Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor RZGW w [...]; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Gminy [...] (dalej również: Gmina; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...].; Dyrektor ZZ WP w [...]; organ I instancji) z dnia 3 września 2025 r. znak [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia.
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] decyzją z dnia 3 września 2025 r., wydaną na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960) - dalej: p.w., wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za III kwartał 2024 r. (za okres od 1 lipca 2024 r. do 16 sierpnia 2024 r.), za korzystanie z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy [...] od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]. z dnia 3 września 2025 r.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Dyrektor RZGW w [...] wskazał na to, że przepisy art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. przewidują obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.
Ponadto przywołał treść art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w., wyjaśniając, że w zakresie dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.
Wskazując na stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 31 lipca 2024 r. do Dyrektora ZZ WP w [...] wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w którym Gmina [...] zadeklarowała pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W wyniku podjętych działań wyjaśniających, w tym kontroli gospodarowania wodami oraz informacji uzyskanych od pomiotu zobowiązanego, ustalono, że: 1. Gmina [...] dokonuje poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ze studni na działce o nr ewid.[...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - nawadnianie boiska sportowego (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi - Dz.U. z 2023 r. poz. 2471);
2. maksymalna techniczna wydajność instalacji lub urządzeń służących do poboru wód podziemnych tj. pompa głębinowa GRUNDFOS typ SP 17-07 wynosi Qmax = 14,5 mł/h; ilość pobranych wód podziemnych na podstawie danych z tabeli zawierającej dane o maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód w poszczególnych okresach wyniosła: I kwartał 2024 r.: Qmax 14,5 mł/h, liczba godz. pracy: 0 h, ilość: 0 mł; II kwartał 2024 r. (1 kwietnia 2024 r. -14 kwietnia 2024 r.): Qmax = 14,5 mł/h, liczba godz. pracy: 0 h, ilość: 0 mł; II kwartał 2024 r. (15 kwietnia 2024 r. - 30 czerwca 2024 r.): Qmax = 14,5 mł/h, liczba godz. pracy: 117 h, ilość: 1696,50 mł; III kwartał 2024 r. (1 lipca 2024 r. - 16 sierpnia 2024 r.): Qmax = 14,5 mł/h, liczba godz. pracy: 69 h, ilość: 1000,50 mł;
4. Gmina uzdatnia pobrane wody podziemne zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2023 r., poz. 2471) - dalej: rozporządzenie, który stanowi, że w przypadku poboru wód podziemnych współczynniki różnicujące, przez które mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej, wynoszą 2 - jeżeli wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5.
Biorąc pod uwagę powyższe dane i ustalenia kontroli, Dyrektor ZZ WP w [...]. w dniu 9 maja 2025 r., na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 p.w. ustalił Gminie [...] – w formie informacji kwartalnej nr [...] – opłatę zmienną za okres 1 lipca 2024 r. - 16 sierpnia 2024 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 4a p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w lit. a-zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: nawadnianie boiska sportowego (0,115 zł za 1 mł) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1000,50 mł). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne; ilość pobranych w kwartale wód podziemnych (1000,50 mł) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego została ustalona w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód, tj. 14,5 mł/h oraz okres eksploatacji instalacji lub urządzeń do poboru wód, tj. 117 h (na podstawie protokołu kontroli nr [...]] z dnia 18 kwietnia 2025 r.).
Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w § 5 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 pkt 1).
Gmina [...] dokonała zapłaty z tytułu ustalonej opłaty zmiennej za okres III kwartału 2024 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych. Gmina nie zakwestionowała zasadności czy też wysokości ustalonej opłaty zmiennej do informacji nr [...] w trybie reklamacyjnym określonym w art. 273 ust. 1 p.w.
Dyrektor ZZ WP w [...] zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Gminie [...] za okres 15 lipca 2024 r. - 16 sierpnia 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej w związku z korzystaniem z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]. wydał przedmiotową decyzję z dnia 3 września 2025 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał m.in. na to, że Gmina [...] posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 14 maja 2013 r. znak [...] na szczególne korzystanie z wód, tj. na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z jednej studni wierconej zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb: [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] dla celów nawadniania boiska sportowego na terenie Gminnego Zespołu Szkół w [...] z terminem ważności do dnia 14 maja 2033 r. Ze względu na stwierdzoną omyłkę pisarską w tym zezwoleniu, Starosta [...] postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. znak [...] dokonał zmiany w zakresie terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego, określając go na 14 maja 2023 r. W związku z tym, pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 maja 2013 r. znak [...] obowiązywało do dnia 14 maja 2023 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina [...], zarzucając organowi naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 189d k.p.a., podniosła, że korzystanie z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego w realiach niniejszej sprawy stanowi znikome naruszenia prawa.
Przybliżając treść i rozumienie art. 189f § 1 k.p.a., Dyrektor RZGW w [...] stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora ZZ WP w [...]., że waga przedmiotowego naruszenia prawa w postaci poboru wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru znikomego naruszenia, gdyż pozwolenie wodnoprawne lub pozwolenie zintegrowane służy zapewnieniu realizacji konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. Przedmiotowa usługa wodna polegająca na poborze wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z jednej studni wierconej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] realizowana jest w obrębie jednolitej części wód podziemnych o kodzie [...], a zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2023 r., poz. 335) - dalej: Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, JCWPd posiada wyznaczony cel środowiskowy: dobry stan ilościowy i dobry stan chemiczny; jest to JCWPd przeznaczona do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tym samym zasoby są pod szczególną ochroną.
Organ odwoławczy nie zgodził się uzasadnieniem odwołania, że Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego nie działa w obrocie gospodarczym w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, lecz realizuje zadania własne wyłącznie w interesie publicznym; pobór wody, której dotyczy niniejsze postępowanie, był bezpośrednio związany z wykonywaniem obowiązków ustawowych gminy w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży warunków do uczestnictwa w zajęciach wychowania fizycznego oraz korzystania z obiektów sportowych; działalność Gminy znajduje oparcie zarówno w przepisach ustawowych, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym, jak i w normach konstytucyjnych, które nakładają na władze publiczne obowiązek wspierania rozwoju kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, a tym samym pobór wody przeznaczonej na utrzymanie boiska sportowego Gminnego Zespołu Szkół stanowił nie tylko realizację zadania własnego gminy, lecz także bezpośrednie wykonanie obowiązku konstytucyjnego.
Według organu II instancji, nie można pominąć niespornego faktu, że Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego działa jako profesjonalista i jest świadoma ciążących na niej obowiązków, a nawet gdyby przyjąć, że Gmina [...] nie znała przepisów i nie była świadoma, że nie może korzystać z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to takie niedbalstwo nie znajduje usprawiedliwienia w świetle przedmiotowej sprawy.
Dyrektor RZGW w [...] podniósł, że Gmina [...] wskazuje na to, że z odpowiednim wyprzedzeniem podjęła działania w celu uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego; wniosek w tym zakresie został złożony już w dniu 9 lutego 2024 r., a zatem ponad dwa miesiące przed rozpoczęciem poboru wody w sezonie wiosennym (15 kwietnia 2024 r.), a działanie to świadczy jednoznacznie o tym, że Gmina nie miała zamiaru unikania obowiązków administracyjnych ani podejmowania poboru wody w sposób bezprawny, lecz przeciwnie - zmierzała do zapewnienia pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami; sam fakt, że procedura administracyjna nie została zakończona przed początkiem sezonu pozostawał poza sferą wpływu Gminy; Gmina w toku postępowania i wykonywania poboru współpracowała z organami administracji, działając w sposób transparentny i lojalny; regularnie składała wymagane oświadczenia o ilości pobranej wody, udzielała wszelkich informacji na wezwania organu oraz zapewniała pełną współpracę podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych; nie doszło do żadnych działań zmierzających do zatajenia rzeczywistej skali poboru ani do utrudniania pracy organu; okoliczności te świadczą o tym, że ewentualne uchybienie miało charakter wyłącznie formalny i wynikało z dynamiki procedury administracyjnej, a nie z braku staranności po stronie Gminy.
W ocenie organu odwoławczego powyższe twierdzenia skarżącej są bezzasadne, bowiem to na Gminie [...] ciąży obowiązek prowadzenia własnych, określonych ustawowo działań, w sposób spójny z przepisami prawa; o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w sytuacji stwierdzenia, że dopełnienie takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W tym względzie organ zwrócił uwagę na to, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 maja 2013 r. znak [...] obowiązywało do dnia 14 maja 2023 r.; w dniu 9 lutego 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Gminy [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną oraz szczególne korzystanie z wód na okres 30 lat, w zakresie poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w okresie od 15 kwietnia do 15 września (tj. 77 dni w roku) przy pomocy istniejącej studni wierconej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...].
Wniosek wymagał uzupełnienia, wobec tego, Dyrektor ZZ WP w [...]. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 5 marca 2024 r. znak [...] wezwał Gminę do uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych; pismem z dnia 29 lutego 2024 r. Gmina przedłożyła częściowe uzupełnienie wniosku w zakresie wskazanym w tym wezwaniu; za pismem z dnia 28 marca 2024 r. oraz 6 maja 2024 r. Gmina dokonała uzupełnienia złożonego wniosku zgodnie z wymogami nałożonymi w przedmiotowym wezwaniu; po ustaleniu, że przedłożony wniosek spełnia wymogi art. 407 ust. 2, art. 408 i art. 409 p.w. Dyrektor ZZ WP w [...]. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. znak [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, które zakończyło się wydaniem w dniu 15 lipca 2024 r. decyzji nr [...], która stała się ostateczna w dniu 17 sierpnia 2024 r.
Według organu II instancji, w opisanym stanie faktycznym bez wątpienia nie mamy do czynienia z sytuacją, w której "strona uprawdopodobniła, że zaszła sytuacja, której nie mogła przewidzieć, a nadto była ona nagła, wyjątkowa i nie do przezwyciężenia". Gmina tak powinna organizować pracę, aby zapewnić stabilność i ciągłość wykonywanych zadań. Brak winy w aspekcie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w określonym terminie, mogłaby uzasadniać przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar, ale nie niewłaściwa praca Gminy. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska Gminy [...], że "z należytą starannością zabezpieczyła to, ażeby pozwolenie wodnoprawne wydane było w terminie". Zdaniem organu, podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, powinien przede wszystkim uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę. Gmina [...] miała świadomość korzystania z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia.
Końcowo organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zobowiązująca organ I instancji do wymierzenia Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za okres 1 lipca 2024 r. – 16 sierpnia 2024 r., za korzystanie z wód, tj. za korzystanie z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia. Podkreślił też, że Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego mającej w swoich zadaniach m.in. pilnowanie przestrzegania przepisów prawa, szczególnie powinno zależeć, aby sama działała zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. m.in. posiadać wymagane pozwolenia wodnoprawne.
W skardze z dnia 4 lutego 2026 r. Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora RZGW w [...] i wniosła o jej uchylenie w całości, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak też wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia obu kumulatywnych przesłanek wymaganych tym przepisem do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania przez stronę naruszania prawa, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu;
- 2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w należyty sposób okoliczności łagodzących przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary, w szczególności poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności, pominięcie charakteru podmiotu obowiązanego jako jednostki samorządu terytorialnego realizującej zadania publiczne, braku negatywnych skutków naruszenia dla zasobów wodnych oraz działania strony w dobrej wierze zmierzającego do legalizacji sytuacji prawnej;
- 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w sposób wadliwy z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, zasady zaufania do organów państwa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonych w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 4. art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na wymierzeniu kary pieniężnej wobec jednostki samorządu terytorialnego działającej w wykonaniu zadań publicznych, która w sposób staranny i proaktywny dążyła do uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem faktycznego poboru wody;
- 5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności przez nieuwzględnienie dowodów wskazujących na znikomą wagę naruszenia prawa, brak negatywnych skutków dla środowiska wodnego oraz okoliczności łagodzących związanych z charakterem podmiotu i celem poboru wody
- 6. art. 80 w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący i niewszczęcie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wykazania rzeczywistej wagi naruszenia prawa oraz jego wpływu na stan zasobów wodnych, co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
Tak sformułowane zarzuty zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi, stanowiąc w swej zasadniczej części rozwinięcie stanowiska wyrażonego wcześniej w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Po 190/26 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2026 r, poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej.
Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], w której organ I instancji wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za III kwartał 2024 r. (za okres od 1 lipca 2024 r. do 16 sierpnia 2024 r.), za korzystanie z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem wydane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły ustawy przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960) - w szczególności art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c, jak też przepisy wykonawcze określające wysokość stawek opłat za usługi wodne.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17 - i powołane tam orzecznictwo).
W sprawie formalnie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 477aa ust. 1 pkt 2 p.w., warunkujące nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Według art. 35 ust. 3 p.w. usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję (pkt 3), odbiór i oczyszczanie ścieków (pkt 4), wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5) oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7).
Skarżąca Gmina w III kwartale 2024 r. (w okresie od 1 lipca do 16 sierpnia 2024 r.) korzystała z wód, tj. w tym wypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód (pkt 1) bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej jednak zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 189f i art. 189d k.p.a. [w zw. z art. 472c ust. 3 p.w. – uw. wł. Sądu] oraz przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziły do wadliwego – a tym bardziej przedwczesnego – zastosowania sankcji na podstawie art. 472aa p.w.
W myśl art. 472c ust. 3 p.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 189d k.p.a. wskazuje, jakie okoliczności powinien brać pod uwagę organ, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Zgodnie zaś z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Z kolei zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Ponadto, w myśl § 3 tego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
W niniejszej sprawie organy analizowały możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., jednak zdecydowanie nie wzięły pod uwagę wszystkich aspektów sprawy, a przy tym skupiły się na tych okolicznościach, który zdaniem Sądu nie powinny mieć decydującego znaczenia dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary. Wady te dotyczą decyzji obydwu instancji, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie powieliło i utrwaliło niedostatki decyzji organu I instancji.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome.
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie odwołującym się do poglądów literatury przedmiotu, że naruszenia prawa można stopniować jako: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Sąd zgadza się też z podglądem, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (patrz: orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 675/25, dostępnym jw.).
Wielokrotnie już wyrażano w judykaturze pogląd, że w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (patrz: uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, wyroki NSA z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 108/22, 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 7300/21 i 16 września 2022 r. sygn. akt I GSK 3159/18 - dostępne jw.). Argumentacja ta – dotycząca wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – w pełni znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów Prawa wodnego (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt III SA/Po 167/26).
Nadto, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa p.w., administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym, tj. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 p.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (por. zestawienie orzecznictwa wykaszane w wyroku WSA w Lublinie z dni 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25, dostępnym jw.).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 [w zw. z art. 189d] k.p.a. ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. Sąd podziela poglądy przedstawione w ostatnim z przywołanych wyroków (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 514/25, dostępnym jw.), że w aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 p.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 p.w.).
Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 p.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych. Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (jak też uprzedniej i następczej) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Dlatego też nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny, który nie miałby znaczenia dla oceny skutków naruszenia prawa. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia powinno być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można bowiem deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych.
Organy w niniejszej sprawie wskazały wprawdzie na konkretne okoliczności, które wzięły pod uwagę, oceniając, że stopnień naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie nie jest znikomy, jednakże nie uwzględniły całokształtu okoliczności przedmiotowych i podmiotowych sprawy. Okoliczności te nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący.
Zdaniem Sądu, w świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te okoliczności mają istotny wpływ na możliwość wymierzenia przez organ spornej kary pieniężnej. W szczególności podkreślić należy, że aktualne pozostaje stwierdzenie, iż "[w] sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust.
1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" oraz że "[p]rzedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłata środowiskową".
Trafnie w uzasadnieniu przywołanej uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak, rozważając wymierzenie sankcji, nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Ponadto zauważono w tej uchwale, że zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa, jak i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji).
W ocenie Sądu, do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia względem okresu zamierzonego korzystania z wód oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód w zakresie realizacji usług wodnych).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym faktem jest, że Gmina [...] w wyżej opisanym okresie III kwartału 2024 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Nie podlega także zakwestionowaniu to, że skarżąca wcześniej posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 14 maja 2013 r. znak [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. znak [...], na szczególne korzystanie z wód, tj. na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z jednej studni wierconej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb: [...], gm. [...], dla celów nawadniania boiska sportowego na terenie Gminnego Zespołu Szkół w [...] z terminem ważności do dnia 14 maja 2023 r.
Przed okresem zamierzonego korzystania z wód w 2024 r. (w zakresie poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w okresie od 15 kwietnia do 15 września, Gmina [...] na ok. 2,5 miesiąca przed tym terminem wystąpiła z wnioskiem z dnia 25 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu: 9 lutego 2024 r.) o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną oraz szczególne korzystanie z wód na okres 30 lat, w zakresie poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w okresie od 15 kwietnia do 15 września (tj. 77 dni w roku) przy pomocy istniejącej studni wierconej na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...]. Wniosek wpłynął do właściwego organu w dniu 9 lutego 2024 r. Wniosek ten był uzupełniany w toku postępowania – na wezwanie z dnia 5 marca 2024 r., a w piśmie z dnia 7 czerwca 2024 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, które zakończyło się wydaniem w dniu 15 lipca 2024 r. decyzji nr [...] Wniosek z dnia 25 stycznia 2024 r. finalnie okazał się zatem skuteczny, jego braki zostały uzupełnione na wezwanie organu, co doprowadziło do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem i zakresem korzystania z wód.
Decyzja ta stała się ostateczna (i wykonalna) z dniem 17 sierpnia 2024 r. Zdaniem Sądu, skarżąca Gmina nie powinna ponosić odpowiedzialności sankcyjnej za blisko miesięczne weryfikowanie formalne wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, jak też za upływ kolejnego około miesięcznego okresu od momentu finalnego uzupełnienia wniosku do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Skutki przekroczenia terminów z art. 35 § 3 k.p.a. – niezależnie od tego, czy zwłoka jest zawiniona czy powstaje z przyczyn niezależnych od organu – nie powinny być w prosty sposób przerzucane na stronę.
Nadto warto mieć na uwadze, że ogólna argumentacja wskazująca na to, że podmiot korzystający ze środowiska powinien przede wszystkim uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę, nie jest adekwatny do okoliczności sprawy, skoro skarżąca wystąpiła z wnioskiem na ok. 2,5 miesiąca przed zamierzonym okresem korzystania z wód w 2024 r., a organ łącznie (z uwzględnieniem okresu uzupełniania braków wniosku) blisko 4 miesiące weryfikował formalnie wniosek.
Trzeba mieć również na względzie charakter działalności Gminy w zakresie, którego dotyczy niniejsza sprawa. Przedmiotem usługi wodnej był pobór wód podziemnych, co wiązało się z wykonywaniem zadań własnych gmin. Skarżąca Gmina w czasie, w którym nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, realizowała zadania z zakresu użyteczności publicznej. W szczególności organ nie wziął pod uwagę, czy skarżąca w ogóle mogła – na gruncie wypełnienia swoich ustawowych obowiązków, a także racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w II kwartale 2024 r., a gdyby to było możliwe, to jakie skutki dla ludności i środowiska naturalnego mogłoby takie zaprzestanie wywrzeć.
Organ, nie wziął rozważył należycie, czy dalsze korzystanie z wód wywołało negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Skarżąca Gmina przecież ostatecznie uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód, zgodnie z wnioskiem, a organ nie uwzględnił, czy zakres udzielonej zgody był jedynie nieznacznie różniący się od poprzedniego, a przy tym zgodny z rzeczywistym zakresem korzystania ze środowiska, stwierdzonym w protokole kontroli nr [...] z dnia 18 kwietnia 2025 r. Poza formalnym brakiem pozwolenia wodnoprawnego w II kwartale 2024 r. organ w istocie faktycznych skutków i wpływu na stan środowiska naturalnego nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odniesienie się do okoliczności, że usługa w zakresie poboru wód realizowana jest w obrębie jednolitej części wód podziemnych o kodzie [...] jest o tyle chybione, że finalnie udzielone zezwolenie obejmuje taki sam zakres korzystania ze środowiska (zasobów wodnych), w jakim faktycznie Gmina korzystała ze środowiska w spornym okresie.
Niezależnie od tego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie mogła być ocena, czy organ Wód Polskich pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy pozwolenia wodnoprawnego, trzeba mieć na uwadze, że także czas trwania tego postępowania i sekwencja czynności powinny być brane pod uwagę przy ocenie ewentualnego zawinienia skarżącej Gminy w okresie III kwartału 2024 r. – w zakresie korzystania z wód przy jednoczesnym braku wymaganej zgody wodnoprawnej. Powyższe kwestie winny być zatem wzięte pod uwagę przy analizie przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. Taki wniosek wynika z przywołanej już uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której wskazano, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się konsekwentnie, że odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21.
Przy rozważaniu możliwości odstąpienia od ustalenia przedmiotowej kary administracyjnej organ winien mieć na uwadze również zasadę proporcjonalności, cel kary pieniężnej, a także jej sankcyjny charakter. W rozpoznawanej sprawie Gmina uzyskała ostatecznie pozwolenie wodnoprawne – w takim zakresie, o jaki wystąpiła. Organy w ogóle nie wzięły pod uwagę kwestii, czy nastąpiło to w zakresie odpowiadającym w swej istocie protokolarnie stwierdzonemu zakresowi korzystania ze środowiska pomimo braku wymaganego pozwolenia ani tego, czy korespondowało to również z posiadanym wcześniej przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym co do zakresu korzystania ze środowiska (zasobów wodnych). Tym bardziej, że podmiot korzystający ze środowiska niewątpliwe jeszcze przed II kwartałem 2024 r. wystąpił o nowe pozwolenie wodnoprawne, które ostatecznie już uzyskał przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej.
Poza tym, wprawdzie do czasu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego podmiot nie posiada legalnego tytułu prawnego do korzystania z usług wodnych, co uzasadnia nałożenie kary administracyjnej na podstawie art. 472aa p.w., nie ma jednakże powodu, aby przy stosowaniu art. 189f k.p.a. i rozważaniu całokształtu okoliczności sprawy pomijać to, że w danym okresie zgoda wodnoprawna była już wydana, jakkolwiek nie miała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej. Ma to wpływ na ocenę szkodliwości danego działania z perspektywy zasad korzystania ze środowiska.
W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że organy nie rozważyły wszystkich okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu możliwości skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni powyższe oceny i wytyczne Sądu, uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i na tej podstawie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.
W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 189f w zw. z art. 472c ust. 3 p.w. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie, a obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że nie znalazł w tej sprawie podstaw do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji, mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzając te koszty w kwocie 100 zł, Sąd uwzględnił wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpisu stosunkowego od skargi).