Uzasadnienie
Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w O. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. nałożył na [...] A.K. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie określone w Ip. 3.2a załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1490 ze zm.; dalej: "u.t.d."), tj. za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b u.t.d. albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w trakcie kontroli w dniu 31 lipca 2025 r., kierowanego przez skarżącego zespołu pojazdów ciężarowych o numerach rejestracyjnych [...], przeprowadzonej na Przejściu Granicznym w G., na kierunku wjazdowym do Polski, kierowca okazał numer referencyjny zgłoszenia [...]. Analiza tego zgłoszenia wykazała, że zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. niewłaściwe miejsce przekroczenia granicy: G1-M. zamiast G.-M. oraz błędny numer drogi.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie:
- - art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialność za naruszenie, za które przewoźnik odpowiedzialności nie ponosi, gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;
- - art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 189a § 1, art. 189a § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej: "k.p.a." a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie przepisów u.t.d.;
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, gdy waga zarzucanego naruszenia była znikoma, do naruszenia doszło w początkowym okresie funkcjonowania systemu RMPD, strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jest nieproporcjonalna.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: "DIAS") decyzją z dnia 6 marca 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu DIAS wyjaśnił, że zgodnie z art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, wymagane jest zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu, zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy więżących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 SENT, zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy.
Stosownie zaś do treści art. 28b ust. 3 pkt 4 u.t.d., zgłoszenie przewozu zawiera miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. DIAS podkreślił, że obowiązkiem przewoźnika jest zapewnienie, aby zgłoszenie przewozu w systemie SENT zawsze odpowiadało rzeczywistej trasie transportu. Wszelkie zmiany, w tym miejsce przekroczenia granicy, muszą być aktualizowane niezwłocznie — przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Polski lub natychmiast po ich zaistnieniu podczas trasy. W niniejszej sprawie kierowca wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy wjechał na teren przejścia granicznego w G. 31 lipca 2025 r. Z Rejestru Międzynarodowych Przewozów Drogowych (dalej: "RMPD") wynika, że 30 lipca 2025 r. o godz. 11:09:36 skarżący dokonał zgłoszenia przewozu w rejestrze zezwoleń RMPD w systemie SENT oraz uzyskał numer referencyjny. Powyższe zgłoszenie zawierało nieprawidłowe dane, tj. błędnie wpisane miejsce przekroczenia granicy, G1-M., nr drogi A, zamiast G.-M., numer drogi B. W wyniku ujawnionej podczas kontroli nieprawidłowości, modyfikacji zgłoszenia RMPD skarżący dokonał 1 sierpnia o godz. 6:08, zamieszczając właściwe dane dotyczące miejsca przekroczenia granicy.
Zatem przed wjazdem na teren Rzeczypospolitej Polskiej w zgłoszeniu widniały dane niezgodne ze stanem faktycznym, dot. art. 28b ust. 3 pkt 4 u.t.d. Z kolei zgodnie z Ip. 3.2a. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b u.t.d. albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym – podlega karze pieniężnej w wysokości 12.000 zł.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieproporcjonalności kary do popełnionego naruszenia oraz nieuwzględnienia przez organ okoliczności łagodzących, DIAS wyjaśnił, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uprawniony organ, w każdym przypadku obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przedmiocie określenia jej wysokości, przepis art. 92a ust. 7 u.t.d. wprost odsyła w tej materii do załącznika nr 3 do ustawy, który określa wysokość kar w sposób sztywny (bezwzględny), nie pozostawiając uznaniu organu określenia ich wysokości.
Zdaniem DIAS, nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem wymiar kary został określony ustawowo i w tej właśnie wysokości została ona nałożona. Nie było również podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem skarżący nie przedłożył dowodów na potwierdzenie, że zaistniały okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za popełnienie naruszenia. W ocenie organu, skarżący nie udowodnił podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, ani nie przedstawił dowodów, że nie miał wpływu na jego zaistnienie wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Przeoczenie lub omyłka, polegająca na wpisaniu błędnego przejścia granicznego oraz numeru drogi nie może świadczyć, że przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji obowiązku. Jako realizacji przesłanki z art. 92c u.t.d.
DIAS nie uznał również krótkiego okresu funkcjonowania obowiązku określonego w art. 28b u.t.d., bowiem do dnia kontroli obowiązek funkcjonował 9 miesięcy. Poza tym skarżący w 2025 r. do dnia kontroli zarejestrował 53 zgłoszenia w RMPD.
DIAS wyjaśnił także, iż sprawa procedowana jest w oparciu o przepisy u.t.d., w związku z tym art. 189f k.p.a. jest rozpatrywany w korelacji z art. 92c u.t.d., który w tym przypadku stanowi przepis szczególny, co skutkuje tym, że regulacje Działu IVa k.p.a. nie znajdują zastosowania, ponieważ pierwszeństwo stosowania mają normy u.t.d. Jednocześnie w związku z tym, że u.t.d. reguluje odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w przypadku kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., to w rezultacie, do tych kar nie ma zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1.1. art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w zw. z Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przypisanie przewoźnikowi odpowiedzialność za naruszenie, za które przewoźnik odpowiedzialności nie ponosi, gdyż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć;
- 1.2. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a U. w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz Ip. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej w stosunku do charakteru i wagi zarzucanego stronie naruszenia prawa, podczas gdy uwzględnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w tym wagi zarzucanej stronie nieprawidłowości, stopnia intencjonalności i postawy strony uzasadniało miarkowanie kary pieniężnej i nienakładanie jej w pełnej wysokości, lecz odstąpienie od niej w całości lub obniżenie jej do wysokości zapewniającej adekwatną i proporcjonalną reakcję na zarzucane stronie naruszenie prawa – w tym zakresie skarżący zwrócił uwagę na istotny wyrok WSA we Wrocławiu z 5.12.2024 r., III SA/Wr 254/24 oraz wyrok TSUE z 21.11.2024 r., C-61/23, a także wyrok TK z 17.10.2024 r., P 3/23;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:
- 2.1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
- 2.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, w której waga zarzucanego naruszenia była znikoma, do zarzucanego stronie naruszenia doszło w początkowym okresie funkcjonowania systemu RMPD, strona zaprzestała naruszenia prawa a kara pieniężna w wysokości 12.000 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna – zwłaszcza w sytuacji, w której strona (będąca przewoźnikiem mającym siedzibę na U.) zgłosiła przejazd do systemu monitorowania i była przekonana, że wszystkie spoczywające na niej obowiązki zostały zrealizowane poprawnie.
- 2.3. art. 189d k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE oraz art. 10 ust. 1 umowy między Unią Europejską a U. w sprawie transportu drogowego towarów i wyrażoną w tych przepisach zasadą proporcjonalności poprzez niezastosowanie przepisu pozwalającego na miarkowanie kary pieniężnej, co było konieczne w celu zapobieżenia nieproporcjonalnemu i nieadekwatnemu ukaraniu strony (por. wyroki WSA we Wrocławiu: III SA/Wr 374/22, III SA/Wr 254/24).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2026 r. poz. 143 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ nałożył karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie określone w Ip. 3.2a załącznika nr 3 u.t.d., tj. za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b u.t.d. albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym.
W sprawie bezsporne pozostaje, że 31 lipca 2025 r. wykonywany był międzynarodowy transport drogowy zestawem pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, w zakresie którego obowiązywały przepisy ustawy o transporcie drogowym. Przewoźnikiem był skarżący, którego firma ma siedzibę w C. Kierowca wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy wjechał na teren przejścia granicznego w G. 31 lipca 2025 r. Z rejestru zgłoszeń RMPD wynika, że 30 lipca 2025 r. o godz. 11:09:36 skarżący, dokonał zgłoszenia przewozu w rejestrze zezwoleń RMPD w systemie SENT oraz uzyskał numer referencyjny. Powyższe zgłoszenie zawierało nieprawidłowe dane, tj. błędnie wpisane miejsce przekroczenia granicy, G1-M., nr drogi A, zamiast G.M., numer drogi B. Zgodnie z Ip. 3.2a. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku o którym mowa w art. 28b u.t.d. albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym – podlega karze pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Nie ulega wątpliwości, że dane podane przez kierowcę nie były danymi zgodnymi ze stanem faktycznym.
Wskazać należy, że obowiązek podania prawidłowego, faktycznego miejsca rozpoczęcia przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest jednym z obligatoryjnych elementów zgłoszenia. Obowiązek ten spoczywa na zgłaszającym. Podanie innego niż rzeczywiste miejsca rozpoczęcia przewozu nie może być potraktowane w kategoriach oczywistej omyłki, na co powoływał się skarżący w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie decyzja wydana przez organ jest decyzją związaną i w przypadku stwierdzenia naruszenia organ musi zastosować sankcję przewidzianą ustawą, tj. karę pieniężną przewidzianą przez ustawodawcę.
W konsekwencji rację ma organ wskazując, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uprawniony organ, w każdym przypadku obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przedmiocie określenia jej wysokości, przepis art. 92a ust. 7 u.t.d. wprost odsyła w tej materii do załącznika nr 3 do ustawy, który określa wysokość kar w sposób sztywny (bezwzględny), nie pozostawiając uznaniu organu określenia ich wysokości.
Sąd podzielił również stanowisko organu, że w sprawie brak było przesłanek znoszących odpowiedzialność ze skarżącego o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. Stosownie do treści art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Powyższe przepisy przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednak jest to uzależnione od wykazania dołożenia należytej staranności w organizacji przewozu, zaś niedopełnienie obowiązków ustawowych musi wynikać jedynie z niezależnych od przewoźnika okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń.
W ocenie sądu organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem ujęta w przepisach w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mają to być zdarzenia szczególne, które występują rzadko i niespodziewanie, a ich zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy najwyższej staranności i przezorności w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Mogą to być zdarzenia zewnętrzne, na które przewoźnik nie miał wpływu, np. wypadek, awaria, nieprzewidywalna sytuacja na drodze lub klęska żywiołowa.
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych okoliczności. Ciężar dowodu w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na stronie postępowania. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że w omawianym przypadku strona nie przedłożyła dowodów na potwierdzenie, że zaistniały okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność za popełnienie naruszenie, stąd ocena organu odwoławczego, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania jest prawidłowa.
Brak było także podstaw do zastosowania w sprawie instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis usytuowany został w jej dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne". Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a k.p.a., stanowiący w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Jednak w § 2 art. 189a k.p.a. jednocześnie przewidziano, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 art. 189a k.p.a. jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a K.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego).
Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. jest art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z tego przepisu wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. W takiej sytuacji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.
Stosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono wyżej – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r., II GSK 717/21 oraz II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Trudno też przyjąć argument skargi, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazuje na możliwość stosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych na które powołał się skarżący są bowiem orzeczeniami nieprawomocnymi lub zostały już uchylone przez Naczelny Sad Administracyjny. Dotychczasowa linia Naczelnego Sądu Administracyjnego (na którą zresztą powołał się organ odwoławczy) wskazuje na brak możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w zakresie kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a ust. 1 (por. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1878/18 z 1.04.2022 r" II GSK 191/23 z 14.12.2023 r., II GSK 1777/21 z 12.02.2025 r" II GSKI 2565/21 z 29.05.2025 r. II GSK 2486/24 z 5.06.2025 r., II GSK 2665/24 z 15.07.2025 r., II GSK 880/22 z 11.12.2025 r., dostępne w CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przywołane orzeczenia.
Jednocześnie sądowi wiadomym jest, że postanowieniem z 14 lipca 2026 r. sygn. akt II GSK 255/26 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: Czy art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm., dalej: "u.t.d.") stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wyłączający w całości stosowanie działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f k.p.a., do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d.?". Skład orzekający na moment orzekania stanął na stanowisku braku możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a.
W ocenie sądu, nie można również zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności (art. 189d k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych UE) poprzez niezastosowanie przepisu pozwalającego na miarkowanie kary pieniężnej, co było konieczne w celu zapobieżenia nieproporcjonalnemu i nieadekwatnemu ukaraniu strony. Należy powtórzyć za organem, że wymiar kary został określony ustawowo i w tej właśnie wysokości została ona nałożona. Proporcjonalność kary na gruncie u.t.d. została zachowana, bowiem przewidział ją sam ustawodawca, stanowiąc różne wysokości nakładanych kar w zależności od rodzaju naruszenia. Jak wskazano zaś przepisy Działu IVa k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.