Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 54/26

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. nr 180/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 22 stycznia 2025 r. nr 5/2025 ustalające opłatę legalizacyjną.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej wpłynął wniosek mieszkańców miejscowości F. podpisany przez J.P. - o zbadanie, m.in. sprawy związanej z powstaniem zbiornika wodnego na działce o nr ewidencyjnym gruntów [...]. We wniosku wskazano, że "(...) poprzez ten zbiornik na sąsiednich działkach została naruszona struktura regulacji wody. Działka o nr [...] została znacznie wywyższona przez wywóz ziemi z kopania tego zbiornika, a na działkach [...] i [...] woda nie ma możliwości spływania, gdyż nawieziona ziemia ogranicza spływ wody (...)".

W dniu 24 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził, że na działce rolnej o powierzchni 7,83 ha w najniższym punkcie, w którym zbierała się woda, zostało wykonane zagłębienie o wymiarach około 25 m x 30 m. W utworzonym zagłębieniu zbiera się nadmiar wód powierzchniowych i opadowych z działki rolnej. W protokole stwierdzono, iż nadmiar wód z przedmiotowego zagłębienia odprowadzany jest rurą PCV do przepustu w działce nr ewid. [...].

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego decyzją nr 14/2018 z dnia 28 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika wodnego na działce [...] obręb F., gm. B., będący własnością B. Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 160/2018 z dnia 18 maja 2018 r. uchylił decyzję nr 14/2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 4 lipca 2018 r. PINB w Rawie Mazowieckiej przeprowadził ponowną kontrolę zbiornika wodnego. W trakcie kontroli ustalono, iż zbiornik o wymiarach 35 m x 45 m i głębokości ok. 3,5 m został wykonany w 2012 r. Do przedmiotowego zbiornika wodnego dochodzą rury drenażowe ceramiczne tj. 2 rury wpływu i 2 rury odpływu. Ponadto stwierdzono wykonanie studzienki do poboru wody. Studzienka z kręgów żelbetowych Ø120. Zamiar budowy zbiornika wodnego nie był zgłaszany w Starostwie Powiatowym. Organ przyjął, iż zbiornik, wykonany na działce rolnej o nr ewid [...], obręb F., gm. B. przez B., wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził, że zbiornik wodny został wybudowany bez wymaganej prawem budowlanym procedury (bez pozwolenia na budowę), ale istnieje możliwość jego legalizacji.

Postanowieniem nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej, działając w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowalnego, nałożył na B. obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

1. 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;
2. 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek należało wykonać w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr 214/2018 z dnia 11 września 2018 r., odmówił B.B. przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r. oraz nr 216/2018 z dnia 13 września 2018 r., w którym stwierdzono, że zażalenie B. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a.

W dniu 5 października 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. - reprezentowanego przez pełnomocnika adw. L.Z., o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku złożenia dokumentów, który został nałożony postanowieniem nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Rawie Mazowieckiej postanowieniem nr 9/2018 z dnia 5 października 2018 r. zmienił swoje postanowione nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r. i prolongował termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2019 r.

Wnioskiem z dnia 22 maja 2019 r. B.B., działając przez pełnomocnika adw. L.Z., wystąpił o zawieszenie prowadzonego postępowania legalizacyjnego do czasu załatwienia sprawy toczącej się przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie albo o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku złożenia żądanych przez organ dokumentów. Do powyższego wniosku załączono postanowienie z dnia 21 maja 2019 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej postanowieniem nr 3/2019 z dnia 30 maja 2019 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika wodnego na działce [...], obręb F., gm. B., będącej własnością B..

Postanowieniem nr 48/2024 z dnia 17 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej podjął zawieszone postępowanie w sprawie zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...].

W dniu 9 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej przeprowadził kontrolę w sprawie budowy zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...]. Organ stwierdził wykonanie zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...] będącej własnością B. Kontrolowany zbiornik wodny zlokalizowany jest w całości na ww. działce i wykonany na rzucie prostokąta o wymiarach ok. 38,9 m x 54 m. B. zbiornika mają nieregularną linię brzegową, porośniętą roślinnością. Przedmiotowy zbiornik znajduje się w odległości ok. 5,60 m, liczonej od linii brzegowej zbiornika do ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...], natomiast odległość od linii brzegowej liczona w kierunku działki o nr ewid. [...] wynosi ok. 56,8 m. Podczas kontroli nie było możliwości wykonania pomiaru głębokości zbiornika wodnego. Kontrolowany zbiornik nie jest zbiornikiem przepływowym, natomiast pełni funkcje zbiornika zbierającego nadmiar wód powierzchniowych oraz opadowych.

Do zbiornika doprowadzone są rury drenażowe (melioracyjne). W czasie kontroli stwierdzono ponadto wykonanie, w narożniku południowowschodnim, studni do poboru wody ze zbiornika, wykorzystywanej do nawadniania drzewek owocowych znajdujących się w sadzie na przedmiotowej działce. Studzienka wykonana jest z betonowych kręgów prefabrykowanych o średnicy 1200 mm w ilości 4 szt. posadowionych na dnie zbiornika. W studni znajduje się pompa spalinowa mobilna, która pełni funkcję zasilania instalacji nawadniającej sad. Natomiast w północnowschodnim narożniku kontrolowanego zbiornika znajduje się rozdzielnia elektryczna na potrzebę zamontowania elektrycznej pompy, która jest mobilna i ma za zadnie odpompowywania nadmiaru wody ze zbiornika. J.P. oświadczył do protokołu z kontroli, że jego zdaniem przedmiotowy zbiornik wykonany jest w sposób niezgodny z operatem wodnoprawnym, który był złożony w Zarządzie Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W ramach uwag wniesionych przez J.P., kontrolowany zbiornik przelewa się przy dużych opadach atmosferycznych i nie funkcjonuje melioracja zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]. Dodatkowo J.P. podniósł kwestię braku decyzji środowiskowej na przedmiotowy zbiornik wodny. Podczas kontroli pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej wykonali dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r. Burmistrz Białej Rawskiej poinformował PINB w Rawie Mazowieckiej, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...] wraz z przebudową sieci drenarskiej na wniosek Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej. Burmistrz Białej Rawskiej decyzją z dnia 30 marca 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...] z przebudową sieci drenarskiej. Prokuratura Rejonowa w Rawie Mazowieckiej wniosła następnie odwołanie od decyzji Burmistrza Białej Rawskiej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia 27 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Białej Rawskiej.

Pismem z dnia 23 października 2024 r. PINB w Rawie Mazowieckiej wezwał B. do przedłożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r., w terminie 30 dni. Jednocześnie poinformował inwestora, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych będzie skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego zbiornika wodnego.

W dniu 13 grudnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo B. wraz z którym przedłożono dokumentację, do której inwestor został zobowiązany postanowieniem PINB w Rawie Mazowieckiej nr 6/2018 z dnia 9 lipca 20[...] r.

Następnie w dniu 22 stycznia 2025 r. PINB w Rawie Mazowieckiej wydał postanowienie nr 5/2025, którym na podstawie art. 49 ust. 1 oraz ust. 2a w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.) ustalił dla B. opłatę legalizacyjną w kwocie 225 000 zł związaną z budową zbiornika wodnego na działce o nr ewid. [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł B.B., reprezentowany przez adwokata M.W.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB w Rawie Mazowieckiej, o wstrzymanie wykonania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty będącego przedmiotem zaskarżenia do czasu rozpatrzenia zażalenia. Strona zarzuciła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. i w związku z art. 7a § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., bowiem organ bez należytego zebrania materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wielkości, charakteru i kwalifikacji prawnej obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] arbitralnie uznał, iż budowa tegoż obiektu wymaga pozwolenia na budowę, czym w sposób oczywisty naruszył: a. obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.); b. obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela (art. 7 K.p.a.); c. obowiązek rozstrzygania wątpliwości co treści normy prawnej na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 K.p.a.); d. obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.).

Skarżący podniósł ponadto, że PINB w Rawie Mazowieckiej dopuścił się także naruszeń przepisów prawa materialnych, tj. art. 49 d ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 59f ustawy Prawu Budowlane w związku z art. 29 ust 2 pkt 14 ustawy Prawo budowlane, bowiem pomimo wykazanych uchybień i rozbieżności w dokonanych ustaleniach faktycznych przyjął, że obiekt znajdujący się na działce [...] wymaga pozwolenia na budowę w związku z czym podlega opłacie legalizacyjnej, obliczonej jako iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii budowlanej oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega dodatkowo pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. nr 180/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące postępowania legalizacyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte przed 19 września 2020 r. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest legalność zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. Zbiornik wodny jest zbiornikiem ziemnym, zlokalizowany jest w całości na ww. działce, ma kształt czworokąta. Wymiary ok. 41-42,5 m x 54 m, zaś jego B. posiadają nieregularną linię brzegową, porośniętą roślinnością. Rzędna dna 176,40 m. Obiekt znajduje się w odległości ok. 5,60 m, liczonej od linii brzegowej zbiornika do ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...], natomiast odległość od linii brzegowej liczona w kierunku działki o nr ewid. [...] wynosi ok. 56,8 m. Obiekt miał powstać ok. 2012 r. Jedynymi zbiornikami wodnymi, których budowa jest zwolniona z ogólnej zasady są przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 50 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j.

Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), realizacja pozostałych zbiorników wodnych, jeżeli stanowią obiekt budowlany wymagały dla swej legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu niesporne jest, że przedmiotowy staw nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Tym samym stanowi budowlę. W świetle przepisu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zbiorniki zostały zaliczone do budowli, tj. do obiektów budowlanych. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą hydrotechniczną i ziemną. Ponadto kategoria XXIV z załącznika do Prawa budowlanego, określającego kategorie obiektów budowlanych, wymienia zbiorniki wodne. Przedmiotowy obiekt stanowi obiekt budowlany, który powstał w warunkach samowoli budowlanej i podlega jednocześnie ocenie w oparciu o ustawę Prawo wodne oraz Prawo budowlane.

Dodatkowo ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obiekt ten został zrealizowany z wykorzystaniem wyrobów budowlanych: "Do zbiornika doprowadzone są m.in. rury drenażowe (melioracyjne)"; "W narożniku południowowschodnim, studnia do poboru wody ze zbiornika, wykorzystywana do nawadniania drzewek owocowych znajdujących się w sadzie na przedmiotowej działce. Studzienka wykonana jest z betonowych kręgów prefabrykowanych o średnicy 1200 mm w ilości 4 szt. posadowionych na dnie zbiornika. W studni znajduje się pompa spalinowa mobilna, która pełni funkcję zasilania instalacji nawadniającej sad. W północnowschodnim narożniku kontrolowanego zbiornika znajduje się rozdzielnia elektryczna na potrzebę zamontowania elektrycznej pompy, która jest mobilna i ma za zadnie odpompowywania wody nadmiaru wody ze zbiornika" (por. protokół z oględzin z dnia 9 sierpnia 2024 r.). Organ zauważył, że postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem wieloetapowym, gdzie zakończenie jednego etapu warunkuje przejście do kolejnego.

W badanej sprawie, PINB w Rawie Mazowieckiej postanowieniem nr 6/2018 z dnia 9 lipca 2018 r., działając w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa budowalnego, nałożył na B. określone obowiązki. W dniu 13 grudnia 2024 r., po zakończeniu kilkuletniego okresu zawieszenia postępowania, inwestor przedłożył wymaganą postanowieniem nr 6/2018 dokumentację. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła organowi I instancji na stwierdzenie, że ww. dokumentacja jest kompletna, co w konsekwencji obligowało organ do przejścia do następnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Za przyjęciem, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym przemawia gospodarczy charakter przedsięwzięcia opisany w dokumentacji legalizacyjnej, jak i treść decyzji Państwowego Gospodarstwa z dnia 7 lipca 2022 r., która jest ostateczna i prawomocna.

To w niej można przeczytać, że legalizacja dotyczy urządzenia wodnego - zbiornika wodnego, który w świetle art. 16 ust. 65 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne służyć ma poprawie retencjonowania wód na gruncie oraz rekreacji. Organ wyjaśnił, że konstrukcja normy art. 49 ust. 1 precyzuje, iż w przypadku stwierdzenia samowolnej realizacji obiektu budowlanego, organ ma obowiązek zastosowania w stosunku do inwestora analizowanej regulacji. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej ani też modyfikacji jej wysokości. Bowiem przepisy Prawa budowlanego nie nakładają w tej materii na organy nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego. Sposób jej wyliczenia oraz wysokość ta jest bowiem w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Zgodnie z normą art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podstawę jej wyliczenia stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Stawka opłaty (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, wynosi 500 zł, zaś zgodnie z regulacją art. 49 ust. 2 ustawy w przypadku opłaty legalizacyjnej podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - zbiornik wodny przynależy do kategorii XXIV obiekty gospodarki wodnej, jak: zbiorniki wodne i nadpoziomowe, stawy rybne, dla których współczynnik kategorii obiektu wynosi 9, współczynnik wielkości obiektu to 1. W związku z powyższym iloczyn opłaty legalizacyjnej obliczany jest wg wzoru: (s) 500,00 zł x 50 x (k) 9 x (w) 1 = 225 000,00 zł. Wyliczona w oparciu o ww. wzór: wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi więc 225 000,00 zł, jak słusznie wyliczył organ I instancji w sentencji zaskarżonego postanowienia, choć jednocześnie dopuścił się on omyłki pisarskiej/rachunkowej w części uzasadnienia podającej jako "słownie", co jednak zdaniem organu wojewódzkiego nie ma wpływu na treść samego rozstrzygnięcia.

Organ podkreślił, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawo budowlane, pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. W postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Powyższą wykładnię wspiera treść art. 49a ust. 1 Prawo budowlane, który przewiduje zwrot opłaty legalizacyjnej w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 omawianej ustawy i wydania decyzji z art. 49e w/w ustawy.

Podsumowując organ podkreślił, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania, od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego.

Wobec tego organ stwierdził, że bezspornie opłata legalizacyjna została nałożona w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wobec właściwego podmiotu. Organ dodał, że zgodnie z art. 143 K.p.a. wstrzymać wykonanie takiego postanowienia może organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, a zatem powyższy wniosek winien być skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej. W przypadku z kolei postulatu zawieszenia postępowania legalizacyjnego właściwy jest Wojewoda (art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Organ dodał, że precyzyjne ustalenia tego typu obiektu w związku z nieregularną linią brzegową mogą nastręczać trudności. W tym wypadku najbardziej miarodajnym dowodem w sprawie jest projekt zagospodarowania działki oraz projekt techniczny, który zawiera część geodezyjną. Z kolei oceniając protokoły z kontroli prowadzonych w latach 2018-2024 należy opierać się na tych możliwie najbardziej aktualnych.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł B.B., reprezentowany przez adwokata M.W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności w zakresie ustalenia wielkości oraz charakteru obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], tym samym arbitralne uznanie, że budowa obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czym organ postępowania naruszył: a. obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), b. obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela (art. 7 K.p.a.), c. obowiązek rozstrzygania wątpliwości co treści normy prawnej na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 K.p.a.), d. obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.),
2. 2) art. 49 d ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59f ustawy w związku z art. 29 ust 2 pkt 14 ustawy, bowiem pomimo wykazanych uchybień i rozbieżności w dokonanych ustaleniach faktycznych organ rozpoznający sprawę przyjął, że obiekt znajdujący się na działce [...] wymaga pozwolenia na budowę w związku z czym podlega opłacie legalizacyjnej, obliczonej jako iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii budowlanej oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega dodatkowo pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, nadto zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął szereg zarzutów wskazanych w zażaleniu z dnia 6 lutego 2025 r., których rozpatrzenie miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym m.in. pominął kwestie dotyczące wielkości, głębokości, charakteru i kwalifikacji obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], przyjmując, iż jest to obiekt budowalny. Tymczasem organ I instancji wielokrotnie zmieniał swoje stanowisko, w szczególności w zakresie wymiarów obiektu oraz jego kwalifikacji prawnej, co nie pozostawało bez wpływu na wiarygodność poczynionych ustaleń i rodziło uzasadnione wątpliwości co do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. W trakcie pierwszej kontroli organ ustalił, że na działce o nr. ewid. [...] wykonano "zagłębienie" o wymiarach 25 m x 30 m (750m2), w którym zbiera się nadmiar wód powierzchniowych i opadowych. Stwierdził, że obiekt nie może zostać zakwalifikowany do żadnej z kategorii przewidzianej ustawą Prawo Budowlane i w efekcie stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzył. W trakcie kolejnej kontroli organ ustalił, że na ww. działce znajduje się "zbiornik" o wymiarach 35m x 45 m (1575 m2) i głębokości ok 3,5 m. Strona podkreśliła, że istota przedmiotowej sprawy dotyczy prawidłowej kwalifikacji obiektu znajdującego się na działce [...], wobec czego niezrozumiałe jest stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który z góry założył, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zbiornikiem wodnym o wymiarach 35m x 45 m, a nie zagłębieniem o wymiarach 25m x 30 m, w którym zbiera się nadmiar wód powierzchniowych i opadowych z działki rolnej. Prawidłowe określenie wymiarów jest zdaniem strony kluczowe dla stwierdzenia właściwej kwalifikacji obiektu, a następnie ustalenia obowiązków jakie prawo nakłada na skarżącego. Strona podkreśliła, że obiekt na działce nr [...] służy jedynie do zbierania nadmiaru wód opadowych i powierzchniowych, które i tak zawsze gromadziły się w tym miejscu w formie rozległej kałuży, powodując w konsekwencji szkody na działkach skarżącego. Nie ma on charakteru budowlanego, dlatego skarżący nigdy nie wystąpił o udzielenie zgody na jego budowę. Powyższe podkreślił również Powiatowy Inspektor, który w uzasadnieniu wskazał, że "kontrolowany zbiornik nie jest zbiornikiem przepływowym, natomiast pełni funkcje zbiornika zbierającego nadmiar wód powierzchniowych oraz opadowych. Do zbiornika doprowadzone są rury drenażowe (melioracyjne)". Organ pomija jednak, że skarżący nigdy nie doprowadzał rur drenażowych do przedmiotowego zbiornika. Rury te zawsze tam były. Zdaniem strony w sprawie należało poddać pod rozwagę czy badany obiekt nie spełnia kryteriów określonych dla urządzeń melioracji wodnych w myśl art. 195 ustawy Prawo wodne. Urządzenia te mają właśnie na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwiać jej uprawę. Ponadto nie wymagają pozwolenia na budowę, a tym samym nie obligowałby właściciela do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie określonej na podstawie art. 49 d ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Kontrolując zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 listopada 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej z dnia 22 stycznia 2025 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to i postanowienie je poprzedzające nie odpowiadają wymogom prawa.

Należy przypomnieć, że jedną z podstawowych reguł, którymi kierują się organy administracji publicznej przy wydawaniu rozstrzygnięć jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji (tutaj postanowieniu) podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 6).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy można więc przyjąć, że obowiązkiem organów obu instancji było zastosowanie w kontrolowanej sprawie właściwych przepisów prawa.

Należy przypomnieć, że z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (postanowienia) do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji (postanowienia). Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, co słusznie podkreślił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) (dalej: ustawa zmieniająca) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące postępowania legalizacyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte przed 19 września 2020 r. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika wodnego na działce [...], obręb F., gm. B. będącej własnością B. zostało wszczęte na wniosek J.. z dnia 15 stycznia 2018 r. (data wpływu: 16 stycznia 2018 r.), natomiast w dniu 24 stycznia 2018 r. została przeprowadzona kontrola.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postanowienie organu I instancji, co wynika z powołanej w nim podstawy prawnej i uzasadnienie zostało wydane między innymi na podstawie art. 49 ust. 1 oraz ust. 2a w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), w poniżej wskazanym brzmieniu.

Art. 49 ust. 1: W przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Art. 49 ust. 2a: W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Art. 49d ust. 1 pkt 1: Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku: budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że spośród powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane część z nich nie obowiązywała w stanie prawnym właściwym dla kontrowanej sprawy czyli w stanie prawnym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą. Mianowicie art. 49 ust. 2a został dodany do ustawy Prawo budowlane na podstawie art. 1 pkt 33 lit d ustawy zmieniającej i wszedł w życie w dniu 19 września 2020 r. Z kolei art. 49d został dodany do ustawy Prawo budowlane na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej i wszedł w życie w dniu 19 września 2020 r. Tak więc postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie nie obowiązujących w kontrolowanej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organy zastosowały w kontrolowanej sprawie art. 49 ust. 2a oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nie obowiązywały w stanie prawnym właściwym dla kontrolowanej sprawy, podczas gdy prawidłowo powinny były zastosować art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą.

Należy przypomnieć, że utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rawie Mazowieckiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "Nie ma [...] podstaw do kwestionowania trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonego postanowienia organu szczebla podstawowego ustalającego opłatę legalizacyjną za samowolną realizację przedmiotowego ziemnego zbiornika wodnego. Bezspornie: opłata legalizacyjna została nałożona w prawidłowo prowadzonym postępowaniu wobec właściwego podmiotu.". Nie budzi wątpliwości Sądu, że stanowisko organu II instancji było nieprawidłowe, bowiem w konsekwencji wskazanego wyżej naruszenia organu I instancji organ II instancji powinien był wyeliminować postanowienie organu I instancji z obrotu prawnego. Czego jednak nie uczynił, utrzymując wadliwe orzeczenie w mocy.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z uwzględnieniem nieobowiązującej w kontrolowanej sprawie podstawy prawnej, naruszając art. 6 k.p.a., a w konsekwencji także art. 124 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie doprowadziło zaś do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia przez organy obu instancji z naruszeniem art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą poprzez ich niezastosowanie.

W tych okolicznościach nie można odnieść się do zarzutów skargi, w tym dotyczących przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.