Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 99/26

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją nr SKO.4150.744.745.746.2025 z dnia 10 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania K. B., J.B. i J. R. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 października 2025 r. nr DPRG-UA-IX. 1234.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym budową: studni głębinowej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

1. 1. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2023 r. wnioskodawcy: J. B., K. B., J. R., reprezentowani przez pełnomocnika: K. T., złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym budową: studni głębinowej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...].
2. 2. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego w dniu 21.05.2025 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XVII/462/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej dolinę rzeki Ł., położonej w rejonie ulic [...] i [...]. W dniu 11.06.2025 r. ww. uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia weszła w życie.
3. 3. Decyzją z dnia 29 października 2025 r. nr DPRG-UA-IX.1234.2025 Prezydent Miasta Łodzi orzekł w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], ponieważ teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ww. uchwałą, a art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe.
4. 4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 §1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób tendencyjny, nastawiony na osiągnięcie z góry zamierzonego celu w postaci uniemożliwienia inwestorom zabudowy należącej do nich nieruchomości poprzez wydanie niezgodnej z prawem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, które to naruszenie doprowadziło do bezzasadnego przedłużenia postępowania do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dalej w konsekwencji konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
5. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpatrując powyższe odwołanie zważyło, co następuje:

1. 1. Kolegium wskazało, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
2. 2. W związku z wnioskiem inwestora organ I instancji podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, oceniając planowane zamierzenie inwestycyjne w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
3. 3. Jak ustalono na obszarze objętym wnioskiem w dniu złożenia wniosku nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania bądź odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
4. 4. Bezspornym, jednakże jest, iż w dniu 21.05.2025 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XVII/462/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej dolinę rzeki Ł., położonej w rejonie ulic [...] i [...]. W dniu 11.06.2025 r. ww. uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia weszła w życie.
5. 5. W związku z powyższym postępowanie wszczęte z wniosku inwestora, które to w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nie było zakończone decyzją ostateczną w sprawie wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji - stało się bezprzedmiotowe, bowiem dla przestrzeni, w których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje takie, poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym wydaje się wyłącznie dla "przestrzeni bezplanowych", gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze, na którym obowiązują, z mocy prawa są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
6. 6. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności stosownie do art. 105 kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bądź wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Ponieważ z uwagi na obowiązujący obecnie plan miejscowy dla tego terenu, brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone.
7. 7. Jednocześnie Kolegium odnosząc się do zarzutów strony odwołującej wskazało, że pozostają one bez znaczenia w tej sytuacji. Na tym etapie postępowania takie zarzuty pozostają bezcelowe.

1. 1. Skargę na ww. decyzję SKO w Łodzi z dnia 10 grudnia 2025 r., znak SKO.4150.744.745.746.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

1. 1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
2. 1) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiający się zaniechaniem dokonania analizy okoliczności, na które powołali się skarżący w odwołaniu i treści dokumentów przez nich przywoływanych, a zatem de facto poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, co skutkowało odrzuceniem a priori argumentacji skarżących jako nieistotnej dla sprawy i utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,
3. 2) art. 8 §1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegające na pominięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości argumentacji skarżących odnośnie do prowadzenia przez Prezydenta Miasta Łodzi postępowania w sposób tendencyjny, nastawiony na osiągnięcie z góry zamierzonego celu w postaci uniemożliwienia inwestorom zabudowy należącej do nich nieruchomości poprzez wydanie niezgodnej z prawem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co skutkowało odrzuceniem a priori argumentacji skarżących jako nieistotnej dla sprawy i utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji.
4. 2. W konsekwencji podniesionych zarzutów w skardze wniesiono o:
5. 1) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-IX.1234.2025 z dnia 29 października 2025 roku z naruszeniem prawa,
6. 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 3. Skarga nie jest zasadna.

1. 1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.)., [dalej: "P.p.s.a."], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, o czym skarżący i uczestnicy zostali zawiadomieni, ale nie zajęli w tym względzie stanowiska.
2. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

1. 3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nr SKO.4150.744.745.746.2025 z dnia 10 grudnia 2025 r., którą po rozpatrzeniu odwołania K. B., J. B. i J. R. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 października 2025 r. nr DPRG-UA-IX.1234.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
2. 4. Podstawy prawne wydanych w sprawie rozstrzygnięć to art. 105 K.p.a. w związku z przepisami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."].
3. 5. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4. 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
5. 6. Nie budzi żadnych wątpliwości, że dnia 21 maja 2025 r. przyjęto Uchwałę nr XVII/462/25 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...], która dnia 11 czerwca 2025 r. została opublikowania w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego pod pozycją 6387. Stosownie do § 18 ww. uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
6. 7. Zważywszy treść przywołanych wyżej przepisów i stan faktyczny w sprawie sąd stwierdza, że organy słusznie uznały, iż wobec niezakończenia postępowania administracyjnego w tej sprawie na dzień wejścia w życie ww. uchwały, umorzenie postępowania w tej sprawie stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. było zasadne. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak zauważono w orzecznictwie, w przepisie art. 105 § 1 K.p.a. nie wymieniono przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, posługując się określeniem "z jakiejkolwiek przyczyny". W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zwrot "z jakiejkolwiek przyczyny" oznacza "każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej" (tak np. wyrok NSA z 28.04.2026 r., III OSK 2197/23; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłankę umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała na przykład wskutek zdarzeń prawnych. Bezspornym jest, że uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide wyrok NSA z 9.01.2023 r., II OSK 2344/21; wyrok WSA w Łodzi z 22.08.2025 r., II SA/Łd 249/25). Art. 4 ust. 1 u.p.z.p. daje bowiem pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego przez ustaleniem warunków zabudowy w drodze decyzji, stąd też postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy umorzyć. Brak jest więc podstaw do czynienia z tej przyczyny zarzutów organom administracji. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że uzasadnieniu skargi strona skarżąca sama wskazuje, iż na dzień wydania decyzji o umorzeniu postępowania organ pierwszej instancji nie mógł podjąć innej decyzji procesowej wobec uchwalenia miejscowego planu.
7. 8. Ze wskazanych wyżej powodów podnoszone w skardze argumenty dotyczące prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sposób tendencyjny, nastawiony na osiągnięcie z góry zamierzonego celu w postaci uniemożliwienia inwestorom zabudowy należącej do nich nieruchomości nie mogą się ostać. Zarzuty, które pojawiają się w uzasadnieniu skargi, a dotyczące między innymi strategii wyrażonej w harmonogramie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. na lata 2019 – 2024 nie są zasadne. Podobnie nie może również – w realiach niniejszej sprawy - odnieść zamierzonego przez skarżących skutku zarzut, że Prezydent Miasta Łodzi swoim bezprawnym zachowaniem wytworzył taki właśnie stan prawny. Na marginesie Sąd zauważa, że jeżeli skarżący nie zgadzają się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to mają możliwość ich kwestionowania we właściwym trybie.
8. 9. W ocenie sądu brak jest także podstaw do czynienia zarzutów organowi drugiej instancji sprowadzających się do nieuczynienia zadość obowiązkowi szerokiej, ponownej analizy całości materiału zgromadzonego w sprawie, nierozpoznania wszystkich żądań wniosków i zarzutów stron oraz braku ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. O ile, co do zasady, nie budzi wątpliwości, że organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i odniesienia się szczegółowo do wszystkich kwestii podnoszonych w odwołaniu, to należy mieć na uwadze, że ze względu na oczywistą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, szczegółowe odnoszenie się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu kwestii nie było zasadne, nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Z tego też względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., są chybione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia też wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.
9. 10. Zważywszy powyższe, a także mając na uwadze, że sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, które winien wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.

a.tp.