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 20MN), a częściowo jako teren dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczony na rysunku planu symbolami 3KD-D oraz 8KD-D).
Takie przeznaczenie obowiązywało zarówno w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i w dniu ostateczności tej decyzji. Na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział działka o numerze ewidencyjnym [...] była już zagospodarowana zgodnie z m.p.z.p. tzn. była na niej wybudowana droga.
Powyższe skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem i ustaleniem opłaty adiacenckiej w oparciu o materiał dowodowy zawierający poważne merytoryczne błędy.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalanie. Organ zauważył, iż fakt, że niewielka część wycenianej nieruchomości stanowi teren dróg publicznych klasy dojazdowej, nie przesądza o tym, ze przyjęte do porównania nieruchomości stanowiące teren zabudowy mieszkaniowej, nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.g.n. Do porównania mogą służyć działki, których częściowe zagospodarowanie jest inne o ile zostanie to odpowiednio skorygowane w operacie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], wydaną w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej poddziału.
Organ I instancji, opierając się podstawie art. 98a u.g.n. ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] [...] z dnia 20 grudnia 2023 r., która stała się ostateczna z dniem 22 grudnia 2023 r. Na skutek zatwierdzonego podziału z działek o nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...] o powierzchni 1,6732 ha zapisane w KW [...], powstały nowo utworzone działki o nr ewid.: [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0962 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0963 ha, [...] o pow. 0,0639 ha i [...] o pow. 1,0142 ha.
Opłatę ustalono przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...]) Według tej uchwały, obowiązującej w dacie podziału nieruchomości, ustala się stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nastąpił wzrost jej wartości.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 399), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).
W rozpoznawanej sprawie kwestia spełnienia warunków określonych w art. 98a ust. 1 zd. trzecie oraz w art. 98a ust. 2 u.g.n. nie budzi wątpliwości Sądu, jak też nie jest sporna między stronami. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęto w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała też uchwała rady gminy, o której mowa art. 98a ust. 1 zd. drugie u.g.n.
Kwestią sporną między stroną skarżącą a organem pozostaje natomiast, czy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została prawidłowo określona, a w konsekwencji czy doszło do prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty adiacenckiej.
Przypomnieć należy, iż opłata adiacencka stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę z cudzej nieruchomości gminie z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wzrost ten wymaga potwierdzenia stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zwierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu niż nieruchomości sprzed podziału o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga zatem uzyskania dowodu wzrostu wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (patrz: art. 7, art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust.1, art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości wymaga wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej.
Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie jednak operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Z uwagi jednak na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy, w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. np. wyroki NSA z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 277/24 i 13 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1077/24 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).
O ile zatem rzeczoznawca majątkowy ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości to organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu.
W ocenie skarżącej Spółki sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został oparty na założeniach sprzecznych z obowiązującym prawem, a tym samym nie może stanowić dowodu na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału i ustalanie opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.
Po pierwsze, zdaniem Spółki biegły błędnie ustalił wartość nieruchomości przed podziałem, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych nr [...] i [...], jako wartość sumy powierzchni tychże działek, zamiast obliczyć wartość nieruchomości przed podziałem jako sumy wartości tychże działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi tj. sumy wartości działki o nr ewidencyjnym [...] oraz wartości działki o nr ewidencyjnym [...]. Powołano się przy tym na treść art. 98a ust. 1b zd 3 u.g.n., z którego wynika, iż wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Według Spółki zarówno działka nr [...] i działka nr [...], przed podziałem nadawały się do samodzielnego zagospodarowana m.in. posiadały osobne zjazdy na drogę publiczną.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż norma zawarta w art. 98a ust. 1b zd 3 u.g.n. znajduje zastosowanie zarówno przy ustalaniu wartości nieruchomości przed jak i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy przy dokonywaniu wyceny nieruchomości ma zatem obowiązek określić wartości każdej z istniejących przed podziałem nieruchomości działek gruntu, które wchodzą w skład wycenianej nieruchomości i nadają się do samodzielnego zagospodarowania, a następnie ma obowiązek określić wartości każdej z wydzielonych działek gruntu w ramach podziału wycenianej nieruchomości, które nadają się do samodzielnego zagospodarowania i w wyniku odrębnego zsumowania tych wartości powstają kwoty wartości nieruchomości przed jej podziałem oraz po jej podziale. Ocena samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu nie może bowiem wynikać z jakiegokolwiek uznania rzeczoznawcy majątkowego, lecz z obiektywnych kryteriów normatywnie umocowanych stosownymi przepisami prawa.
Najczęściej będzie to wynikało z samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i jej zestawienia z podstawą prawną jej wydania. Każda bowiem z wydzielanych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości, co do zasady, powinna spełniać ustawowe kryterium samodzielności zagospodarowania Ustalenie tej okoliczności może również nastąpić na podstawie planu miejscowego albo decyzji określającej lokalizację inwestycji, wydawaną w przypadku braku planu miejscowego (M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 98a.)
W świetle powyższego zauważyć należy, iż dacie wydania decyzji podziałowej dzielona nieruchomość położona była na terenie objętym postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 8 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] w rejonie ulic: [...] (dalej w skrócie: "m.p.z.p"). Postanowienia tej uchwały determinowały w tej dacie sposób zagospodarowania działek [...] i [...]. Zgodnie z m.p.z.p. działki [...] i [...] położne były na terenach oznaczonych: symbolem 20MN - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i symbolem 3KD-D oraz 8KD-D - przeznaczonych pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Z załącznika graficznego wynika, iż znaczna część działki [...] zgodnie z m.p.z.p. przeznaczona była pod drogę publiczną, a także była wyłączona z możliwości zabudowy z uwagi na wyznaczoną linię zabudowy.
Również ustalone w m.p.z.p. zasady podziału działek [...] i [...] i wyznaczone linie rozgraniczenia (patrz. § 19 pkt 2 m.p.z.p.) wskazują, że działki te nie mogły być zagospodarowywane, zgodnie ze swoim planistycznym przeznaczeniem, samodzielnie. W szczególności dotyczy to działki nr [...], której racjonalne zagospodarowanie możliwe było jedynie przy wykorzystaniu terenów działki [...].
Na marginesie warto odnotować, iż w dacie wydania decyzji podziałowej działki [...] i [...] były zagospodarowywane zgodnie z m.p.z.p. i funkcjonalnie powiązane - realizowana na nich była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lokalizowana na obu działkach (osiedle domków jednorodzinnych).
Biegły rzeczoznawca prawidłowo zatem ustalił wartość nieruchomości przed podziałem uznając, iż dzielona nieruchomość składająca się z dwóch działek nr [...] i [...] stanowiła jedną gospodarczą całość – brak było zatem podstaw do zastosowania, przy ustaleniu jej wartości, zasady określonej art. 98a ust.1b zd. 3 u.g.n.
Spółka zarzuciła nadto, iż biegły dokonał błędnego oszacowania wartości nieruchomości po podziale - wartości nowo powstałej działki nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy pominął bowiem, że działka [...] po podziale w m.p.z.p. przeznaczona jest częściowo pod zabudowę mieszkaniową, a częściowo pod drogi publiczne klasy dojazdowej i przyjął, iż wartość całej tej działki odpowiada cenom jakie uzyskały nieruchomości w całości przeznaczone w m.p.z.p. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż ustalając wartość nieruchomości przed jak i po podziale rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Jak wskazano wyżej nieruchomość przed podziałem (działki nr [...] i [...]) położna była na terenach oznaczonych: symbolem 20MN - przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i symbolem 3KD-D oraz 8KD-D - przeznaczonych pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Wydzielona z tej nieruchomości działka nr [...] również położona jest na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem 20MN, 3KD-D i 8KD-D. Tymczasem przy ustaleniu wartości nieruchomości przed jak i po podziale biegły przyjął do porównania jako nieruchomości podobne, nieruchomości przeznaczone po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez przeznaczenia drogowego. Jedynie, stosując się do treści art. 98a ust. 3 u.g.n. powierzchnię wycenianej nieruchomości przed podziałem pomniejszył o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi – tj. o nowo wydzieloną działkę 1971 (o pow. 639 m2). Trzeba przy tym podkreślić, iż powierzchnia działki [...] stanowi tylko fragment terenów przeznaczonych na przedmiotowej nieruchomości (przed podziałem działki [...] i [...]), zgodnie z m.p.z.p., na drogi publiczne.
Skoro zatem zgodnie z m.p.z.p. przeznaczenie nieruchomości przed podziałem (działki nr [...] i [...]) jak i wydzielonej z niej działki [...] powstałej po podziale było takie same, a biegły ustalając wartość działki nr [...] oraz wartość działek nr [...] i [...], stosując podejście porównawcze do porównania przyjął tą samą bazę transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, to nawet zakładając, iż badanie oparto na wartości transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu częściowo innym niż nieruchomość wyceniana uznać należy, że biegły prawidłowo oszacował wzrost wartości nieruchomości po podziale. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenia przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a
Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.