Uzasadnienie
E. i S. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, której przedmiotem uczynili decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu (OWINGiK) z dnia 17 listopada 2014 r. w przedmiocie zmiany ewidencji gruntów.
Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Pismem z dnia 12 maja 2014 r. E. i S. Ś., powołując się na zawiadomienie Starosty Powiatowego w Namysłowie z dnia 14 lutego 2014 r. o zmianie danych ewidencyjnych (numer zmiany: [...]), wnieśli sprzeciw w zakresie tego wpisu. Podnieśli, że w ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmianę danych ewidencyjnych dotyczących "Założenia KW nieruchomości budynkowej", na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...], odnośnie działki nr a, z datą wprowadzenia tej zmiany 26 października 1999 r. Wskazali, że w sprawie brak jest dowodów uzasadniających wyodrębnienie budynku mieszkalnego jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności, ponieważ grunt, tereny mieszkalne i budynek mieszkalny stanowią ich własność, co wynika z aktu notarialnego. Wnieśli zatem o wykreślenie wprowadzonej zmiany, a w przypadku jej niewykreślenia - o wszczęcie postępowania administracyjnego. Domagali się, aby w ramach korekty organ dokonał wykreślenia budynku niemieszkalnego, zaś w jego miejsce wpisał budynek mieszkalny jako część składową gruntu.
W uzupełnieniu wniosku, pismem z dnia 15 maja 2014 r., E. i S. Ś. wezwali Starostę Namysłowskiego do usunięcia "naruszenia prawa rzeczowego i materialnego" w zakresie działek nr b, c, d, poprzez wpisanie w ewidencji gruntów i budynków, że zakupili aktami notarialnymi grunty, tereny mieszkaniowe "B" i budynki mieszkalne. Stwierdzili, że organ z urzędu wprowadził do ewidencji gruntów i budynków nieprawidłowe dane, domagali się zatem dokonania korekt w zawiadomieniach z dnia 14 lutego 2014 r. dotyczących zmian o numerach:
- 1) [...] - odnośnie działki nr b [...] - odnośnie działki nr d, [...] - odnośnie działki nr c poprzez wprowadzenie w opisie rodzaju zmiany "kupno-sprzedaż nieruchomości" oraz wprowadzenie prawidłowego numeru księgi wieczystej w zakresie ww. działek, odpowiednio KW [...], KW [...], KW [...] - z datą zakupu;
- 2) [...], poprzez przywrócenie prawa do gruntów terenów mieszkaniowych "B";
- 3) [...], poprzez przywrócenie prawa do budynków mieszkalnych i gruntów terenów mieszkalnych oznaczonych symbolem "B", w zakresie działek nr b, c, d - z dniem 21 października 1999 r., ponieważ naruszono art. 145 K.p.a. oraz "przepisy ustawy i rozporządzenia";
- 4) [...], poprzez przywrócenie prawa do gruntu terenów mieszkaniowych i budynków mieszkalnych z dniem 21 października 1999 r., "na podstawie aktów notarialnych w zw. z art. 145 K.p.a.";
- 5) [...], ponieważ nie umożliwiono stronie udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie założenia operatu ewidencji budynków [...] i nie doręczono decyzji zatwierdzającej ten operat.
Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. Starosta Namysłowski wszczął postępowanie administracyjne, informując, że postępowaniem zostaną objęte nieruchomości stanowiące działki o nr b, c, d. Następnie, decyzją z dnia 18 lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454, z późn. zm.- dalej zwanego rozporządzeniem) w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.- dalej zwanej ustawą), Starosta Namysłowski sprostował oczywistą omyłkę w metryce zmiany nr [...] z dnia 26 października 1999 r., polegającą na błędnym określeniu rodzaju zmiany: "założenie KW nieruchomości budynkowej" na prawidłowy zapis "kupno-sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej", a ponadto odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian zawartych w pozostałej części wniosku.
Organ stwierdził, że wprowadzając w operacie ewidencji gruntów i budynków ww. zmianę z dnia 26 października 1999 r. błędnie określono rodzaj zmiany: "założenie KW nieruchomości budynkowej". Podstawę dokonania tej zmiany stanowił akt notarialny Rep. A nr [...] - umowa sprzedaży, którym E. i S. Ś. nabyli prawo własności działki nr d, stanowiącej "teren zabudowany". W zakresie punktu drugiego decyzji, organ pierwszej instancji uznał żądanie strony za bezzasadne, stwierdzając, że aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] dokonywano niezwłocznie po uzyskaniu przez organ dokumentów określających zmianę danych ewidencyjnych. W sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek nr d i c wydana została decyzja nr [...] z dnia 19 maja 2006 r., którą Starosta Namysłowski orzekł o ustaleniu użytków gruntowych dla działki nr d - inne tereny zabudowane (Bi) oraz dla działki nr c - zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp).
Od powyższej decyzji E. i S. Ś. wnieśli odwołanie i następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 564/06, oddalił skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Starosta wyjaśnił również, że prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie modernizacji, zapewniając stronom udział w sprawie, a małżonkowie Ś. nie wnieśli sprzeciwu w wymaganym terminie.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. i S. Ś. domagali się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie, że Starosta Namysłowski dokonał nieprawidłowych i wielokrotnych zmian, jak również pierwszej rejestracji przysługującego im prawa współwłasności do nieruchomości oznaczonych nr d, c, b w komputerowej ewidencji gruntów i budynków od dnia zakupu nieruchomości (tj. w dniu 26 października 1999 r.), a także nieprawidłowej rejestracji z dniem 2 czerwca 2001 r., tj. z dniem obowiązywania rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Wskazali, że organ wadliwie powołał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, jednak nie kwestionują tych przepisów, ale żądają wykreślenia złej i błędnej rejestracji danych dotyczących nieruchomości, sprostowania i zarejestrowania w ewidencji gruntów i budynków nabytych nieruchomości nr b, c, d, które zdaniem strony zostały błędnie i źle zarejestrowane w papierowej ewidencji gruntów i budynków, po czym również błędnie wprowadzone do komputerowej ewidencji.
W ocenie odwołujących, organ nie udokumentował i nie wyjaśnił, jakie prawa do działek o numerach b, c, d zostały po raz pierwszy zarejestrowane w prowadzonej papierowej ewidencji gruntów i budynków, oraz jakie dane w stosunku do tych działek zostały wprowadzone oraz zarejestrowane w komputerowej ewidencji z dniem 2 czerwca 2001 r. W związku z powyższym wnieśli o zobowiązanie Starosty Namysłowskiego do udokumentowania na piśmie i do załączenia do akt sprawy szeregu wskazanych w piśmie dokumentów oraz udzielenia odpowiedzi na wiele pytań (uszczegółowione w piśmie) dotyczących postępowania związanego z założeniem komputerowej ewidencji gruntów i budynków. Wniosek swój uzasadnili tym, że pozbawiono ich prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu, nie doręczono im decyzji zatwierdzającej założoną ewidencję, czym organ naruszył art. 61 § 4, art. 109, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14 i 18 K.p.a. W związku z powyższym domagali się uchylenia wszystkich zmian w ewidencji gruntów i budynków w okresie od 26 października 1999 r. do dnia wydania nowej decyzji w postępowaniu odwoławczym, oraz orzeczenie, że przysługuje im jako współwłaścicielom - na zasadach wspólności ustawowej - "prawo rzeczowe i materialne" do przedmiotowych nieruchomości od dnia 21 października 1999 r., które to prawa powinny być zarejestrowane w komputerowej ewidencji gruntów i budynków, wykazie budynków i w kartotece budynków od dnia 2 czerwca 2001 r. Podali również, w jaki sposób należało zarejestrować sporne dane.
Nadto zaskarżonej decyzji zarzucili brak wyjaśnienia, dlaczego dokonano błędnej rejestracji oraz samowolnie wywłaszczono stronę z nabytych praw, wynikających z aktów notarialnych i orzeczeń Sądu z dnia 15 listopada 1999 r. Zarzucili też organowi manipulowanie danymi, wybiórcze ich wykorzystywanie, pomijanie niektórych dowodów i podejmowanie czynności, które umożliwiły "wywłaszczenie z prawa własności", bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i bez wiedzy oraz udziału stron. Ponadto odwołujący podnieśli, że organ nie uznał dowodu z zapisu aktu notarialnego z dnia 21 października 1999 r. odnośnie tego, że działka d to "grunty zadrzewione", oraz błędnie wprowadził zapis dotyczący podstawy wprowadzenia danych w ewidencji gruntów, bo wpisał: "kupno sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej" zamiast "umowa sprzedaży". Oznacza to podważenie "prawdziwości" aktu notarialnego i zakwestionowanie jego zapisów.
Wskazując na dane wynikające z aktów notarialnych i załączonych do nich dokumentów urzędowych, strony żądały dokonania właściwych wpisów, uznając, że w metryce zmian nr [...] Starosta Namysłowski nie uwzględnił tych dokumentów i pominął przepisy rozporządzenia. Końcowo, domagali się dokonania sprostowania i zarejestrowania danych co do działek nr b i c, zgodnie z dokumentami będącymi w posiadaniu Starosty.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym wskazał na przepisy art. 22 ust. 2 i 3, art. 24a ust. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11 i 12, art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12, § 44 pkt 2, § 45, § 46 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, OWINGiK stwierdził, że Starosta Namysłowski prawidłowo dokonał w metryce zmiany nr [...] z dnia 26 października 1999 r. sprostowania oczywistej omyłki polegającej na błędnym określeniu rodzaju zmiany "założenie KW budynkowej" na prawidłowy zapis "kupno-sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej". Za podstawę dokonania zmiany uznał akt notarialny nr Rep. [...] - umowa sprzedaży, wskazując, że z ww. aktu notarialnego wynika, iż Z. F. - działając w imieniu Gminy Namysłów - sprzedaje S.i E. Ś. prawo własności zabudowanej działki nr d, obszaru 0,3393 ha, objętej księgą wieczystą KW [...], a małżonkowie Ś., opisaną działkę kupują.
Odnosząc się do zarzutów stron, organ podniósł, że zmianą z dnia 8 grudnia 1999 r. w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...] - miasto, wprowadzone zostały zmiany na podstawie Dz. Kw [...], [...] i [...] z dnia 23 listopada 1999 r., a dotyczące założenia ksiąg wieczystych o numerach [...] dla działki nr b, [...] dla działki nr c i [...] dla działki nr d. Pozostała część wniosku dotyczy zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków i jest tożsama z wnioskami rozpatrywanymi w odrębnym, trwającym postępowaniu, w trakcie którego Starosta Namysłowski postanowieniami z dnia 4 sierpnia 2014 r. orzekł o wyłączeniu pracowników Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Z pisma Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 października 2014 r. wynika natomiast, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Starosta Namysłowski.
W związku z powyższym organ poinformował, że pisma stron zostaną przekazane temu organowi do rozpatrzenia. Wskazał ponadto, że wniosek stron w przedmiocie ewentualnego wznowienia zakończonych postępowań nie może być rozpatrywany w ramach przedmiotowego postępowania odwoławczego, gdyż wymaga on przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję E. i S. Ś. domagali się uchylenia w całości wydanych w sprawie decyzji oraz wszystkich zawiadomień Starosty Namysłowskiego i wszystkich zmian w ewidencji gruntów i budynków w okresie od 21 października 1999 r. do dnia złożenia skargi oraz zobowiązania Starosty Namysłowskiego do zarejestrowania w papierowej i komputerowej ewidencji gruntów i budynków, w wykazie gruntów i budynków oraz w kartotece budynków danych dotyczących praw własności działek nr b, c i d.
Ponadto wnieśli o orzeczenie winy Starosty Namysłowskiego wobec niestosowania się do przepisów ustawy, rozporządzenia i K.p.a. w sprawie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków oraz niezarejestrowania ich praw wynikających z aktów notarialnych, dokumentów urzędowych wpisanych i załączonych do aktów notarialnych i orzeczeń sądowych z 15 listopada 1999 r. Zgłosili także żądanie odnośnie zwrotu kosztów sądowych od strony przeciwnej oraz kosztów według norm przepisanych oraz wszystkich kosztów związanych z obroną ich praw.
W zakresie podnoszonych zarzutów wskazali na rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z § 49 w zw. z § 12, § 19 ust. 1 i 2, § 21, § 29-34, § 40-43, § 67 pkt 1, § 68 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 2 pkt 2, załącznika nr 2 pkt 60 i załącznika nr 6 "ust. 1 pkt 5 i pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2" rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., uznając działania Starosty Namysłowskiego za niezgodne z przepisami prawa, polegające na złej i błędnej rejestracji nieistniejącego stanu prawnego - "praw rzeczowych i materialnych" w zakresie zakupionych w dniu 21 października 1999 r. od Gminy Namysłów trzech nieruchomości. Zdaniem skarżących, powyższe stanowi naruszenie art. 22 pkt 1 w zw. z art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 33, § 34, § 35, § 40 ust. 2, § 42 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ nie zarejestrował w papierowej ewidencji gruntów i budynków w okresie od 21 października 1999 r. do 1 czerwca 2001 r., a następnie od dnia 2 czerwca 2001 r. w komputerowej ewidencji gruntów i budynków faktu założenia ksiąg wieczystych dla ich działek na podstawie orzeczeń Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 1999 r. Zarzucili także, że Starota Namysłowski pominął w ewidencji dane wynikające z aktów notarialnych i dokumentów urzędowych, zatem naruszył § 33, § 34, § 35, § 40 ust. 2, § 42 ust. 2 rozporządzenia, bo nie przeprowadził postępowania administracyjnego w przedmiocie założenia ewidencji w postaci projektu operatu opisowo-kartograficznego, a także nie wydał i nie doręczył stronie skarżącej decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt założenia ewidencji operatu opisowo-kartograficznego.
Akcentowali skarżący, że faktem jest zarejestrowanie przez Starostę Namysłowskiego nieistniejących praw własności. Z ewidencji wynika, że skarżący posiadają prawo do "terenów mieszkaniowych" na działkach nr b, c, d, co jest niezgodne z prawdą. Ponadto organ drugiej instancji rażąco naruszył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ nie wyjaśnił w sposób bezstronny, uczciwy i rzetelny ich zarzutów wobec Starosty Namysłowskiego i jego urzędników. Ponieważ prawa do nieruchomości skarżących nie zostały nigdy zarejestrowane w ewidencji, to wszystkie zmiany dokonywane z urzędu przez organy w ewidencji gruntów i budynków oraz w kartotece budynków są prawnie nieważne. W skardze małżonkowie Ś. wskazali, jak w ewidencji powinny zostać ujawnione ich prawa, oraz domagali się, by Sąd zobowiązał do tego Starostę. I tak, organ winien wprowadzić w ewidencji następujące zapisy:
- - odnośnie działki nr b - użytek rolny, grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem "B" wraz z budynkami mieszkalnymi;
- - w zakresie działki nr c - użytek rolny, grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem "B";
- - w zakresie działki nr d - użytek rolny, grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem "B" wraz z budynkiem mieszkalnym, w części grunt zadrzewiony sadem o symbolu "B-Lz-S".
Ponadto należy zarejestrować w wykazie i kartotece budynków - budynki mieszkalne na działce nr b oraz budynek mieszkalny na działce nr d.
W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
W toku postępowania sądowego skarżący złożyli dwa pisma procesowe, które wpłynęły w dniu 23 i 25 września 2015 r., w których podtrzymali zarzuty i żądania skargi, podkreślając raz jeszcze, że z rażącym naruszeniem prawa organ dokonał aktualizacji danych w ewidencji, pomijając zapisy ujawnione w księgach wieczystych i wynikające z orzeczeń sądowych. Szczegółowo wyjaśnili, na czym polegały błędy popełniane przez organy. Zarzucili, że organy działają bezprawnie i pomijają przepisy, manipulując dowolnie ich prawami własności. Zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja legalizuje "błędne i fałszywe dane ewidencyjne", które dodatkowo nie są kompletne, bo nie zawierają wszystkich koniecznych elementów, o jakich mowa w rozporządzeniu wykonawczym.
Ponadto dane te nie uwzględniają zapisów z aktów notarialnych i załączonych do nich dokumentów urzędowych z wpisanymi prawami odnośnie sposobu użytkowania. Działania organów doprowadziły do konieczności opłacania przez skarżących większych podatków i uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Poza tym zaskarżona decyzja wprowadza nowy rodzaj prawa własności - z mocy decyzji administracyjnej, a prawo to jest niezgodne z księgami wieczystymi i aktami notarialnymi, które stanowią "umowę sprzedaży". Dlatego skarżący domagają się uchylenia wszystkich decyzji i zawiadomień, które pozbawiły ich uprawnienia do korzystania z rodzaju nieruchomości - gruntu zabudowanego, rodzaju użytku - oznaczonego literą "B" oraz prawa do budynków mieszkalnych. Odnośnie zaskarżonej decyzji wskazali, że narusza ona zasady praworządności oraz prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, a także prawo procesowe dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucili, że organy nie wyjaśniły prawidłowości wpisów w ewidencji. Skarżący nie byli zawiadamiani o wszystkich dokonywanych zmianach danych w ewidencji, zaś podjęte w tym postępowaniu rozstrzygnięcia nie odpowiadają na wszystkie żądania zgłoszone w piśmie z 12 i 15 maja 2014 r. Poza tym organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego odnośnie wskazanych przez strony zarzutów, ograniczając w sposób nieuprawniony zakres wszczętego postępowania. Nie uwzględniły też wniosków dowodowych stron, a przedstawione Sądowi akta są niepełne. Skarżący wskazali też, które z ich zarzutów nie zostały rozpoznane oraz podkreślili, że ich słuszny interes nie został wzięty pod uwagę. Powyższe doprowadziło do naruszenia szeregu przepisów procesowych (m.in. art. art. 7, 77, 8, 9, 10 K.p.a.).
Skarżący podali również powody, dla których uznają, że decyzje organów wydane w niniejszej sprawie obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Końcowo, domagali się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej skarżący S. Ś. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, akcentując, że Starosta bezprawnie zmienił oznaczenie rodzaju użytku gruntów i budynków w stosunku do tego, które wynikało z treści aktów notarialnych i innych dokumentów, a które to dokumenty do chwili obecnej nie zostały obalone.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej i okoliczności wynikające z tych akt. Sąd nie może natomiast wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.
W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniało ich uchylenie. Powyższa wadliwość proceduralna stanowiła natomiast przeszkodę do dokonywania przez Sąd dalej idącej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć, tj. pod względem merytorycznym.
Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności.
Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnotować również trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Z uwagi na treść art. 107 § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, celowe jest przypomnienie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cyt wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej w dalszym ciągu ustawą, oraz przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego nadal rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in.: położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą, a także położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Powyższe informacje, na zasadzie art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.
Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty - jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio m.in. § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (§ 45 ust. 2 rozporządzenia).
Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy, właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Na żądanie starosty właściciele nieruchomości są obowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 ustawy). Dodać również trzeba, że w myśl § 46 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.
Natomiast wprowadzanie zmian w ewidencji w sytuacji, gdy wymaga to wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).
Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt l OSK 1004/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Wskazano już wcześniej, że dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji, określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia i jest to między innymi akt notarialny oraz prawomocne orzeczenie sądowe.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy nadto wskazać, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynikające z ustawy i rozporządzenia nie stanowią wystarczającej gwarancji wykluczającej możliwość istnienia w rejestrze wpisów niedopuszczalnych, bezprawnych lub błędnych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest prostowanie zaistniałych w ewidencji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, a więc wad nieistotnych, jednak pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Wpis błędny, to wpis niezgodny z treścią dokumentu urzędowego stanowiącego jego podstawę, lub wpis niezgodny ze złożonym wnioskiem. W sytuacji zatem, kiedy uwidoczniony w katastrze nieruchomości wpis jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy winien podjąć niezwłocznie czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, z urzędu lub na wniosek strony.
Odnosząc wyżej przedstawione uwagi dotyczące zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz prostowania w zapisach ewidencji wpisów obarczonych błędem, do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów proceduralnych, co skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.
W przedmiotowym postępowaniu skarżący E. i S. Ś. wnioskiem z dnia 12 maja 2014 r., następnie uzupełnionym 15 maja 2014 r., zwrócili się do Starosty Namysłowskiego z żądaniem dokonania korekt w kilku zawiadomieniach z dnia 14 lutego 2014 r., dotyczących zmian odnośnie działek nr d, b i c, poprzez wprowadzenie prawidłowego wpisu co do rodzaju zmiany oraz numerów ksiąg wieczystych - odpowiednio z datą zakupu, a także "przywrócenia" ich praw wynikających z aktów notarialnych i innych dokumentów dotyczących zakupionych w 1999 r. nieruchomości. Ponadto domagali się wznowienia postępowania. W wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z dnia 18 lipca 2014 r. Starosta Namysłowski orzekł o sprostowaniu w metryce zmiany nr [...] z dnia 26 października 1999 r. oczywistej omyłki polegającej na błędnym określeniu rodzaju zmiany "założenie KW nieruchomości budynkowej" na prawidłowy zapis "kupno-sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej" oraz odmówił "dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian zawartych w pozostałej części wniosku". Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ odwoławczy, uznając je za prawidłowe.
Ze stanowiskiem OWINGiK nie sposób się zgodzić. Odnośnie pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć stwierdzić przyjdzie, że nie sprostowano oczywistej omyłki w sposób poprawny, tzn. zgodny z aktem notarialnym - Rep. A nr [...], który stanowił podstawę dokonanej zmiany danych. Wprawdzie organy obu instancji trafnie uznały, że wskutek oczywistej omyłki błędnie określono w metryce zmiany nr [...] z dnia 26 października 1999 r. rodzaj zmiany, tj. "założenie KW nieruchomości budynkowej", jednak w miejsce tego zapisu wpisano: "kupno-sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej", co również nie jest zgodne z dokumentem stanowiącym podstawę tego wpisu. Organy, uzasadniając oczywistej pomyłki, odwołały się do treści umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 21 października 1999 r., dlatego słusznie zarzucają skarżący, że prawidłowe sprostowanie powinno polegać na ujawnieniu w operacie zawartej przez nich "umowy sprzedaży", a nie "kupna-sprzedaży", co wyraźnie wynika z aktu notarialnego.
Jednocześnie dostrzec trzeba, że Starosta Namysłowski nie podał, z jakich przyczyn dokonał aktualizacji operatu ewidencyjnego w sposób odbiegający od treści dokumentu źródłowego. Kwestii tej nie wyjaśnił również organ odwoławczy, choć zarzut w tym zakresie pojawił się w odwołaniu. Sygnalizowano już wcześniej, że w ramach aktualizacji ewidencji Starosta jedynie przenosi dane z dokumentów potwierdzających aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać. Skoro zatem w niniejszej sprawie dokumentem stanowiącym podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków był akt notarialny Rep. A nr [...], z którego bezsprzecznie wynika, że skarżący nie zawarli umowy kupna-sprzedaży, jak przyjął organ, lecz umowę sprzedaży, to w dalszym ciągu istnieje rozbieżność pomiędzy dokumentem, na podstawie którego ujawniono zmiany w ewidencji, a stosownymi wpisami w tej ewidencji. Zdaniem Sądu, jeżeli organ prostuje oczywistą omyłkę i stwierdza w rozstrzygnięciu, że wprowadza do ewidencji "prawidłowy zapis", to oczywistym wydaje się, że powinien dokonać sprostowania zgodnie z dokumentem źródłowym.
Organy nie wytłumaczyły w decyzjach, skąd się wzięła wskazana różnica, czy np. była podyktowana wymogami systemu komputerowej ewidencji gruntów i budynków, o czym miałoby świadczyć przesłanie dopiero w postępowaniu sądowym dodatkowych dokumentów, w tym m.in. przykładowy wydruk z ewidencji. Na marginesie zauważyć trzeba, że na ww. wydruku znajduje się tabela z ujawnioną - pod hasłem "opis dokumentu" (k. 199 akt sąd.) - umową sprzedaży, co w kontrolowanej sprawie może przemawiać za istnieniem możliwości dokonania właściwego wpisu. Ostatnio poczynione uwagi mają jednak tylko hipotetyczny charakter, ponieważ - jak wskazano - brak jest w powyższym zakresie stosownej argumentacji organów. Powyższe świadczy o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i podjęciu decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ decyzja nie wyjaśnia w sposób dostateczny rozstrzygnięcia.
Dokonując dalszej oceny wydanych w sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że brak jest w nich prawidłowego rozstrzygnięcia odnośnie wszystkich żądań skarżących. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku małżonków Ś. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Ponadto art. 104 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zdaniem Sądu, nie stanowi o takim "załatwieniu sprawy", w rozumieniu art. 104 K.p.a., rozstrzygnięcie polegające na "odmowie dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian zawartych w pozostałej części wniosku".
W świetle wymogów art. 107 § 1 K.p.a. obowiązkowym, istotnym elementem decyzji administracyjnej jest m.in. jej rozstrzygnięcie. Trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie, że rozstrzygnięcie "stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty" (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 13, wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2014 r., s. 455). Wskazano już wcześniej, że to rozstrzygnięcie, a nie uzasadnienie decyzji powinno określać prawa przyznane stronie lub nałożone na nią obowiązki, zatem musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Tymczasem komentowane obecnie rozstrzygnięcie nie odnosi się do konkretnych praw czy obowiązków skarżących, więc nie "załatwia" sprawy.
Innymi słowy, jeżeli organ wydaje decyzję odmowną, to powinien wyraźnie określić, czego konkretnie odmawia. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że "odmawia się dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian zawartych w pozostałej części wniosku", zwłaszcza że wnioskodawcy zgłosili różne żądania i nie wszystkie z nich mogły być załatwione w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, tak ogólne sformułowanie (w "pozostałej" części wniosku) nie wyjaśnia, o czym i w jakim zakresie organ pierwszej instancji orzekał. Informacji tej brakuje także w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, bo Starosta Namysłowski nie sprecyzował żądań stron, a - zdaniem Sądu - było to konieczne zważywszy na ich wielość i różny charakter. Tak więc również na podstawie treści uzasadnienia nie sposób ustalić, które z żądań zgłoszonych przez strony zostały załatwione odmownie i czy decyzja odnosi się do całości wniosku.
Natomiast w przypadku, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 K.p.a. Wskazanych błędów decyzji organu pierwszej instancji, a przede wszystkim opisanego błędnego sformułowania rozstrzygnięcia, które nie zawiera władczej wypowiedzi co do praw i obowiązków adresatów decyzji, nie dostrzegł OWINGiK, który utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, choć nie mógł wiedzieć, czy rozstrzyga w sprawie tożsamej z tą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Podobnie, nie mógł też wiedzieć - z uwagi na lakoniczną treść kontrolowanej decyzji - czy rzeczywiście wszystkie żądania wniosku zostały rozpatrzone. Pamiętać trzeba, że zakres rozstrzygnięcia konkretnej sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w przypadku gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, wówczas organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazać należy na trafny pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, wedle którego "utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje, bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia.
Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia." Z całą pewnością rozstrzygnięcia organu administracyjnego nie można domniemywać, winno być ono wyraźnie wskazane w osnowie decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie Starosta Namysłowski nie zawarł w sentencji decyzji rozstrzygnięcia co do konkretnych żądań stron, zatem można się jedynie domyślać, w jakim zakresie orzekał. Taki stan rzeczy nie zasługuje na akceptację.
W tym miejscu odnotować należy, że argumentacja dotycząca bezzasadności - jak to zbiorczo określił Starosta - "pozostałych" roszczeń stron (poza rozpoznanymi w punkcie pierwszym sentencji) dotyczyła m.in. tego, że w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek nr d i c toczyło się już postępowanie administracyjne, które znalazło swój finał w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Op 564/06 oddalił skargę na decyzję OWINGiK, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z kolei, w zaskarżonej decyzji wskazano, że "pozostała" część wniosku dotycząca zmian w ewidencji jest tożsama z wnioskami rozpatrywanymi w odrębnym, trwającym jeszcze postępowaniu. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, o jakie dokładnie postępowania chodzi i w jakim trybie są prowadzone, stąd nie można stwierdzić, czy stanowisko w tym zakresie jest prawidłowe. Również nadesłane dokumenty nie pozwalają na dokonanie takiej oceny. W związku z przedstawioną argumentacją organów obu instancji, wyjaśnić przyjdzie, że nie uzasadniała ona wydania decyzji o odmowie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie, w jakim stwierdzono stan zawisłości sprawy lub ostateczne jej załatwienie co do części (lub całości) żądań zgłoszonych przez strony w nowym wniosku. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 893/11, CBOSA). Z przytoczonej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (nie jest to przypadek dotyczący niniejszej sprawy), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Taki przypadek zachodzi m.in. w sytuacji podanej przez organy, tzn. gdy żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Powtórzyć przyjdzie, że w takich przypadkach prawidłową formę załatwienia sprawy stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie decyzja odmowna. Jeśli natomiast doszło do wszczęcia postępowania, to z uwagi na ww. przyczyny postępowanie powinno zostać w tym zakresie umorzone, jako bezprzedmiotowe.
Podsumowując tę cześć wywodów, stwierdzić należy, że podjęte w sprawie decyzje są lakoniczne, bo nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie przedstawiają pełnych motywów zajętego przez organy stanowiska. Takie działanie organu przeczy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej, w tym podejmowania przez organy niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia stronom tego rozstrzygnięcia, wzbudzania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.
Ponadto, z uwagi na brak prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia co do części zgłoszonych żądań, nie sposób ustalić na podstawie kwestionowanych decyzji zasadniczej kwestii, tzn. czy w całości załatwiają sprawę wszczętą wnioskiem skarżących. Poza tym, w niniejszej sprawie organy nie zastosowały prawidłowej formy rozstrzygnięcia odnośnie niektórych (ewentualnie wszystkich) żądań stron. Wskazane wadliwości świadczą o naruszeniu przez organy administracji obu instancji szeregu przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 61a ust. 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
W konsekwencji powiedzianego dotąd, Sąd uznał, że opisane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej w pełni uzasadniają konieczność uchylenia podjętych przez organy obu instancji decyzji, jako że naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji dalsze badanie zasadności skargi stało się zbędne.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów, ponieważ skarżący zostali zwolnieni z obowiązku opłacenia skargi.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.