Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 2 lutego 2026 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: Dyrektor, organ) nie uznał reklamacji [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako: spółka, skarżąca) i za okres drugiego kwartału 2025 r., od dnia 1 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r., ustalił opłatę zmienną w wysokości 199 zł za odprowadzenie oczyszczonych ścieków przemysłowych z terenu kopalni "K. – P." do wód rzeki K. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Ł. decyzją z dnia 4 maja 2015 r.
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Starosty Ł. z dnia 4 maja 2015 r. spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków w powyżej wskazanym kształcie do dnia 30 kwietnia 2025 r.
W dniu 1 sierpnia 2025 r. spółka złożyła oświadczenie jako podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne dotyczące odprowadzania oczyszczonych ścieków przemysłowych z terenu kopalni "K. – P." do wód rzeki K. za II kwartał 2025 r., zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z 4 maja 2015 r.
Dyrektor wezwał skarżącą do złożenia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania prawidłowo wypełnionego oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, uwzględniającego ilość wprowadzonych ścieków wyłącznie w okresie II kwartału 2025 r. – od dnia 1 kwietnia 2025 r. do dnia 30 kwietnia 2025 r. – do dnia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżąca ustosunkowując się do powyższego wezwania wskazała, że jej wniosek z dnia 12 lutego 2024 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wywołuje skutki z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. W odpowiedzi na ponowne wezwanie organu o analogicznej treści, spółka podtrzymała powyższe stanowisko.
W dniu 16 grudnia 2025 r. Dyrektor skierował do spółki informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne za okres II kwartału – od 1 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. – w kwocie 199 zł za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych z terenu kopalni do wód rzeki Klukówka. Wysokość opłaty obliczono na podstawie art. 272 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960; dalej jako: p.w. lub Prawo wodne).
Po rozpoznaniu reklamacji na powyższą informację, Dyrektor wydał decyzję, zgodnie z którą nie uznał reklamacji i ustalił spółce opłatę zmienną w wysokości 199 zł za odprowadzanie ścieków przemysłowych z terenu kopalni "K. – P." do wód rzeki K. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Ł. decyzją z dnia 4 maja 2015 r.
Organ uznał, że nie jest możliwe ustalenie opłaty zmiennej w ramach jednego postępowania, gdy zastosowanie znajdują odmienne tryby postępowania tj. inny jest sposób ponoszenia opłat za usługi wodne w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i w przypadku braku tego pozwolenia.
Dyrektor stwierdził, że złożony przez spółkę wniosek z 12 lutego 2024 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego obejmuje wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 414 ust. 2 p.w.
Zdaniem organu postępowanie w zakresie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne nie obejmuje badania przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego, ani czasu trwania postępowań administracyjnych dotyczących ich udzielenia, które to mogą być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia administracyjnych kar pieniężnych, lecz nie mają wpływu na treść żądania zawartego w reklamacji.
Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie za odprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych z terenu kopalni "K. – P." do wód rzeki K., zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę Ł. decyzją z dnia 4 maja 2015 r., spółka zobowiązana była do ponoszenia opłat zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor dokonał w oparciu o art. 272 ust. 6, art. 278 ust. 1 p.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471).
W skardze na powyższą decyzję spółka podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 273 ust. 6 i art. 272 ust. 17 p.w., poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty zmiennej organ jest zwolniony z obowiązku badania obiektywnych przyczyn spornego braku pozwolenia wodnoprawnego oraz poprzez całkowite pominięcie faktu, że brak rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia przed dniem 30 kwietnia 2025 r. był wynikiem wadliwego i przewlekłego prowadzenia postępowania przez sam organ, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zakwestionowania oświadczenia skarżącej za okres maj i czerwiec 2025 r., przy jednoczesnym zignorowaniu okoliczności, że kwestia legalności umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia stanowi obecnie przedmiot kontroli sądowej i ma charakter prejudycjalny dla oceny legalności korzystania z wód oraz ustalenia podstawy opłaty;
- 2. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zignorowanie rzeczywistych intencji skarżącej oraz naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i obowiązku informowania stron, polegające na zinterpretowaniu wątpliwości co do charakteru wniosku na niekorzyść skarżącej i potraktowaniu procedury dostosowywania dokumentacji do nowych wytycznych organu jako "braków formalnych" lub "nowego wniosku", zamiast rzetelnego wyjaśnienia tych kwestii ze skarżącą w sposób nieprowadzący do pozbawienia jej ciągłości uprawnień i ochrony prawnej;
- 3. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 §1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności, zasady zaufania do władzy publicznej oraz obowiązku informowania stron, polegające na zaniechaniu należytego pouczenia skarżącej o ewentualnych negatywnych skutkach prawnych (w kontekście utraty ciągłości pozwolenia z art. 414 ust. 2 p.w.) wynikających z dostosowania przez skarżącą dokumentacji do wytycznych organu, a następnie obarczenie skarżącej wyłączną odpowiedzialnością za zaistniałe nieścisłości formalne, jak również polegające na błędnym uznaniu, że organ "nie miał obowiązku domyślać się" rzeczywistych intencji strony;
- 4. naruszenie przepisów art. 414 ust. 2 w związku z art. 414 ust. 6 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przedłożenie zaktualizowanego operatu wodnoprawnego przesądza o kwalifikacji wniosku z dnia 12 lutego 2024 r. jako żądania wydania "nowego" pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z tożsamości przedsięwzięcia, braku zmian w celu gospodarczym oraz jednoznacznych intencji Strony wynikało, że żądanie to stanowiło wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia;
- 5. naruszenie przepisów art. 414 ust. 2 p.w. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej i celowościowej wykładni tych przepisów, polegające na błędnym przyjęciu, że w przypadku zakwalifikowania żądania skarżącej jako wniosku o wydanie "nowego" pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje jej – mimo złożenia wniosku z 15-miesięcznym wyprzedzeniem – ochrona w postaci prawa do legalnego korzystania z wód na dotychczasowych warunkach, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że pozwolenie wodnoprawne Skarżącej wygasło z dniem 30 kwietnia 2025 r., a tym samym skutkowało niezgodnym z celem ustawy, niekonstytucyjnym zróżnicowaniem sytuacji prawnej i dyskryminacją skarżącej względem podmiotów ubiegających się z minimalnym (90-dniowym) wyprzedzeniem o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że gdyby organ od początku procedowania w sposób rzetelny i kompleksowy sformułował swoje wymagania (w tym zakomunikował wymóg przedłożenia czasochłonnej dokumentacji hydrogeologicznej), skarżąca dysponowałaby odpowiednim czasem na jej sporządzenie. Tymczasem organ, po blisko 15 miesiącach fragmentarycznego prowadzenia sprawy, wyznaczył skarżącej termin obiektywnie niemożliwy do zachowania, co w praktyce uniemożliwiło terminowe zakończenie procedury przed wygaśnięciem dotychczasowej decyzji. Tym samym, przerzucanie na skarżącą finansowych konsekwencji czasu obiektywnie utraconego w wyniku niewłaściwie prowadzenia postępowania, stanowi rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Dyrektor w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prawidłowo zawiadomiona strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (ZPO – k. 36).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że rozpoznając skargę na decyzję należy wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne. Istota sporu między organem a skarżącą sprowadza się do oceny sposobu ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie przez skarżącą ścieków przemysłowych z terenu kopalni "K. – P." do wód rzeki K. w drugim kwartale 2025 r. Zakreślając ramy problematyki, której dotyczy niniejsza sprawa należy podkreślić, że niespornie spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie tychże ścieków, obowiązujące do dnia 30 kwietnia 2025 r. Późniejsze odprowadzanie ścieków miało miejsce bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego.
Organ ustalił opłatę zmienną za wprowadzane ścieków do wód, o której stanowi art. 272 ust. 6 p.w. w odniesieniu do jednego miesiąca z drugiego kwartału 2025 r. tj. tylko co do kwietnia 2025 r. Z treści decyzji wynika, że takie działanie umotywowane było stwierdzeniem, że do końca tego miesiąca skarżąca spółka miała udzielone pozwolenie wodnoprawne. Opłata za kolejne miesiące, zdaniem organu, powinna zostać ustalona w innym trybie.
Sąd stwierdził, że pierwotna wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z naruszenia art. 272 ust. 10 p.w., zgodnie z którym ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Hipoteza art. 272 ust. 10 p.w. obejmuje sporną opłatę zmienną, której sposób obliczenia uregulowano w art. 272 ust. 6-6c p.w. W związku z powyższym ustalając wysokość tej opłaty organ powinien były objąć jednym postępowaniem administracyjnym i jedną decyzją (informacją) cały drugi kwartał 2025 r.
Literalne brzmienie przepisu nie wzbudza żadnych wątpliwości. Opłatę zmienną ustala się na okres obejmujący kwartał. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów prawa wodnego potwierdzają rezultat wykładni językowej. Taki kierunek wykładni potwierdza treść art. 272 ust. 16a i 16b pkt 4 p.w. oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., gdyż wszystkie powołane przepisy wskazują jako okres rozliczeniowy kwartał.
Odstąpienia od tak ustalonego sposobu ustalania opłaty zmiennej nie może uzasadnić okoliczność, że w trakcie kwartału upłynął termin udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
Po pierwsze, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 272 ust. 10 p.w. ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9 uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Dyspozycja tego przepisu dotyczy zatem zarówno art. 272 ust. 6 p.w. (tj. zasad ustalania opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego), jak również art. 272 ust. 6b-6c p.w. (czyli zasad ustalania opłaty zmiennej w przypadku wprowadzania ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego). Ustawodawca wprowadził zasadę ustalania wskazanych w art. 272 ust. 10 p.w. opłat z uwzględnieniem okresu – kwartału, nie zaś według metody i okoliczności jej wymiaru tj. czy korzystanie z wód miało miejsce na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
W tym stanie rzeczy samo stwierdzenie, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód w danym kwartale wymaga rozróżnienia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i okresu, gdy takiego pozwolenia spółka nie miała, czyli odrębnych zasad i trybów ustalenia opłaty, nie prowadzi do konkluzji, że opłata należna za kwartał podlega rozdzieleniu i rozpoznaniu w ramach odrębnych postępowań.
Po drugie organ stwierdzając, że pozwolenie wodnoprawne przestało obowiązywać w trakcie kwartału i nie ma zastosowania art. 414 ust. 2 p.w., rozstrzygnął o kwestiach mających znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty za pozostały okres tego kwartału, a nie jedynie w odniesieniu do miesiąca, w którym obowiązywało pozwolenie wodnoprawne. Spółka wywodziła bowiem, że udzielone do 30 kwietnia 2025 r. pozwolenie wodnoprawne nie wygasło, powołując się na treść art. 414 ust. 2 p.w. Ocena trafności tego stanowiska będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia.
W tym miejscu należy podkreślić, że wskazana kwestia, tj. czy uprzednio udzielone pozwolenie wodnoprawne nadal obowiązuje, jest kluczowa dla sposobu ustalenia opłaty za cały kwartał. Organ ograniczając postępowanie do jednego miesiąca (kwietnia 2025 r.) rozstrzygnął o kwestiach determinujących ustalenie wysokości opłaty za pozostałe miesiące, nie obejmując jednak postępowaniem całego kwartału. Jeśli stanowisko Dyrektora w zakresie zastosowania art. 414 ust. 2 p.w. okazałoby się nieprawidłowe, to ustalenie opłaty za jeden miesiąc byłoby tym bardziej wadliwe i pozbawione podstawy prawnej.
Z powyższych względów okoliczności dotyczące jednego kwartału powinny być badane łącznie w ramach jednego postępowania, a następnie objęte jedną informacją, a kolejno decyzją.
Wskazana powyżej okoliczność naruszenia art. 272 ust. 10 p.w. uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji. W sprawie należało jednak odnieść się do pozostałych dostrzeżonych uchybień organu, które miały wpływ na wadliwe wydanie decyzji.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej należało ocenić, czy złożony przez nią wniosek z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego wywołuje skutki z art. 414 ust. 2 p.w. Zgodnie ze wskazanym przepisem pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Należy podkreślić, że przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego w omawianym trybie opiera się na założeniu, że nie uległy zmianie warunki korzystania z wód.
Sama skarżąca w treści skargi przyznała, że w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku nastąpiła "zmiana rodzaju usługi wodnej" z odprowadzania ścieków na trwałe odwadnianie – zatem nastąpiła zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej; a ponadto złożono wniosek o wygaszenie poprzedniej decyzji. W tym wniosku nastąpiła zatem zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej w stosunku do poprzednio obowiązującej decyzji. Jednoznacznie przesądza to o charakterze wniosku spółki, który nie może być traktowany jako wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że złożony przez spółkę wniosek z dnia 12 lutego 2024 r. nie wywołuje skutków, o których mowa w art. 414 ust. 2 p.w. Nie jest to bowiem wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
W sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 70/26, które zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2026 r. Należy zaznaczyć, że w powyższej sprawie kwalifikacja wniosku jako dotyczącego nowego pozwolenia wodnoprawnego nie była kwestionowana.
O ile charakter wniosku spółki z 12 lutego 2024 r. nie budzi wątpliwości sądu, to sam przebieg postępowania, które toczyło się na jego skutek ma doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie. Należało bowiem rozważyć argumentację spółki odnoszącą się do wadliwego sposobu procedowania przez organ.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że nie ma żadnego znaczenia ewentualna okoliczność, wywodzona przez skarżącą, że to organ zainicjował modyfikacje, które doprowadziły do merytorycznej zmiany treści wniosku. Należy bowiem podkreślić, że to spółka jest dysponentem swojego wniosku. Jest przy tym profesjonalnym podmiotem obrotu gospodarczego, od którego można oczekiwać wysokiego poziomu staranności i dbałości o prowadzenie własnych spraw.
Nie jest sporne między stronami, że spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2015 r. Pozwolenie obejmowało wprowadzanie ścieków do wód i obowiązywało do 30 kwietnia 2025 r.
Spółka w dniu 12 lutego 2024 r., zatem ponad rok przed terminem upływu okresu obowiązywania powyżej wskazanej decyzji z dnia 4 maja 2025 r., wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje wydane w tej sprawie zostały dołączone do akt sprawy. Ponadto sąd z urzędu ma wiedzę, że decyzja Dyrektora z dnia 27 listopada 2025 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały uchylone powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 70/26.
Zarówno z uzasadnienia wskazanego wyroku, jak i decyzji dołączonych do akt postępowania wynika, że w dniu 19 lutego 2024 r. spółka została wezwana do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu. Następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. wezwano ją do uzupełnienia wniosku o dołączenie wniosku o wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych w zakresie wprowadzania ścieków do wód, tj. decyzji z dnia 9 czerwca 2014 r. i decyzji z dnia 4 maja 2015 r., wydanych przez Starostę Łosickiego, a także o dołączenie decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w zaświadczeniu Urzędu Gminy S. K. z 8 marca 2024 r. Skarżąca została również wezwana do uzupełnienia operatu wodnoprawnego.
Następnie pismem z dnia 5 lipca 2024 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia operatu wodnoprawnego oraz wniosku, w tym o wyjaśnienie niezgodności sposobu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych pomiędzy wnioskiem a decyzjami środowiskowymi oraz określenie czy długotrwałe obniżenie zwierciadła wody podziemnej spowodowane jest odwodnieniem zakładu górniczego. Ponadto wezwano spółkę do dołączenia oceny wodnoprawnej, zgodnie z zapisami art. 425 ust. 1 pkt 2 p.w. Kolejno pismem z dnia 7 października 2024 r. organ pierwszej instancji ponownie wezwał stronę do dołączenia oceny wodnoprawnej, zgodnie z art. 425 ust. 1 pkt 2 p.w. Skarżąca pismem z dnia 9 listopada 2024 r. ponownie zawnioskował o przedłużenie terminu do dostarczenia oceny wodnoprawnej do dnia 31 grudnia 2024 r., a następnie kolejno do dnia 28 lutego 2025 r. i do dnia 31 marca 2025 r. Organ pierwszej instancji przychylił się do próśb spółki.
Kopia oceny wodnoprawnej wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej w dniu 25 lutego 2025 r., została przedłożona organowi w dniu 24 marca 2025 r. W dalszej kolejności pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentacji hydrogeologicznej, dostosowanie wniosku i operatu wodnoprawnego do zapisów oceny wodnoprawnej wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Białej Podlaskiej oraz dołączenie aktualnego pełnomocnictwa. Pismem z dnia 29 maja 2025 r. spółka przedłożyła aktualne pełnomocnictwo, korektę wniosku o wydanie pozwoleń wodnoprawych, część opisową operatu wodnoprawnego oraz wyjaśniła, że nie posiada dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z kontynuacją odwodnienia w celu wydobywania kopaliny i w związku z powyższym wnosi o przedłużenie prowadzonego postępowania do dnia 31 lipca 2025 r. Poinformowała również, że przystąpiono do sporządzenia tego dokumentu, a strona nie miała świadomości konieczności posiadania przedmiotowego dokumentu na całej ścieżce postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż organ zażądał go dopiero w wezwaniu z dnia 29 kwietnia 2025 r. Następnie decyzją z 26 czerwca 2025 r. Dyrektor umorzył postępowanie z uwagi na złożony wniosek o przedłużenie terminu na złożenie żądanej dokumentacji. Organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy. Sąd zaś uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.
Wprawdzie w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 153 p.p.s.a., a zakres związania sądu obejmuje wyłącznie sentencja wyroku – zgodnie z art. 170 p.p.s.a. – to nie można abstrahować od stanowiska wyrażonego przez sąd w powyżej powołanej sprawie. Jak wskazano powyżej charakter wniosku nie budził w sprawie wątpliwości. Sąd stwierdził, że wniosek dotyczy odwodnień – a zatem odbiega zakresem od poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku z 26 marca 2026 r., Sąd wskazał, że podstawowym błędem organu było etapowe wzywanie spółki do uzupełnienia niezbędnej dokumentacji. Podkreślono, że organ wezwał spółkę do przedłożenia dokumentacji hydrogeologicznej po upływie około czternastu miesięcy od złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne.
W toku niniejszego postępowania organ nie rozważył powyższych okoliczności dotyczących rozpoznania wniosku spółki o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego oraz przebiegu postępowania administracyjnego.
Spółka zainicjowała postępowanie dotyczące wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego z istotnym wyprzedzeniem, czyli z daleko idącą ostrożnością. Sposób procedowania organu obarczony był uchybieniami, na skutek których postępowanie przedłużało się o kolejne okresy. Natomiast w działaniu spółki nie sposób dopatrzeć się nieprawidłowości. Sąd nie neguje, że spółka zwracała się do organu o przedłużenie terminu na przedłożenie żądanej dokumentacji. Nie może jednak budzić wątpliwości fakt, że to nie działanie spółki legło u podstaw niewydania pozwolenia w rozsądnym terminie, lecz błędne prowadzenie postępowania przez organ. W szczególności etapowe wzywanie spółki do złożenia dokumentacji świadczy o wadliwym działaniu organów.
W tym stanie rzeczy okoliczności niewydania przed dniem 30 kwietnia 2025 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego mają doniosłe znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania. Sąd, mając na uwadze staranność spółki przy złożeniu wniosku o pozwolenie wodnoprawne, a także oczywiście nieprawidłowe działanie organu przy jego rozpatrywaniu, stwierdził, że skutki braku pozwolenia wodnoprawnego nie mogą obciążać skarżącej.
Należy podkreślić, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (wyrażona w art. 8 k.p.a.) sprzeciwia się takiej sytuacji, w której z uwagi na opieszałość lub wadliwe działanie organu, podmiot korzystający z usługi wodnoprawnej nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego i ma ponieść wynikającego z tej okoliczności konsekwencje. W tym przypadku realizacja powyżej zasady jest powiązana z innymi m. in. zasadą szybkości postępowania. Sprzeczna z powyżej wskazaną zasadą jest sytuacja, gdy wadliwe i opieszałe działanie organu doprowadziło do powstania sytuacji niezgodnej z prawem, a której skutki finansowe ponieść miałaby strona postępowania.
Skarżąca spółka powołała skardze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, zgodnie z którą: w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.
Powyższa uchwała nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2025 r. poz. 647; dalej jako: p.o.ś. lub prawo ochrony środowiska). Mimo że uchwała nie jest wiążąca w sprawach z zakresu sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na zmianę stanu prawnego, to argumentacja w niej przedstawiona pozostaje aktualna również na gruncie spraw dotyczących opłat zmiennych (por. m. in. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 167/26; WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2026 r.; WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 572/25; WSA w Opolu z 29 kwietnia 2026 r., sygn. akt I SA/Op 989/25).
We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy uwzględnić sytuację, w której wnioskodawca przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia złożył – z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację – wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu nie zostało ono wydane przed upływem terminu uprzednio obowiązującego pozwolenia. Wskazał, że opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej, a zatem takiej jaka obowiązywała w okresie ważności pozwolenia.
Ubocznie wypada podkreślić, że zbliżone stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98. Wskazano w niej, że stwierdzenie, czy strona nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie ma decyzji ustalającej rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, których dopiero łączna ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenie dodatkowej opłaty (sankcji o charakterze represyjnym) byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym strona, która złożyła wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, a z przyczyn leżących po stronie organu nie zostało ono wydane przed upływem terminu uprzednio obowiązującego pozwolenia, nie powinna ponosić konsekwencji wadliwego działania organu i niewydania decyzji.
W realiach niniejszej sprawy kwestią wymagają rozważenia jest ocena czy ustalenie opłaty w sposób określony w art. 272 ust. 6b-6c p.w. ma charakter sankcji, podobny do obowiązującej w poprzednim stanie prawnym opłaty podwyższonej.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niewątpliwą sankcją za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia jest kara administracyjna przewidziana w art. 472aa i n. p.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo wyroki NSA: z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21). Nie oznacza to jednak, że jest to jedyny skutek odprowadzania ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, który ma charakter sankcji.
Zgodnie z art. 272 ust. 6b p.w. w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji.
Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 6c p.w. w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: (pkt 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), (pkt 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; (pkt 3) zawiesiny ogólnej, (pkt 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) – ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1.
Ustalanie opłaty zmiennej w przypadku braku pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, nie zostało wprost ukształtowane jako rodzaj sankcji, ale niewątpliwie ma taki charakter (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 2 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Po 167/26 i z 19 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 170/26). Wprowadzony mechanizm szacunkowego ustalania wysokości opłaty opiera się bowiem na przyjęciu maksymalnych wartości.
Nie budzi wątpliwości zasadność zastosowania tego rodzaju sposobu ustalenia opłaty w przypadku rozpoczęcia wprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego lub w przypadku niezłożenia wniosku o kolejne pozwolenie wodnoprawne. Nie można jednak zrównywać takich sytuacji z niniejszą. Raz jeszcze należy podkreślić, że spółka złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ponad rok przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego, a to sposób działania organu doprowadził do sytuacji, w której nie zostało ono wydane przed upływem poprzednio obowiązującego.
Reasumując powyższe rozważania należy zauważyć, że bezspornie w drugim kwartale 2025 r. spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne tylko w okresie jednego miesiąca (kwietnia). Kwartał obejmuje również miesiące następujące po upływie terminu wyznaczonego w decyzji z 4 maja 2015 r., czyli w tym okresie spółka wprowadzała ścieki do rzeki bez pozwolenia wodnoprawnego. Niespornie spółka złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego ponad rok przed upływem obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy należało rozważyć, czy opłaty zmiennej nie należy ustalić według dotychczas obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Analiza toku postępowania organu w sprawie z wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego prowadzi do konkluzji, że to z winy organu nie wydano decyzji w adekwatnym terminie tj. przed 30 kwietnia 2025 r. Spółka nie powinna ponosić skutków wadliwego działania organu.
W niniejszej sprawie organ naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący pominięciem przeprowadzenia oceny okoliczności o podstawowym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Sąd dostrzegł także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Dyrektor nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności podniesionych przez spółkę, w tym przedstawionej powyżej korelacji między wprowadzaniem ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego, a sposobem prowadzenia postępowania przez organ w sprawie z wniosku o udzielenie tego pozwolenia.
Dyrektor naruszył art. 272 ust. 6 p.w. błędnie uznając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wymierzenie spornej opłaty za cały II kwartał 2025 r. na podstawie powyżej powołanego przepisu.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając reklamację organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku – którą jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu reklamacji organ, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy niniejszej sprawy w określonym wyżej zakresie. W szczególności uwzględni okoliczności związane z nieprawidłowym tokiem prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które nie mogą prowadzić do poniesienia przez spółkę opłaty w wyższej wysokości.
Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w puncie drugim sentencji znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone na rzecz spółki koszty obejmują uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 złotych, a także uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.