Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. znak: GN-III.7581.251.2025.KR Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lipca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.129.2023 orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 21 lipca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.129.2023, na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 K.p.a., orzekł o: 1. ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] [...]oznaczonej w obrębie [...]jako działka ewid. nr [...](pow. 0,6734 ha). Ograniczenie sposobu korzystania miało polegać na zezwoleniu P.S.A. na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej tj. budowie linii kablowych SN-15 kV i przebudowie stacji transformatorowej, przy czym określone na załączniku do decyzji powierzchnie stałego ograniczenia będą wynosiły: - dla budowy kabli SN-15kV i przebudowy stacji – 51,2 m², - dla dojazdu i dojścia do stacji transformatorowej – 96,2 m²;
- 2. zobowiązaniu P.S.A.. do: -zapewnienia użytkownikom dojścia i dojazdu do pozostałej części nieruchomości nie objętej niniejszym zezwoleniem, - zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, - dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na gruncie przed przystąpieniem do prac na przedmiotowej nieruchomości, - sporządzenia protokołu zniszczeń i strat po zakończeniu prowadzenia robót celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania, - przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac;
- 3. zobowiązaniu każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową, konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci elektroenergetycznej;
- 4. decyzja po uzyskaniu ostateczności miała stanowić podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że P.S.A.., reprezentowana przez G. G., złożyła wniosek z dnia 29 sierpnia 2023 r. o ograniczenie sposobu korzystania z części ww. nieruchomości w przywołanym celu. W związku ze zmianą użytkownika wieczystego nieruchomości, pełnomocnik Spółki pismem z 5 lutego 2025 r. uzupełnił dokumentację w zakresie rokowań z aktualnym użytkownikiem wieczystym – M. Sp. z o.o. w P., które nie przyniosły oczekiwanego skutku. Organ I instancji analizując dokumentację sprawy wskazał, że wnioskowane czynności pozostają w zgodzie z obowiązującym dla nieruchomości dokumentem planistycznym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Sp. z o.o. w P., która zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że objęte wnioskiem prace stanowią budowę linii kablowej i przebudowę stacji transformatorowej, a nie remont i wymianę linii kablowej. Spółka wskazała na naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości mimo niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wydanie decyzji: na potrzeby remontu, gdy przepis nie dopuszcza takiej możliwości, w odniesieniu do istniejących urządzeń, pomimo tego, że przepis nie daje ku temu podstaw oraz w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji urządzeń na nieruchomości.
Jednocześnie w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez pozorność rokowań, naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasady proporcjonalności przez wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości w obszarze dwóch odrębnych pasów dojazdu i dojścia do stacji transformatorowej, gdy przepis nie daje ku temu podstaw. Wreszcie Spółka wskazała na naruszenie art. 7 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w rozpatrywanej sprawie i brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie wniosku P.S.A.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe prace stanowią przebudowę, podczas gdy sama P.S.A. we wniosku wskazała, że dotyczą one prac remontowo-budowlanych w stacji transformatorowej i budowy nowej linii kablowej w miejsce istniejącej. Stąd podniesiono, że nie można uznać za przebudowę prac, które ograniczają się jedynie do drobnych prac remontowych związanych z wymianą.
Jednocześnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Spółka wskazała, że przepis art. 124 ust. 1 dotyczy jedynie pobudowania nowych urządzeń, a nie remontu. Ponadto w odwołaniu wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z dokumentem planistycznym. Stwierdzono, że m.p.z.p. zawiera szczegółową regulację w zakresie lokalizacji kabli w części rysunkowej i ogólną regulację dopuszczającą możliwość lokalizacji kabli w ramach przeznaczenia dodatkowego na poszczególnych terenach. Zdaniem Spółki Rada Gminy określiła wyraźnie w części rysunkowej przebieg planowanych linii i nie można interpretować ogólnych zapisów dopuszczających ich lokalizację w innych miejscach, jako mających takie samo znaczenie w sprawie.
Ponadto Spółka wskazała, że wyrażała chęć uregulowania stanu prawnego istniejących na nieruchomości urządzeń, jednakże odpowiedź inwestora sprowadzała się do niewielkiego zainteresowania proponowanym rozwiązaniem. Następnie podniesiono, że w decyzji określono dwa pasy dojścia i dojazdu do trafostacji o łącznej pow. 96,2 m2, co zdaniem Spółki jest niezgodne z art. 124 ust. 1 u.g.n. Wreszcie wskazano, że organ I instancji nie wziął pod uwagę interesu Spółki naruszając tym samym zasadę proporcjonalności.
Organ I instancji w odpowiedzi na odwołanie podniósł, że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany ww. decyzji.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. znak: GN-III.7581.251.2025.KR Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż przeprowadzone w sprawie rokowania nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, bowiem Spółka nie wyraziła zgody na wykonania przez inwestora czynności objętych wnioskiem. Ze znajdujących się w aktach sprawy pism wynika, że M. Sp. z o.o. w P. proponowała m.in. uwzględnienie w projektowanym budynku pomieszczenia na stację transformatorową, koordynację prac budowlanych związaną z wzniesieniem planowanego przez Spółkę budynku i przeniesieniem stacji oraz zawarciem porozumienia, w treści którego strony zobowiążą się do współpracy w tym zakresie, a które będzie zapewnieniem dla P.S.A., że Spółka umożliwia P.S.A. przeniesienie stacji i przeprowadzenie kabli na nieruchomości w lokalizacji uwzględnionej na etapie projektowania.
Z powyższego wynika, że stanowiska stron rokowań były rozbieżne, co nie jest tożsame z pozornością rokowań. W ocenie organu odwoławczego inwestor przedstawił propozycję zawarcia umowy, na którą M. Sp. z o.o. w P. nie przystała, bowiem przedstawiła swoje warunki porozumienia. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, przesłanka dotycząca rokowań została spełniona. Dalej organ wyjaśnił, że inwestor przewiduje budowę linii kablowych SN-15 kV i przebudowę stacji transformatorowej. Planowane czynności w stacji transformatorowej nie są remontem, a przebudową. Uszczegółowiono, że stacja transformatorowa obecnie jest stacją pracującą na napięciu 6kV. Zasilanie stacji od strony średniego napięcia jest jej parametrem użytkowym oraz technicznym. Planowane prace prowadzą do przeizolowania stacji na napięcie 15kV.
Ponadto prace będą polegać na budowie linii kablowych SN-15kV dla zasilania stacji w miejsce istniejących linii kablowych SN-6kV. Nowe linie zlokalizowane zostaną w pasie przebiegu istniejących linii kablowych z wykorzystaniem istniejących przepustów do stacji. Wnioskodawca wskazał, że zmiana napięcia zasilania linii jest parametrem użytkowym oraz technicznym. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że planowane prace stanowią przebudowę co czyni inwestycję mieszczącą się w zakresie czynności objętych art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak ustalił organ I instancji, przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie, dla którego Rada Miejska w Łodzi uchwałą nr III/40/14 z dnia 29 grudnia 2014 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [... ]na wschód od planowanego przedłużenia ulicy [...], a następnie w dniu 2 grudnia 2020 r. uchwaliła zmiany do ww. planu (uchwała nr XXXIII/1087/20).
Zgodnie z planem działka znajduje się częściowo w jednostce urbanizacyjnej oznaczonej symbolem [...] (w zakresie budowy linii kablowych i przebudowy stacji trafostacji) oraz 3.3.PP (przebudowa trafostacji oraz dojazd i dojście do niej). Obszar jednostki [...] został przeznaczony pod tereny dróg publicznych (ulice wraz z urządzeniami towarzyszącymi) z możliwością uzupełnienia tego terenu w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 31 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 planu). Teren jednostki 3.3.PP stanowi teren przestrzeni publicznej (place publiczne wraz z ich zagospodarowanie) z możliwością uzupełnienia terenu w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, z wyłączeniem stacji transformatorowych nadziemnych. Dokument planistyczny wskazuje, że obowiązują następujące ustalenia dla całego obszaru objętego planem w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zapisane w § 14: wyposażenie terenów w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, a także przebudowę i rozbudowę istniejących sieci, zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 1), nakaz lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w granicach terenów przeznaczonych pod tę infrastrukturę, dróg, placów, ciągów pieszych lub jezdnych, terenów zieleni publicznej (pkt 2).
W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stąd podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z dokumentem planistycznym, który zezwala na wyposażenie całego terenu objętego planem w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, a także przebudowę i rozbudowę istniejących sieci.
Z kolei zakaz lokalizacji stacji transformatorowych w terenach dróg publicznych, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych dotyczy nowych stacji. Wreszcie Wojewoda wskazał, że organ I instancji oznaczył strefy ograniczenia, które dla budowy kabli i przebudowy stacji wyniosły – 51,2 m², zaś dla dojazdu i dojścia do stacji transformatorowej – 96,2 m². Zakres ograniczenia przedstawiono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część decyzji. Wyjaśniając kwestię tych obszarów inwestor podniósł, że w celu realizacji prac związanych w przebudową stacji transformatorowej niezbędny jest dojazd sprzętem ciężkim do stacji (instalacja nowych urządzeń w stacji transformatorowej m.in. rozdzielnica SN-15 kV, rozdzielnica nn-0,4kV, transformator 15/0,4kV). Dostawa takich urządzeń może odbywać się wyłącznie za pomocą sprzętu ciężkiego, którego dojazd należy zaplanować w pobliże stacji (obszar dojazdu), jednocześnie wyznaczyć należy obszar umożliwiający doprowadzenie urządzeń do wnętrza stacji (obszar dojścia).
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia dysponującego wiadomościami specjalnymi inwestora, organ odwoławczy również w tym zakresie nie dopatrzył się wad, które winny skutkować uchyleniem decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, Wojewoda stwierdził, że jest on bezzasadny. W jego ocenie rozstrzygający sprawę Prezydent zadbał o rzeczony interes indywidualny chociażby poprzez precyzyjne określenie zakresów ograniczenia i uzewnętrznienie ich na załączniku graficznym do decyzji, co pełni również funkcje gwarancyjne dla odwołującej Spółki, gdyż przedmiotowe strefy nie mogą być naruszone poprzez ich przekroczenie. Poza tym wymienione w pkt 2 decyzji zobowiązania P.S.A.są również przejawem dbałości o interes indywidualny strony.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez r.pr. U. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lipca 2025 r. w sytuacji w jakiej prawidłowe było jej uchylenie i orzeczenie o odmowie wydania decyzji objętej wnioskiem P.S.A. Oddział Ł. z siedzibą w Ł (P.S.A.), ewentualnie uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania;
- 2) naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:
- a) zupełne pominięcie w zaskarżonej decyzji podniesionego przez stronę w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości mimo niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wydanie decyzji w odniesieniu do istniejących urządzeń w sytuacji, w jakiej przepis ten nie daje ku temu podstawy;
- b) niedoniesienie się do argumentacji strony podniesionej w odwołaniu i w piśmie złożonym przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego oraz do istoty większości zarzutów podniesionych przez Spółkę;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości mimo niespełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wydanie decyzji:
- - w odniesieniu do istniejących urządzeń w sytuacji, w jakiej przepis ten nie daje ku temu podstawy;
- - w sytuacji, w jakiej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji urządzeń na nieruchomości;
- b) naruszenie przepisu art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. i w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. naruszenie zasady proporcjonalności przez wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości także w obszarze dwóch odrębnych pasów dojazdu i dojścia do stacji transformatorowej, gdy przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje ku temu podstawy.
Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że z orzecznictwa sądów wynika, iż nie można wydać decyzji o wywłaszczeniu po tym, jak cel publiczny, któremu miałoby ono służyć został już zrealizowany. Tymczasem P.S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu dokonania prac remontowych w budynku trafostacji i wymiany istniejącej linii kablowej. Wszystkie urządzania, jakich dotyczył wniosek P.S.A. są już pobudowane na nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest Spółka.
Ponadto, Spółka podniosła w odwołaniu, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się pojęciami Prawa budowlanego (budowa, przebudowa, remont, konserwacja), które mają znaczenie w procesie budowlanym, ale mówi o zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, mających określone zastosowanie, przy czym w orzecznictwie można spotkać się ze stanowiskiem, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. może dotyczyć też przebudowy, jednak należy każdorazowo ocenić, co jest dopuszczalną przebudową w rozumieniu tego przepisu. Organ zaś ograniczył się od stwierdzenia, że planowane przez P.S.A. prace stanowią przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego.
Ponadto Spółka obszernie uargumentowała dlaczego ogólnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można Interpretować jako takich postanowień tego planu, które stanowią podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Organ ograniczył się jednak w uzasadnieniu swojej decyzji do przytoczenia postanowień planu i stwierdzenia, że objęta wnioskiem P.S.A. inwestycja jest zgodna z dokumentem planistycznym, który zezwala na wyposażenie całego temu objętego planem w sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Spółka zarzuciła także, że niedopuszczalne było wydanie decyzji, w której oprócz ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby remontu stacji transformatorowej i linii kablowej, określono także dwa odrębne pasy dojścia i dojazdu do trafostacji o łącznej powierzchni 96,2, m², gdyż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstawy do takiego ograniczenia. Do tej argumentacji również nie odniósł się organ, podobnie jak nie odniósł się do istoty pozostałych zarzutów, nadto zupełnie zignorował całą argumentację Spółki podniesioną w uzasadnieniu zarzutów.
Spółka podkreśliła nadto, że czym innym jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście oceny, czy możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla takiego zamierzenia, a czym innym ocena, czy ograniczenie korzystania z nieruchomości na podstawie przepisu art. 124 ust 1 u.g.n. następuje zgodnie z tym planem. Zdaniem Spółki, aby możliwe było wydanie decyzji o wywłaszczeniu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi wyraźnie przewidywać realizację inwestycji celu publicznego na określonym terenie. Zdaniem Spółki samo generalne dopuszczenie możliwości zlokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie z określonym przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n. Strona podkreśliła że rysunek MPZP wyraźnie wskazuje przebieg planowanych linii kablowych, jednak nie przebiegają one przez przedmiotową nieruchomość.
W tym konkretnym MPZP zaplanowano zatem wyraźnie linie kablowe, jednak w innym miejscu, niż określone w utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Nie można zatem twierdzić, że planowana przez P.S.A. inwestycja jest zgodna z planem. Strona podniosła ponadto, że nie ma żadnej podstawy prawnej, aby w trybie wywłaszczenia przyznawać wnioskodawcy dodatkowe uprawnienia odpowiadające służebności gruntowej dojścia i dojazdu, a tym bardziej żeby takie uprawnienia przyznawać dwiema odrębnymi drogami - decyzja organu I instancji określa 2 odrębne pasy dojścia i dojazdu. Organ I instancji w niniejszej sprawie uwzględnił wniosek P.S.A. zupełnie nie zważając nie tylko na zapisy MPZP i u.g.n., ale także naruszając podstawową zasadę proporcjonalności w ograniczeniu praw jednostki wynikającą z przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. i Konstytucji, przyznając wnioskodawcy ograniczające prawa Spółki uprawnienie, o jakim w ogóle nie ma mowy w przepisach art. 124 u.g.n.
Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego, czy przepisy dają podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, wskazując jedynie, że ograniczenie to jest konieczne, a organ I instancji wyważył interesy prywatny i publiczny. Jednak zdaniem strony organ I instancji w ogóle nie rozważył, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie określonym we wniosku jest konieczne (a nawet czy jest dopuszczalne) i nie wziął w ogóle pod uwagę interesu Spółki. Zdaniem Spółki w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, zgodnie z którą wszelkie ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nie wskazano jaki interes przeważał nad interesem Spółki i w czym, poza stwierdzeniem P.S.A., ze jest to konieczne, przejawiała się niezbędność takiego ograniczenia praw Spółki.
Nie może okoliczności tych konwalidować to, że w decyzji wydanej w I instancji załączono załącznik graficzny, który (zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji) precyzyjnie określa zakresy ograniczenia, przez co zadbano o interes Spółki, w sytuacji, w jakiej załącznikiem graficznym do decyzji stał się załącznik graficzny, jaki P.S.A. dołączyła do swojego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 21 lipca 2025 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] [...]oznaczonej w obrębie [...]jako działka ewid. nr [...](pow. 0,6734 ha) stanowiącej użytkowanie wieczyste skarżącej.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) (dalej: u.g.n.) o następującym brzmieniu: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Na wstępie należy podkreślić, że w trakcie postępowania przed organem I instancji, w 2024 roku doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki ewid. nr [...]na skarżącą spółkę, o czym organ powiadomiła sama skarżąca spółka. W związku ze zmianą użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, organ w dalszej kolejności prowadził postępowanie z udziałem skarżącej spółki.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo za podstawę prawną wydania decyzji uznały art. 124 u.g.n., bowiem planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej tj. budowie linii kablowych SN-15 kV i przebudowie stacji transformatorowej stanowi przebudowę, a nie remont. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sama wymiana przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2025 r., I OSK 555/24, LEX nr 4037603, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Należy przypomnieć, że inwestor wskazuje, że celem inwestycji jest podwyższenie wydolności systemu zasilania w związku z czym planuje zmianę parametrów, co wskazuje na przebudowę, a nie remont. Co prawda w piśmie z 12 listopada 2024 r. skierowanym do skarżącej spółki inwestor wskazał w sposób mylący, że chce prowadzić prace "remontowo-budowlane", jednak następnie użył określenia "przebudowa stacji" oraz "budowa linii kablowych SN-15kV dla zasilania stacji w miejsce istniejących linii kablowych SN-6kV". Z kolei w projekcie umowy doręczonej skarżącej przy piśmie z 12 listopada 2024 r. P.S.A. wskazuje: przebudowa zasilania stacji 6kv w postaci budowy nowych linii kablowych SN-15kv oraz przebudowa wnętrzowej stacji na napięcie SN-15kv. Z powyższego wynika, że w ramach planowanego przez inwestora zadania miała nastąpić zmiana parametrów zasilania i trafostacji (zmiana napięcia z 6kV na 15 kV), co wskazuje, że inwestycja nie stanowi remontu, a przebudowę, bowiem po jej realizacji będą funkcjonować urządzenia ze znacznie wyższymi parametrami. Stąd też organy w kontrolowanej sprawy, uznając, że planowana inwestycja stanowi przebudowę, prawidłowo za podstawę prawną wydania decyzji uznały art. 124 u.g.n.
Nie może umknąć uwadze, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rodzaj wywłaszczenia, zresztą przepis ją normujący tj. art. 124 u.g.n. znajduje się w rozdziale 4 tego aktu zatytułowanym: "Wywłaszczanie nieruchomości". Ogranicza więc przysługujące właścicielowi prawo własności danej nieruchomości przymusowo tj. bez zgody tego podmiotu, aby możliwe było zrealizowanie konkretnej inwestycji celu publicznego.
Rolą decyzji opartej na art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować przymusem jej wykonania (art. 124 ust. 6 u.g.n.).
Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę, a jednocześnie by było możliwe skuteczne przeprowadzenie inwestycji (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., I OSK 474/24, LEX nr 4091896, CBOSA). Czego jednak w kontrolowanej sprawie zabrakło.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie organy nie ustaliły obszaru czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – nie ustaliły jaki obszar inwestycji jest niezbędny w celu skutecznego przeprowadzenia inwestycji. Organy nie ustaliły także czasu trwania inwestycji czyli okresu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niezbędnego w celu skutecznego przeprowadzenia inwestycji. Powyższe braki w ustaleniach organu przełożyły się na brak rozstrzygnięcia powyższych kwestii w wydanych decyzjach. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że organy w decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. powinny określić nie tylko obszar trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale także obszar czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz czasokres tego ograniczenia.
W tym miejscu należy przypomnieć, że we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z 29 sierpnia 2023 r. inwestor wskazał, że "W celu realizacji inwestycji konieczne jest zajęcie pasa technicznego dla projektowanych linii kablowych o powierzchni 3m2 (pas 3m o szerokości 1m). Termin realizacji inwestycji wynosi 14 dni od daty wejście w teren nieruchomości". Z kolei w zalegającym w aktach administracyjnych wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości z 18 marca 2024 r. inwestor wskazał, że "Dojazd: Dojazd do projektowanej inwestycji strony ulicy Wysokiej poprzez istniejący wjazd na teren posesji [...] Od terenu utwardzonego do stacji – pas dojścia do stacji o szerokości 2m i pow. całkowitej 36m2. [...] Pas ograniczenia: Pas ograniczenia – pas zajęcia na czas budowy wskazany w załączniku graficznym przewidziany do lokalizacji nowoprojektowanych urządzeń wynosić będzie 3m2 (pas 3m o szerokości 1m).
Obszar budynku stacji wraz z opaską o szerokości 0,5m wynosi 48,2m2 (prostokąt o wymiarach 7,9 x 6,1 m).". W załączniku graficznym do pisma z 18 marca 2024 r. zamieszczono między innymi następujące informacje: "Obszar ograniczenia dla stacji trafo. Obszar o wymiarach 7,9 i 6,1 m. Obszar uwzględniający opaskę o szerokości 0,5 m dookoła stacji. Łączna pow. ograniczenia 48,2m2", "Pas ograniczenia nieruchomości dla proj. kabli SN-15kV Pas o szerokości 1m i długości 2,8m Łączna pow. ograniczenia 3,0m2", "Dojście do stacji, pas 2,0m Łącznie 36m2", "Dojazd do projektowanej stacji Łącznie 55,2m2".
Z kolei w piśmie z 27 maja 2024 r. inwestor wskazał, że dokonuje korekty załącznika w zakresie dojazdu do stacji i zawarł informację "Od terenu utwardzonego do stacji – pas dojścia do stacji o szerokości 2m i pow. całkowitej 41m2. Pozostałe pasy ograniczenia bez zmian". W załączniku graficznym do pisma z 27 maja 2024 r. zamieszczono między innymi następujące informacje: "Obszar ograniczenia dla stacji trafo. Obszar o wymiarach 7,9 i 6,1 m. Obszar uwzględniający opaskę o szerokości 0,5 m dookoła stacji. Łączna pow. ograniczenia 48,2m2", "Pas ograniczenia nieruchomości dla proj. kabli SN-15kV Pas o szerokości 1m i długości 2,8m Łączna pow. ograniczenia 3,0m2", "Dojście do stacji, pas 2,0m Dł. 20,5m Łącznie 41m2", "Dojazd do projektowanej stacji Pas: 4,9mx3,7m Łącznie 55,2m2". W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, na błąd matematyczny w załączniku graficznym do pisma z 27 maja 2024 r. zawarty w obliczeniach powierzchni dojazdu: ze wskazanych wymiarów dojazdu wynika, bowiem, że jego powierzchnia wyniesie 18,13m2, a nie jak wskazano w załączniku graficznym - 55,2m2.
Organy, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] [...]oznaczonej w obrębie [...] jako działka ewid. nr [...](pow. 0,6734 ha), stwierdziły, że ograniczenie sposobu korzystania polega na zezwoleniu P.S.A. na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej tj. budowie linii kablowych SN-15 kV i przebudowie stacji transformatorowej, przy czym określone na załączniku do decyzji powierzchnie stałego ograniczenia będą wynosiły: - dla budowy kabli SN-15kV i przebudowy stacji – 51,2 m2, - dla dojazdu i dojścia do stacji transformatorowej – 96,2 m2. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji na powierzchnię 51,2m2 składa się powierzchnia "Stacja do przebudowy Obszar o wymiarach 7,9 i 6,1 m. Obszar uwzględniający opaskę o szerokości 0,5 m dookoła stacji.
Łączna pow. ograniczenia 48,2m2" oraz powierzchnia "Pas dla proj. kabli SN-15kV Pas o szerokości 1m Łączna pow. ograniczenia 3,0m2", natomiast na powierzchnię 96,2 m2 składa się powierzchnia "Dojście do stacji, pas 2,0m Dł. 20,5m Łącznie 41m2" oraz powierzchnia "Dojazd do projektowanej stacji Pas: 4,9mx3,7m Łącznie 55,2m2". Tak więc organy określając powierzchnię stałego ograniczenia powieliły błąd inwestora i w ten sposób znacznie zawyżyły powierzchnię ograniczenia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że w kontrolowanej sprawie stałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma nastąpić w zakresie niezbędnym dla planowanej inwestycji.
Sąd wskazuje także, że w skierowanym do skarżącej piśmie z 12 listopada 2024 r. dotyczącym zgody na realizację prac na działce [...]inwestor wskazał, że "Dojazd: Dojazd do projektowanej inwestycji strony ulicy [...] poprzez istniejący wjazd na teren posesji [...] Od terenu utwardzonego do stacji – pas dojścia do stacji o szerokości 2m i pow. całkowitej 41m2 [...] W celu realizacji inwestycji konieczne jest zajęcie pas technicznego dla projektowanych linii kablowych o powierzchni 3m2 (pas 3m o szerokości 1m). Pole powierzchni stacji przeznaczonej do przebudowy 36m2.". W załączniku graficznym do pisma z 12 listopada 2024 r. zamieszczono między innymi następujące informacje: "Stacja do przebudowy Obszar o wymiarach 7,9 i 6,1 m. Obszar uwzględniający opaskę o szerokości 0,5 m dookoła stacji. Łączna pow. ograniczenia 48,2m2", "Pas dla proj. kabli SN-15kV Pas o szerokości 1m Łączna pow. ograniczenia 3,0m2", "Dojście do stacji, pas 2,0m Łącznie 41m2", "Dojazd do projektowanej stacji Pas: 4,9mx3,7m Łącznie 55,2m2".
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, na błąd matematyczny w załączniku graficznym do pisma z 12 listopada 2024 r. zawarty w obliczeniach powierzchni dojazdu, ze wskazanych wymiarów dojazdu wynika, bowiem, że jego powierzchnia wyniesie 18,13m2, a nie jak wskazano 55,2m2.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego - nie ustalenie obszaru inwestycji niezbędnego w celu skutecznego przeprowadzenia inwestycji oraz okresu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niezbędnego w celu skutecznego przeprowadzenia inwestycji oraz bezkrytyczne przyjęcie błędnych danych dotyczących powierzchni trwałego (stałego) ograniczenia przedstawionych przez inwestora, zawierających oczywisty błąd rachunkowy. W konsekwencji powyższego doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie niepełnego i niewiarygodnego materiału dowodowego, a w wyniku tego także art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyły ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a.
IB