Uzasadnienie
Decyzją z 19 grudnia 2025 r. nr 66/2025 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: "organ I instancji", "PINB"), działając na podstawie art. 49e pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.
z 2025 r. poz. 418), dalej jako: "u.p.b.", nakazał G Sp. z o.o. w L. rozbiórkę namiotowej hali magazynowej połączonej łącznikiem z halą produkcyjną na działce nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że właścicielem hali jest G. Sp. z o.o., która wybudowała halę w 2023 r. bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dzierżawcą hali namiotowej jest C. Sp. z o.o. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że hala wykonana została z profili zamkniętych. Dach hali jest dwuspadowy, o nachyleniu ok. 32%. Pokrycie dachu stanowi tkanina powlekana PVC, natomiast ściany wykonane są z blachy trapezowej. Posadzka hali jest betonowa. Wymiary hali wynoszą 20,00 x 70,00 m, a jej wysokość ok. 8,80 m. Postanowieniem z 14 sierpnia 2025 r. PINB wstrzymał budowę i pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Na skutek zażalenia inwestora Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy" lub "WINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie jako prawidłowe i zgodne z prawem. Organ I instancji podkreślił, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o legalizację. Brak tego wniosku, zgodnie z art. 49e pkt 1 u.p.b., obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.
Odwołania od tej decyzji wniosły obie wymienione spółki, zarzucając naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że postawienie hali namiotowej położonej w na wskazanej działce wymagało uzyskania pozwolenia na budowę,
- - art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. poprzez niezastosowanie i niezasadne przyjęcie, że ww. hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem,
- - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") poprzez wybiórcze rozpatrzenie i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu inwestor i dzierżawca argumentowali zgodnie, że nie jest zasadne przypisywanie namiotowi atrybutu hali magazynowej. Stwierdzili, że namiot nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, a jego ustawienie nie wymaga dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucili, że organ nie zbadał czy obiekt był i w dalszym ciągu może być przenoszony oraz nie wyjaśniono, czy jest on trwale związany z gruntem. Według obydwu spółek PINB bezrefleksyjnie i błędnie założył, że gabaryty obiektu świadczą o tym, że nie może być on kwalifikowany jako obiekt tymczasowy.
W wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z 25 lutego 2026 r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa hali magazynowej o wymiarach 20,00 x 70,00 m nie mieści się w katalogu zamkniętym obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 u.p.b., zatem bezsprzecznie jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując stateczność obiektu, WINB uznał, że nie sposób przyjąć, aby hala magazynowa mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. Wskazano, że trwałe połączenie z gruntem hal namiotowych uniemożliwia przypisanie im cech właściwych tymczasowym obiektom budowlanym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., co tym samym nie pozwala wyłączyć ich z zakresu przedmiotowego obiektów, których realizacja, jakkolwiek podlega zgłoszeniu, to jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Natomiast skoro przedmiotowa hala magazynowa stanowi samowolę budowlaną to nie może być uznana za obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. WINB dostrzegł, że godnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na zasadzie tego przepisu posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jest on planowany do rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 180 dni.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu na podstawie art. 48a ust. 1 u.p.b., to organ nadzoru był zobligowany do zastosowania art. 49e pkt 1 u.p.b. i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie obie spółki (dalej jako: "skarżący") podtrzymały zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciły naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i dowolną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności: brak ustalenia w sposób jednoznaczny czy obiekt jest trwale związany z gruntem; brak analizy konstrukcji technicznej obiektu (fundamenty, sposób posadowienia, możliwość demontażu); oparcie się na ogólnych założeniach dotyczących wyłącznie gabarytów obiektu, zamiast dowodów. Stwierdziły, że WINB błędnie przyjął, że obiekt nie może być uznany za tymczasowy, pomimo, że wprost w art. 3 pkt 5 u.p.b. wymieniono "przekrycia namiotowe" jako przykłady tymczasowych obiektów budowlanych. Skutkiem tego WINB nieprawidłowo kwalifikuje obiekt jako wymagający pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie dokonał pełnej analizy przesłanek, w szczególności przeznaczenia czasowego obiektu oraz możliwości jego przeniesienia i rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 1 czerwca 2026 r. skargi wymienionych spółek zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 1 września 2026 r. pełnomocnik dzierżawcy podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o przedstawione akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami u.p.b., z poszanowaniem zasad unormowanych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, k.p.a.
W szczególności organ I instancji wyjaśnił sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w jego całokształcie. Poczynionym przez organy orzekające ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto ich ocena jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym, co podkreślić trzeba, to mające w sprawie przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego.
Organ zobowiązany jest ustalić okoliczności determinujące zastosowanie normy prawnej lub wykluczające jej stosowanie. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi określone skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (publ. CBOSA), NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Należy przez to rozumieć, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
W rozpatrywanym przypadku zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Dołączony do akt administracyjnych sprawy protokół z oględzin rzeczonego obiektu budowlanego, przeprowadzonych 16 kwietnia 2025 r. (k. 3 akt administracyjnych), zawiera jednoznaczne i bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące czasu posadowienia, konstrukcji, wymiarów i funkcji hali namiotowej. Żadna ze stron nie negowała ustaleń zawartych w tym protokole, tym samym należy uznać je za zgodne z rzeczywistością. Jeżeli skarżący zamierzali podważyć ustalenia zawarte w protokole oględzin, który jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), to należało przedstawić przeciwdowody.
Według protokołu oględzin i załączonych zdjęć sporny obiekt budowlany połączony jest łącznikiem z halą produkcyjną. W łączniku znajduje się tor przesyłu typu rolkowego. Hala służy jako magazyn wyrobów gotowych. Posadowiona została w marcu 2023 r. Stąd logiczny wniosek, że pozostawała w tej samej lokalizacji od przeszło dwóch lat. Nie można w związku z tym uznać wskazanej hali namiotowej za tymczasowy obiekt budowlany. Przeczy temu czasokres i trwałość posadowienia.
Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 5 u.p.b. tymczasowy obiekt budowlany przeznaczony jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem. Przepis ten zawiera przykładowy katalog tymczasowych obiektów budowlanych, wymienia m.in. przekrycia namiotowe, ale chodzi tu tylko o obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. tymczasowy obiekt budowlany może pozostawać w danej lokalizacji tylko 180 dni. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że sporny obiekt budowlany pozostaje w tym samym miejscu znacznie dłuższy okres.
Poza tym akcentowana przez skarżących możliwość demontażu hali namiotowej i jej przeniesienia w inne miejsce nie sprzeciwia się uznaniu, że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający w całości podziela, zgodnie z którym o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (tak: NSA w wyrokach: z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/18; z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10; z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, publ. w CBOSA).
Na takie rozumienie trwałości połączenia wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 768/23, CBOSA, stwierdzając, że nie sposób przyjąć, aby dużych rozmiarów hala namiotowa mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia takiej hali.
W związku z powyższym należy przyjmować, że jeżeli obiekt budowlany wymaga trwałego połączenia z gruntem, wówczas wykracza poza pojęcie "tymczasowości". Prawidłowo więc WINB oceniał trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sposób posadowienia hali namiotowej jest na tyle trwały, że zapewnia stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom atmosferycznym.
Nawet gdyby uznać stanowisko skarżących, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, to strony pomijają zupełnie, na co również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że tymczasowy obiekt budowlany podlega rygorom ustawy Prawo budowlane i jego budowa wymaga zgłoszenia, jeżeli ma istnieć do 180 dni, a jeżeli ma pozostawać dłużej w tej samej lokalizacji to jego posadowienie wymaga bezwzględnie pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. Zgodnie z tym unormowaniem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na zasadzie tego przepisu posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jest on planowany do rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 180 dni.
Przepis ten dopuszcza czasowe użytkowanie tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni. Tym samym, jeżeli obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że hala namiotowa istnieje w tej samej lokalizacji od przeszło dwóch lat, a więc powyżej 180 dni. Jej posadowienie wymagało zatem pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymuje. Zgodnie natomiast z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że każdy obiekt budowlany lub roboty budowlane nie objęte dyspozycją art. 29-31 u.p.b. wymagają pozwolenia na budowę.
W związku z tym stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W myśl art. 48 ust. 5 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji. PINB prawidłowo więc pouczył inwestora o możliwości legalizacji obiektu budowlanego. WINB utrzymał to postanowienie w mocy i inwestor był nim związany. Skoro inwestor w wymaganym terminie nie złożył wniosku o legalizację, to organ I instancji miał obowiązek orzec rozbiórkę, zgodnie z kategorycznym brzmieniem art. 49e pkt 1 u.p.b. Przepis ten nie pozostawia wyboru co do rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.