Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 maja 2026 r. znak: SKO.4020.OC/347/26 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu odwołania G. W. (strona, skarżący) od decyzji Wójta Gminy M. P. z 27 marca 2025 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.
Strona wystąpiła do organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działkach nr ewid. [...], [...] m. M., gm. M. P.".
Organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z 29 maja 2024r.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przedsięwzięcie zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zwanego dalej rozporządzeniem, planowane jest na działkach nr [...] obręb M., nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie polega na budowie dwóch jednakowych obiektów inwentarskich o wskazanych wymiarach, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych o maksymalnej obsadzie 52 813 szt. x 2 kurniki = 105 626 szt., co w przeliczeniu wynosi 422,5 DJP. Stan średnioroczny dla całej fermy wyniesie 71.467 szt., co odpowiada 285,9 DJP. Planuje się przeprowadzenie w ciągu roku maksymalnie 6 pełnych cykli hodowlanych.
Organ pierwszej instancji uznał, że odmowa "uzgodnienia" warunków realizacji przedsięwzięcia przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w B. P. jest przesłanką zobowiązującą organ do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji dodał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji "nie można jednoznacznie wywnioskować, że planowana inwestycja nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać, ponieważ może powodować ewentualne konflikty społeczne związane z uciążliwością zapachową oraz zanieczyszczeniem środowiska wodno-gruntowego oraz niekorzystnie wpłynąć na krajobraz miejscowości".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 3 lipca 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi G. W., wyrokiem z 2 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 525/25 uchylił postanowienie Kolegium zobowiązując do rozpoznania odwołania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyrok jest prawomocny od 19 lutego 2026 r.
W wyniku rozpoznania odwołania strony Kolegium nadmieniło, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja prawna wynikająca z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., "ustawa środowiskowa").
Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań określonych w art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy. SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że negatywna opinia sanitarna PPIS w B. P. z 28 sierpnia 2024 r. jest przesłanką zobowiązującą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Opinie, niezależnie czy pozytywne, czy negatywne wydawane na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy nie mają mocy wiążącej, co wynika nie tylko z samej opinii sanitarnej PPIS w B. P., ale również orzecznictwa (wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1214/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Go 226/24, LEX nr 3770010).
Kolegium wskazało, że również pozytywne uzgodnienia właściwych organów nie obligują organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji wydając decyzję odmowną w sytuacji pozytywnych uzgodnień i opinii musiał wykazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odmiennie niż organy wyspecjalizowane - RDOS w L., Wody [...] i Marszałek Województwa L. - ocenił ten sam materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do pozytywnych uzgodnień i opinii, co zdaniem Kolegium oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Zdaniem SKO organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy, natomiast nie dokonał jego oceny, co było obowiązkiem organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób właściwy naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów prawa procesowego i materialnego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dało podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Strona nie zgadzając się z decyzją Kolegium złożyła sprzeciw, w którym wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy M. P. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, "p.p.s.a.") zgodnie, z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., stanowi szczególny środek zaskarżenia. Zakres kontroli sądu rozpoznającego sprzeciw został w sposób rygorystyczny i jednoznaczny ograniczony przez ustawodawcę w art. 64e p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, "k.p.a.").
Kontrola sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu ma charakter formalny i ogranicza się wyłącznie do zbadania czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję decyzji kasatoryjnej. Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o zasadności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Istotą kontroli jest jedynie ustalenie, czy weryfikowana sprawa administracyjna rzeczywiście wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, czy też Kolegium mogło wydać decyzję reformatoryjną (merytoryczną) na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie po uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA).
Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21, CBOSA).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana między innymi z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji rację ma organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że rodzaj i zakres niezbędnych kwestii podlegających wyjaśnieniu jest tego rodzaju, że nie może być uzupełniony w trybie art. 136 § 1–4 k.p.a.
Przechodząc do oceny argumentacji zaprezentowanej przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej i odpowiedzi na sprzeciw oraz argumentacji podniesionej w sprzeciwie przez skarżącego stwierdzić należy co następuje.
Wskazać należy, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja Wójta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy wymagający wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja kasacyjna nie stanowiła przejawu uchylania się przez organ drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy lecz była konsekwencją stwierdzenia braków w zakresie oceny materiału dowodowego (niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy), a ich usunięcie na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w istocie do zastąpienia organu pierwszej instancji w realizacji jego ustawowych obowiązków. Taki sposób procedowania pozostawałby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Zdaniem Sądu sprawa nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona w stopniu wystarczającym do wydania decyzji pozytywnej. Przeciwnie, analiza akt sprawy, przeprowadzona przez Kolegium, wykazała uchybienia dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez Wójta.
Jak wynika z akt sprawy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, toteż realizacja planowanego przedsięwzięcia musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Organ odwoławczy przyjął, że Wójt błędnie uznał, że negatywna opinia sanitarna PPIS w B. P. z 28 sierpnia 2024 r. jest przesłanką zobowiązującą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Jednak zarówno negatywna jak i pozytywna opinia sanitarna nie mają mocy wiążącej. Ponadto pozytywna opinia nie powoduje, że organ jest zobligowany do wydania decyzji pozytywnej o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego.
Słusznie zauważyło Kolegium, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję odmowną w okolicznościach pozytywnych uzgodnień i opinii musiał wykazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odmiennie niż - RDOŚ w L., Wody [...] i Marszałek Województwa L. - ocenił ten sam materiał dowodowy.
W sprawie Wójt w ogóle nie odniósł się do pozytywnych uzgodnień i opinii.
Dodatkowo jak nadmieniło SKO organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził proces uzgadniania i opiniowania warunków realizacji przedsięwzięcia, gdyż nie poinformował organów opiniujących i uzgadniających, które już wydały rozstrzygnięcia o uzupełnieniu raportu w dniu 10 października 2024r. oraz pisemnych odpowiedziach skarżącego na wezwanie PPIS z dnia 27 lipca 2024 r. (których w aktach nie ma, a jedynie z opinii sanitarnej z dnia 28 sierpnia 2024r. wynika, że zostały złożone w dniu 9 lipca 2024 r. i 8 sierpnia 2024 r.).
Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko Kolegium, zgodnie z którym opinie i uzgodnienia wydano w sprawie w oparciu o nieaktualny i niekompletny raport oddziaływania na środowisko, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i mogło mieć wpływ na treść opinii i uzgodnień, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie w sprawie. Organ I instancji wydając decyzję nie mógł opierać się na opiniach organów współdziałających wydanych na podstawie nieaktualnego czy niekompletnego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe uchybienie oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy. Uchybienie to jest na tyle poważne, że samo w sobie mogło stanowić podstawę do wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W tym zakresie należy zauważyć, że Raport od odziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcie pn: "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" został sporządzony w maju 2024 r. W wyniku działań RDOŚ w L. został on uzupełniony aneksem z dnia 4 października 2024 r. Po wskazanym uzupełnieniu raportu nie został on ponownie przesłany do wszystkich właściwych w sprawie organów uzgadniających i opiniujących decyzję Wójta. Organ I instancji przed wydanie decyzji dysponował stanowiskiem organów współdziałających, które nie uwzględniało aneksu do raportu z października 2024 r. Jedynie RDOŚ w L. wydał (pozytywne) postanowienie opiniujące dysponując całą dokumentacją raportu – w dniu 15 listopada 2024 r.
Prawidłowe jest również twierdzenie organu drugiej instancji, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji. Wójt miał obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych i ustalenie czy raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym tereny sąsiednie, a zwłaszcza danych identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Tego rodzaju czynności organ pierwszej instancji nie dokonał, opisał jedynie ustalenia raportu i nie przeanalizował go w świetle zarzutów stawianych w toku postępowania przez strony i społeczeństwo.
Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), (art. art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tire 2 ustawy) uprawniała Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Należy przypomnieć, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie jest zaś uprawniony w świetle art. 15 k.p.a. do prowadzenia całego postępowania administracyjnego w zastępstwie organu niższego stopnia.
Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.