Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 18 marca 2025 r. (uprzednia decyzja została uchylona przez Kolegium) Wójt Gminy [...] (organ I instancji) ustalił wobec E. W. (dalej jako: "strona", "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości 5 904 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,4964 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą Nr OL [...].
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 lipca 2024 r. wartość rynkowa części nieruchomości przed podziałem wynosiła 399 957 zł, natomiast wartość rynkowa po dokonaniu podziału stanowi kwotę 419 637 zł.
W ocenie organu I instancji sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu przyjętych poprawek korygujących. Operat został sporządzony zgodnie z zastosowaną metodologią podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wszystkie elementy, wymienione w treści § 79 wskazanego rozporządzenia znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Treść i formę operatu szacunkowego przedstawiono w sposób zrozumiały. Stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wykazany wzrost wartości nieruchomości jest uzasadniony.
Analiza operatu potwierdza jego szczegółowość i rzetelność. Operat określa w sposób jednoznaczny przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne, materialno-prawne, źródła danych merytorycznych, daty istotne przy wykonywaniu operatu, opisuje wycenianą nieruchomość w kontekście stanu prawnego, lokalizacji, czynników środowiskowych, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, zagospodarowania otoczenia, sposobu użytkowania i zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości, a także określa sposób wyceny, a więc wybór podejścia, metody i techniki wyceny, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu przeznaczenia, wagę i ocenę cech rynkowych, sumy współczynników korygujących.
Wykazany w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału wynosi 19 680 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki opłaty daje kwotę opłaty adiacenckiej w wysokości 5 904 zł
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona. Zarzuciła oparcie decyzji o wycenę biegłej, która bazuje na nieruchomościach o cechach nadmiernie różnych od nieruchomości wycenianej, przyjętych w zbyt małej liczbie 3 nieruchomości porównywanych. Ponadto w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem - przyjęto do porównania transakcje nieruchomości z 2013 r., 2015 r., 2016 r. (str. 19 opinii), a więc z okresu niższych ich wartości rynkowych i to bez żadnej korekty czasowej zaś w przypadku wyceny nieruchomości po podziale - oparto się na transakcjach z 2015 r., 2016 r., 2016 r., 2017 r. (str. 20 opinii), a także transakcjach z 2015 r., 2016 r., 2017 r. (str. 21 opinii) i z 2015 r., 2016 r., 2017 r. również bez żadnych korekt czasowych, co sztucznie zaniżyło wartość nieruchomości przed podziałem, a zawyżyło wartość nieruchomości po podziale.
Dodatkowo bez żadnego wyjaśnienia zasadności doszło do przyjęcia współczynnika korekcyjnego "K" o wartości 0,9 ze strony 16 opinii, podczas gdy obostrzenie polegające na braku możliwości wznoszenia nowych obiektów zdaje się uzasadniać donioślejszą redukcję wartości nieruchomości, nadto przy nieuwzględnieniu sposobu dostępu do drogi publicznej.
Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto niesłuszne przyjęcie wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy na skutek podziału działki nr [...], obręb [...], a także zrealizowania inwestycji w linię elektro-energetyczną posadowioną w sąsiedztwie analizowanych nieruchomości, wartość gruntów strony jedynie zmalała, a nie wzrosła.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że istotne okoliczności sprawy mogły zostać ustalone jedynie na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 lipca 2024 r.. Tylko ten uzupełniony operat szacunkowy stanowił materiał w omawianym postępowaniu. Operat stanowił zatem jedyną podstawę ustalenia okoliczności wzrostu wartości nieruchomości oraz ustalenia opłaty adiacenckiej w określonej w decyzji wysokości. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy były bezwzględnie związane danymi zawartymi w takiej opinii (nie stanowiła ona bowiem prejudykatu procesowego).
W ocenie Kolegium uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu pierwszej instancji było wystarczające do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wskazane motywy odzwierciedlały istotne ustalenia w procedowanej sprawie. Sam operat szacunkowy zaś stanowiący faktyczną przesłankę naliczenia opłaty adiacenckiej nie budzi wyraźnych zastrzeżeń organu odwoławczego, w szczególności nie stwierdzono, aby zawierał oczywiste wady formalno-prawne. Operat pod tym kątem został również zweryfikowany przez organ pierwszej instancji.
Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała podejście i metodę szacowania, a sama wycena wartości rynkowej gruntu odbyła się w istniejących uwarunkowaniach rynkowych przez porównywanie działek odpowiednio proporcjonalnych co do powierzchni, funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej itp. Przedstawiona z kolei w operacie charakterystyka rynku lokalnego, hierarchia cech nieruchomości oraz dane działek porównawczych zostały ujęte w sposób umożliwiający pozytywną ocenę prawidłowości szacowania.
Wystąpił dość współmierny i niezbyt ostry wzrost wartości nieruchomości, która przed podziałem wynosiła 399 957 zł, a po podziale 419 637 zł. Wzrost ten wynosi w przeliczeniu na 1 m2 - nieco ponad 1,30 zł, a wysokość opłaty adiacenckiej stanowi w przybliżeniu ok. 0,40 zł od metra powierzchni nieruchomości strony, położonej w rozwijającej się inwestycyjnie części gminy [...], w bliskości lasów i zakolu rzeki [...], w niedalekiej odległości od siedziby władz wojewódzkich i miejskich co w lokalnych realiach rynkowych - w świetle choćby faktów powszechnie znanych - powinno być akceptowalne.
Rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny przedstawiła przy tym zasady i przebieg szacowania nieruchomości. Sposób wykonania wyceny miał oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Nie było także podstaw do wyłączenia biegłego lub zlecenia dodatkowej opinii.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, a następnie umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach przeprowadzonych w sposób nieoddający straty finansowej poniesionej przez skarżącą w związku z realizacją inwestycji w napowietrzną linię elektroenergetyczną, nadto przy przyjęciu niewłaściwego katalogu nieruchomości mających oddać rzekomy wzrost wartości nieruchomości skarżącej na skutek podziału.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sztucznie zaniżono wartości nieruchomości przed podziałem na skutek przyjęcia do porównania transakcji nieruchomości z okresu wyraźnie wcześniejszego (lata 2013 - 2016 przy raptem 3 transakcjach), niż transakcje nieruchomości mające określić wartość gruntów skarżącej po przeprowadzonym podziale (lata 2015 - 2017). Takie różnicowanie dat transakcji przy tendencji wzrostowej wartości nieruchomości, powoduje oczywiste konsekwencje - maleje wartość nieruchomości przed podziałem, a z kolei nieuzasadnienie rośnie po podziale, słowem zwiększa się sumarycznie różnica pomiędzy dwiema wartościami sprowadzająca się do ewentualnego roszczenia Gminy o zapłatę opłaty adiacenckiej.
Dodatkowo zastrzeżenia budziła liczba nieruchomości przyjętych do porównania, a także waga cechy - "cechy utrudniające sposób korzystania" na poziomie 20% wartości nieruchomości, skoro oprócz już uprzednio do niepodzielonej nieruchomości dojazd był możliwy jedynie poprzez służebność przejazdu. Nieznane pozostają również powody przyjęcia współczynnika korekcyjnego "K" o wartości 0,9. Strona zaznaczyła, że wskutek powyższego wartość nieruchomości skarżącej wyraźnie spadła, a nie wzrosła i to pomimo dokonania ich podziału. Strona podniosła ponadto, że żadna z powstałych działek nie ma charakteru zdatnych do samodzielnego zagospodarowania ze względu właśnie na konieczność posiadania dojazdu do nieruchomości.
W niniejszym przypadku zapewnienie dojazdu do każdej działki wyłącza możliwość zagospodarowania działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r. poz. 143 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 20 stycznia 2026 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 18 marca 2025 r. o wymierzeniu stronie opłaty adiacenckiej w wysokości 5 904 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,4964 ha, na rzecz Gminy [...].
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399, zwanej dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).
Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:
- - dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela;
- - wszęcie postępowania w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna;
- - wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału;
- - obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Opłata adiacencka nakładana na podstawie ww. regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału.
W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 15.11.2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywała stawka w wysokości 30%.
W ocenie Sądu zawarty w art. 98a ust 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że wójt gminy w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taką opłatę ustala (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 4 października 2012 r., II SA/Ol 825/12, dostępny w CBOSA).
Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15).
Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest od art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który obliguje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n.
W sytuacji gdy opinia danego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w sprawach I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd z szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym – dokonana przez niego wycena nieruchomości – nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.
Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Kolegium, że operat szacunkowy z 16 lipca 2024 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych nieruchomości gruntowych według stanu przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Co istotne, na operacie rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, że potwierdza aktualność wartości nieruchomości w okresie od dnia 16 lipca 2025 r. do dnia 15 lipca 2026 r., chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników mających wpływ na wartość nieruchomości, opisane w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto w piśmie z 16 lipca 2024 r. (akta adm., k. - 167) rzeczoznawcy majątkowej skierowanym do organu I instancji wskazano, że uwzględniono zarzuty do operatu zawarte w decyzji Kolegium z 28 lipca 2022 r.
Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 lipca 2024 r. wartość rynkowa części nieruchomości przed podziałem wynosiła 399 957 zł, natomiast wartość rynkowa po dokonaniu podziału stanowi kwotę 419 637 zł. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkowa gruntu została określona w podejściu porównawczym (metoda porównywania parami). Analiza operatu pozwala stwierdzić, że przedstawiona w nim charakterystyka rynku lokalnego, hierarchia cech nieruchomości, jak również dane działek porównawczych zostały ujęte w sposób umożliwiający pozytywną ocenę prawidłowości szacowania. Zaznaczyć należy, że działka nr [...] ze względu na wąski wydłużony kształt a co za tym idzie brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania - została wykluczona z wyceny. Zarzuty zatem odnoszące się do tej działki są pozbawione podstaw. Analizą objęto rynek lokalny gminy [...] oraz gmin sąsiadujących z miastem [...]. Okres badań rynku obejmował lata 2011-2018. Rzeczoznawca wyraźnie wskazała, że głównymi atrybutami mającymi wpływ na wartość gruntu są:
- - przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego,
- - położenie gruntu (lokalizacja szczegółowa),
- - dostępność komunikacyjna,
- - stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej,
- - stan zagospodarowania gruntu,
- - ewentualne: utrudnienia i ograniczenia.
Właśnie te cechy przyjęto do porównania w procesie wyceny (czyli cechy porównawcze, które mają wpływ na różnicę wartości przed i po podziale). Poprzez analizę transakcji rynkowych sprzedaży gruntów na rynku lokalnym - gminy [...] o podobnych funkcjach do szacowanego gruntu, podniesiono, że w badanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen gruntów porównywalnych. Z analizy zaś zaistniałych transakcji trudno jest jednoznacznie określić trend poziomu cen transakcyjnych związany z upływem czasu. Stwierdzono zatem, że na badanym obszarze rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Niezasadny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący - według skarżącej - sztucznego zaniżenia wartości nieruchomości przed podziałem na skutek przyjęcia do porównania transakcji nieruchomości z okresu wyraźnie wcześniejszego. Przy wykazanym braku związku poziomu cen transakcyjnych z upływem czasu argument ten jest niezasadny. Podkreślić przy tym należy, że dobór transakcji do porównania oraz czas ich zawarcia jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Dostrzec również należy, że w związku ze szczególną cechą charakteryzującą wycenianą działkę, która jest gorsza od cech nieruchomości porównawczych, zastosowano ekstrapolację poza przedział. Ekstrapolacji dokonano dla cechy "dostępność komunikacyjna", gdyż dojazd do działki nr [...] przed podziałem odbywał się drogą gruntową na podstawie służebności gruntowej (dostępność komunikacyjna - słaba). W operacie zaznaczono, że do określenia wag cech rynkowych posłużono się analizą preferencji uczestników rynku (analizowany segment rynku jest słabo rozwinięty, o czym może świadczyć mała liczba transakcji sprzedaży działek o powierzchniach powyżej 1000 m kw. na terenie gm. [...] oraz gmin sąsiadujących z miastem [...]). Analizę preferencji uczestników rynku wykonano na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród rzeczoznawców majątkowych i pośredników nieruchomości. Ankietowani posiadali niezbędną wiedzę na temat charakteru analizowanego rynku, występujących na nim zależności oraz znali charakter i cechy zarówno nieruchomości porównawczych jak i przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto w operacie wyjaśniono, że w związku z brakiem transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, które posiadają zapis w planie, że jest to teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej, gdzie zakazuje się budowy nowych budynków, do wyceny wykorzystano nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną i zastosowano współczynnik korekcyjny "K" z przedziału [0,90, 1.10] w wysokości 0,9. Zastosowanie tego współczynnika zostało wyjaśnione w kontekście szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości a dobranie konkretnego współczynnika mieści się w zakresie szczególnej profesjonalnej wiedzy rzeczoznawcy i w tym zakresie pozostaje poza merytoryczną oceną Sądu.
Wskazać należy również, że wyceniana nieruchomość położona jest w odległości 0,4 km od linii energetycznej (która już wcześniej istniała) i nie utrudnia to sposobu jej zagospodarowania a ponadto nie jest zlokalizowana w pasie technologicznym linii energetycznej (na co wskazywało już Kolegium w decyzji z 28 lipca 2022 r.).
Niewątpliwie zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem. Rzeczoznawca przedstawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale.
Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, CBOSA).
Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości (z wyłączeniem działki nr [...]) został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z 5 lutego 2018 r. podziału.
Skoro zatem wskutek dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym w operacie, to organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie stawki określonej w powołanej wyżej uchwale.
Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącej (bez przedstawienia kontroperatu), że naliczona opłata jest krzywdząca, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wyliczenia tej opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.
W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego.
Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.
Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wskazania zawarte w decyzji Kolegium z 28 lipca 2022 r. uchylającą pierwotną decyzję organu I instancji z 7 grudnia 2021 r. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i nie budzi on wątpliwości, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.