Uzasadnienie
Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 1 lutego 2023 r. I. P. (dalej jako: "skarżąca", "strona") została zwolniona ze służby w Policji z dniem 17 lutego 2023 r. Skarżąca za miesiąc styczeń i luty 2023 r. otrzymała uposażenie. Ponadto, zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji policjantce przy zwolnieniu ze służby przyznano: nagrodę roczną za 2023 r. w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w 2023 r., odprawę z tytułu zwolnienia ze służby, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Wnioskiem złożonym 31 grudnia 2025 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z roszczeniem z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych z tytułu pełnienia służby w Policji w 2023 r. wnosząc o ponowne przeliczenie i wypłacenie uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 3 stycznia 2023 r. co do uposażenia za styczeń 2023 r. oraz od 2 lutego 2023 r. co do uposażenia za luty 2023 r., jak też ponowne przeliczenie i wypłacenie należnych świadczeń pieniężnych.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z ustawą budżetową na rok 2023 oraz przepisami wykonawczymi wprowadzającymi waloryzację uposażeń funkcjonariuszy Policji, od 1 marca 2023 r. nastąpił wzrost uposażenia, które winno być ustalone od kwoty bazowej przysługującej żołnierzom zawodowym i funkcjonariuszom w wysokości 1740,64 zł. Brak wypłaty wyrównania uposażenia stanowi bezpodstawne jego zaniżenie.
Pismem z 22 stycznia 2026 r. Komendant Powiatowy Policji w G. (dalej jako: "organ I instancji") zawiadomił pełnomocnika skarżącej o wszczęciu na żądanie strony, w trybie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia do wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby w Policji. Pouczono o możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Zawiadomienie doręczone zostało pełnomocnikowi w dniu 27 stycznia 2026 r. i pozostało bez odpowiedzi.
Postanowieniem z 16 lutego 2026 r. Komendant Powiatowy Policji w G. zwrócił wniosek skarżącej w części dotyczącej wypłaty zaległych odsetek wskazując w tym zakresie właściwość Sądu Rejonowego w Ełku, IV Wydział Pracy. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi strony 20 lutego 2026 r. Od powyższego postanowienia nie złożono zażalenia, jest ono ostateczne.
Decyzją nr 10/2026 z dnia 17 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił skarżącej wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń 2023 r. i luty 2023 r., wyrównania innych świadczeń i należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 17 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu przedstawiono stan sprawy oraz przepisy prawa regulujące wypłatę uposażenia policjantowi. Wskazano, że zwolnionej ze służby wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń i luty 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ustawy o Policji za rok 2023. Strona na podstawie art. 117 ustawy o Policji pobierała świadczenie pieniężne przez okres roku po zwolnieniu ze służby w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wyjaśniono, że prawo do uposażenia za wskazany okres, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Wskazano, że przepisy art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego. Zgodnie z ww. unormowaniem w roku 2023 przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 r. kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy okołobudżetowej na rok 2022, to jest w wysokości kwoty bazowej – 1.614,69 zł.
Stwierdzono, że argumentacja co do nierównego traktowania funkcjonariuszy nie może mieć wpływu na treść decyzji, gdyż brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania świadczeń. Wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, w którym uznano, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Podkreślono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP miał obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie: art. 61 § 1 i art. 104 k.p.a., poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej, mimo że strona utraciła status funkcjonariusza Policji; art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wniesiono o przeprowadzenie, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów istotnych w sprawie, poprzez przyjęcie pisma pełnomocnika strony zatytułowanego "wezwanie do zapłaty" z dnia 23 stycznia 2026 r. skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., na okoliczność, że podejmowane czynności przez skarżącą nie stanowiły żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ale miały na celu wezwanie do zapłaty przysługujących stronie należności.
W motywach uzasadnienia podano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i podlega uchyleniu, a postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone z tej przyczyny, że skarżąca jest byłym funkcjonariuszem Policji, której prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Przywołano uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego sygn. akt III PZP 1/05 z dnia 26 stycznia 2006 r., w której stwierdzono, że wprawdzie należne funkcjonariuszowi uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w publicznoprawnym stosunku służbowym, ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnienia służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Skarbu Państwa. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99 wypowiedział się, że w pojęciu sprawy cywilnej mieszczą się także rozstrzygnięcia dotyczące zobowiązań, których źródło stanowi decyzja administracyjna.
Z tytułu zwolnienia ze służby funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi.
Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że pismo z 31 grudnia 2025 r. stanowiło zgłoszenie roszczenia, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant powinien odnieść się do tego pisma albo poprzez uznanie roszczenia i wypłatę należności albo pismem odmówić wypłaty należności. Nadto organ z urzędu winien badać swoją właściwość rzeczową, co oznacza, że nie ma prawa wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie istnieją przepisy materialnoprawne uprawniające do wydania decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy strona żąda wszczęcia postępowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 16 kwietnia 2026 r., nr 24, Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej: "organ odwoławczy", "Komendant"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "kpa"), uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Argumentował, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, wyłącznie z uwagi na żądanie odwołującej się, a nie rozstrzygnięcie organu I instancji, co do przyjętego trybu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Z treści odwołania wynika jednoznacznie, że strona nie podtrzymuje żądania rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym, kwestionując dopuszczalność tej drogi oraz domagając się zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie.
W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko należy traktować jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że cofnięcie takiego wniosku przez stronę jest dopuszczalne. Żaden przepis szczególny nie wyłącza ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei cofnięcie wniosku skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie, a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Mając powyższe na uwadze, należało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a - uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a ponadto umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, zgodnie z wnioskiem strony.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu I instancji jest jednoznacznie cofnięciem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania musi cechować klarowność, jednoznaczność i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do intencji;
- - art. 6 kpa w zw. z art. 61 § 1 i art. 104 kpa poprzez uznanie sprawy roszczenia byłego funkcjonariusza Policji za sprawę administracyjną, podczas gdy brak jest przepisów materialnoprawnych pozwalających na rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej roszczeń byłych policjantów;
- - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, czy zamiarem strony było złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też zbadanie zasadności prowadzenia postępowania w trybie administracyjnym i umorzenia postępowania w trybie administracyjnym;
- - naruszenie art. 15 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy ponownie, co narusza zasadę dwuinstancyjności.
Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na zasadzie art. 145 § 2 p.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu formalistycznego potraktowania pisma strony jako prostego cofnięcia wniosku wskazano, że organ ocenił rzeczywistą treść odwołania. Skarżąca wprost kwestionowała dopuszczalność prowadzenia sprawy w trybie administracyjnym wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie skarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że błędne pozostaje wyrażone w skardze stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania za styczeń i luty 2023 r., wypłaconych skarżącej: uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej za 2023 r., w sytuacji gdy skarżąca nie złożyła wprost wniosku do organu I instancji o jego wszczęcie, lecz wniosek zgłaszający roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych należności z tytułu pełnienia służby w Policji w 2023 r.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko zawarte w wyrokach z: 24 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r. sygn. III OSK 3266/21, sygn. III OSK 3293/21, sygn. III OSK 3337/21, sygn. III OSK 3346/21, sygn. III OSK 3544/21, sygn. III OSK 3655/21, sygn. III OSK 3496/21 i sygn. III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r. sygn. III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r. sygn. III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 3379/21, sygn. III 3475/21 i sygn. III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r. sygn. III OSK 4170/21, sygn. III OSK 4251/21 i sygn. III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 4132/21 i sygn. III OSK 4167/21 czy z 24 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 3221/23 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy, np. wyrównanie wynagrodzenia czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku, do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.
W kolejnym judykacie (wyrok z 15 lipca 2026 r., sygn. III OSK 53/26) NSA stwierdził, że właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych funkcjonariuszowi Policji jest droga postępowania administracyjnego. Teza ta znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i judykatury, a punktem wyjścia dla oceny charakteru zgłoszonego żądania jest stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyjaśniono, że charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, prowadzi do wniosku, że nie jest to stosunek pracy, lecz wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza.
W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18). W następstwie uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego.
Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku. Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19-21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym.
Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym.
W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).
W ocenie NSA analiza przepisów pragmatyki służbowej funkcjonariuszy Policji potwierdza, że właściwą drogą dochodzenia ich praw jest co do zasady droga postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w ustawie o Policji w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień funkcjonariuszy ustawodawca używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób wyraźny, a tym samym na zasadzie wyjątku poddaje pod rozstrzygnięcie sądom powszechnym. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji zawiera z kolei delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.
Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2269). W rozporządzeniu tym zawarto definicje "spraw osobowych" policjantów i wskazano, że takimi sprawami są "sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów" (§ 1 pkt 4 rozporządzenia). Wśród przykładowo ("w szczególności") wymienionych "spraw osobowych" wskazano m. in. na mianowanie, wyznaczenie lub powołanie na stanowisko służbowe, zwolnienie i odwołanie z tego stanowiska oraz należne na nim uposażenie (§ 3 ust. 1 pkt 2).
Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4). Powyższe jednoznacznie dowodzi, że kwestia uposażenia funkcjonariusza i innych świadczeń pieniężnych z nim związanych to sprawa osobowa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się natomiast, że jej pozytywne załatwienie następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty, a jedynie odmowa wymaga wydania decyzji (por. poglądy prawne przytoczone i wyrażone na tle art. 115a ustawy o Policji dot. równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop - wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki NSA z 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11, z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 4337/21).
Na powyższe nie ma wpływu fakt zwolnienia ze służby. Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek służbowy funkcjonariusza, nie oznacza, że w zakresie roszczeń wynikających z tego stosunku dochodzi do powstania stosunku cywilnego lub stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy. Źródłem świadczeń dochodzonych przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Wyraźnym potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami".
Nie ulega wątpliwości, że przepis ten stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji
W przypadku zgłoszenia przez funkcjonariusza lub byłego funkcjonariusza żądania wypłaty świadczeń, dla którego to żądania właściwa jest droga administracyjna, organ nie może zaniechać rozpoznania tego żądania, narażałby się bowiem na zasadny zarzut bezczynności. To nie strona bowiem decyduje o wyborze trybu załatwienia jej żądania w sytuacji, gdy przepisy prawa nie dają jej takiego wyboru. Organy Policji były zobowiązane zatem do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie zakwalifikował zawarte w odwołaniu stanowisko strony kwestionujące dopuszczalność drogi administracyjnej oraz żądanie zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie jako cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie ugruntowany pozostaje pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie żądanie decyduje strona, która je wniosła. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma (zob. np. wyroki NSA z: 9.08.2006 r. I OSK 1134/05, 13.06.2025 r. I OSK 2522/23, 16.02.2024 r. I OSK 2214/20, 25.01.2021 r. I OSK 3898/18).
W tym miejscu podkreślić należy, że jednym z podstawowych i koniecznych elementów sprawy administracyjnej jest jej przedmiot. Przedmiot ten w sprawach rozpoznawanych na wniosek, określa właśnie wniosek. Zawiera on bowiem żądanie strony. Określa więc to, czym ma zajmować się organ przy rozpoznawaniu wniosku.
Dla możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, czy choćby dla rozważania możliwości jego prowadzenia, niezbędnym pozostaje istnienie jego przedmiotu. Badając jedynie możliwość wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie, organ musi odnosić się do przedmiotu potencjalnego postępowania. Nie może czynić tego "in abstracto". Oczywistym pozostaje, że sprawa administracyjna musi dotyczyć konkretnej problematyki. Wskazane rozważania i konkluzje znajdują oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem pozostaje m.in. teza wyrażona w wyroku z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11: "cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku".
W świetle powyższego uznać należało, że od chwili powzięcia przez organ wiadomości o cofnięciu wniosku przez stronę, po stronie organu istniała jedynie możliwość umorzenia postępowania wobec braku jego przedmiotu.
Sąd podziela ponadto argumentację organu, że przedmiotem postępowania odwoławczego było rozpoznanie odwołania od decyzji, a organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności jest bowiem trybem nadzwyczajnym i nie służy ono zastępowaniu zwykłej kontroli instancyjnej, która wbrew zarzutowi skargi została dokonana przez organ odwoławczy w wyniku wniosku odwołania o umorzenie postępowania administracyjnego, skoro strona skarżąca nie wnioskowała o administracyjny tryb załatwienia jej wniosku.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.