Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 29 maja 2026 r., znak: KO.430.6.2026, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 10 kwietnia 2026 r., znak: IGN.3134.2.44.2025 i ustaliło opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 10 kwietnia 2026 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego ustalił B.K. - właścicielowi 1/2 części nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej przed podziałem nr działki [...]o pow. 0,3975 ha, opłatę adiacencką w wysokości 1.530,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 maja 2024 r., znak: IMG.6831.8.2024. Do wniesienia opłaty został zobowiązany B.K. - właściciel w 1/2 części nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 25 listopada 2025 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej przed podziałem jako działka o nr ewid. [...], obręb [...] a po podziale jako działki: [...], [...], [...], [...], do współwłaściciela nieruchomości na dzień, w którym decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 maja 2024 r. stała się ostateczna.
Decyzją z dnia 31 maja 2024 r. Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdził podział nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], w obrębie [...] oznaczonej przed podziałem jako działka nr ewid. [...]o pow. 0,3975 ha, a po podziale jako działki o numerach: [...] o pow. 0,0994 ha, [...] o pow. 0,0994 ha, [...] o pow. 0,0994 ha, [...] o pow. 0,0994 ha, jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zapisami decyzji podziałowej działki nr: [...], [...], [...], [...] przeznaczone będą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek zapewniona zostanie poprzez dostęp do ul.[...] w P.. Dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie następująco: dla działki numer [...] poprzez działkę numer [...]; dla działki numer [...] poprzez działkę numer [...] i [...]; dla działki numer [...] poprzez działkę numer [...], [...] i [...]; dla działki numer [...] poprzez działkę numer [...], [...], [...] i [...].
Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 czerwca 2024 r. Nieruchomość oznaczona przed podziałem jako działka [...]na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. 20 czerwca 2024 r., stanowiła współwłasność B. K. w 1/2 części. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XXXIX/608/05 Rada Miasta w Piotrkowie Trybunalskim ustaliła na terenie miasta P. stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziałów dokonanych na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem geodezyjnym (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 244, poz. 2426). Nieruchomość na dzień wydania i ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 maja 2024 r. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ zaznaczył, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja nr 6/2024 z dnia 9 stycznia 2024 r. znak: ZAT.4140.153.2023 ustalająca sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wykonaniem niezbędnej infrastruktury technicznej oraz wydzieleniem terenów niezbędnych do realizacji inwestycji, z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul.[...] [...] (działka o nr [...], [...] w obrębie [...] w P..
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2026 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego R.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "M" - Nr uprawnień [...], na biegłego w przedmiocie wydania opinii określającej wartość prawa własności nieruchomości gruntowej. W operacie szacunkowym z dnia [...] r. biegły określił wartość nieruchomości: przed podziałem (stan na dzień 31 maja 2024 r. - data wydania decyzji o podziale nieruchomości) działka nr [...]w obr. [...] o powierzchni 0,3975 ha na kwotę 598.400 zł, po podziale działki ozn. od nr [...] do nr [...] obr. [...] o łącznej pow. 0,3976 ha (stan na dzień 20 czerwca 2024 r. - data ostateczności decyzji o podziale nieruchomości) na kwotę 608.600 zł, w tym wartość: o dz. nr [...] - 994 m2 x 157.50 zł/m2 = 156.555,00 zł, o dz. nr [...] - 994 m2 x 151,58 zł/m2 = 150.670,52 zł, o dz. nr [...] - 994 m2 x 151,58 zł/m2 = 150.670,52 zł, o dz. nr [...] - 994 m2 x 151,58 zł/m2 = 150.670,52 zł. Różnica wartości nieruchomości wynikająca z jej stanu po podziale i przed podziałem wynosi 10.200,00 zł, z czego 30% stanowi opłatę adiacencką, która w stosunku do udziału 1/2 części przypadającej B.K. wynosi 1.530,00 zł. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż rzeczoznawca dokonując wyceny zaznaczył, iż nieruchomość przed podziałem jest w niekorzystnym kształcie wydłużonego prostokąta.
Nieruchomość od strony północnej posiadała dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez działkę numer [...]. Uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i gazowej przebiega wzdłuż drogi publicznej - ulicy Prostej. Działki po podziale posiadają dostęp do drogi publicznej - ulicy Prostej poprzez ustanowienie służebności przejścia, przejazdu. Wydzielone działki są nieuzbrojone; mają możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej sieci elektrycznej poprzez projektowane przyłącza, do sieci wodociągowej tylko działka numer [...], pozostałe działki tylko z ujęć własnych, tzn. studni głębinowych, kanalizacja do projektowanych zbiorników bezodpływowych szamb lub przydomowych oczyszczalni ścieków (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy). Kształt działek regularny, lecz z ograniczeniem w zabudowie ze względu na ustanowienie służebności, która zmniejsza szerokość działki.
Wskazano również, że z powodu braku transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych, wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed podziałem określono z zastosowaniem § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832, dalej jako "rozporządzenie"), natomiast do określenia wartości prawa własności przedmiotowych nieruchomości gruntowych według stanu po podziale rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami. W tym zakresie przywołano § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399 - dalej jako "u.g.n.").
Mając na uwadze, iż wydanie decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, uwarunkowane jest: a) podjęciem uchwały przez Radę Miasta w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała Nr XXXIX/608/05 z dnia 29 czerwca 2005 r.) b) wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (decyzja nr IMG.6831.8.2024 z dnia 31 maja 2024 r., która stała się ostateczna z dniem 20 czerwca 2024 r.), c) wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr działki [...]o pow. 0,3975 ha obr. 10 spowodowanym jej podziałem (potwierdzonym w operacie szacunkowym z dnia 26 lutego 2026 r.), zaistniały podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.K., reprezentowany przez K. K.. Wskazał, że zlecając geodecie podział działki [...]na cztery mniejsze był wstępnie umówiony z właścicielami działki pełniącej funkcje drogi dojazdowej leżącej po stronie wschodniej ich działki, na odkupienie udziałów we współwłasności tej drogi. Ostatecznie współwłaściciele drogi odmówili sprzedaży udziałów w drodze. W związku z powyższym należało ustanowić służebność przejazdu i przechodu przez trzy pierwsze wydzielone działki licząc od strony ul.[...]. Skarżący zaznaczył, że tylko działka [...] ma możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej zlokalizowanych w ul.[...]. Pozostałe trzy wydzielone działki nie. W ten sposób pozostałe trzy działki poza działką [...], po podziale straciły, a nie zyskały na wartości.
Ponadto, dodatkowo obniża wartość działek [...], [...], [...] obowiązek służebności przejazdu i przechodu, co mocno zawęża możliwość zagospodarowania i tak już wąskiej działki. Zdaniem strony faktu tego nie uwzględnił w swoim operacie biegły rzeczoznawca. Zdaniem skarżącego organ nie zauważył zawyżonej wyceny powierzchni działek, które będą pełniły funkcję drogi wycenione przez biegłego po 151,58 zł/m2. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji nr 72/2026 z dnia 10 kwietnia 2026 r. Końcowo poinformował, iż zlecił wykonanie operatu szacunkowego biegłemu rzeczoznawcy sądowemu. Operat ten zostanie doręczony do Kolegium w terminie do 30 kwietnia 2026 r. z uwagi na brak czasowych możliwości wykonania go w terminie wniesienia odwołania.
Przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2026 r. organ I instancji przekazał do Kolegium przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia [...] r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.B. (nr uprawnienia [...].
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 29 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło B.K. - właścicielowi w 1/2 części nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej przed podziałem nr działki [...]o pow. 0,3975 ha, opłatę adiacencką w wysokości 1.215,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie na dzień 20 czerwca 2024 r., tj. dzień, w którym decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 maja 2024 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna, nieruchomość położona w P. przy ul.[...], oznaczona nr działki [...], obręb [...]o pow. 0,3975 ha stanowiła współwłasność B. K. w udziale 1/2 części oraz K. K. w udziale 1/2 części. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.B. operatu szacunkowego z dnia 26 lutego 2026 r. określona została wartość nieruchomości położonej w P. przy ul.[...] (przed podziałem działka: nr [...], obręb [...] dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej.
Rzeczoznawca wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed podziałem określił z zastosowaniem § 36 rozporządzenia, natomiast do określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej według stanu po podziale rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami. Wybór podejścia i metody szacowania przedstawiony został w pkt 5.2. operatu na str. 13-15. W punkcie tym szczegółowo przedstawiono również etapy składające się na procedurę szacowania nieruchomości wybraną przez rzeczoznawcę metodą (porównywania parami oraz wzoru z § 36 rozporządzenia). Rzeczoznawca zaznaczył, że działki zostały wydzielone zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 stycznia 2024 r. w związku z zamiarem budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Działki nr: [...], [...], [...], [...] przeznaczone będą pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek, zapewniona zostanie poprzez dostęp do ul.[...] w P..
Od strony ul. [...] nie dopuszcza się obsługi komunikacyjnej. Rzeczoznawca pokreślił, iż zgodnie z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Wydzielone działki są nieuzbrojone; mają możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej sieci elektrycznej poprzez projektowane przyłącza, do sieci wodociągowej tylko działka nr [...] poprzez projektowane przyłącze, a pozostałe działki z projektowanych ujęć indywidualnych tzw. studni głębinowych, odprowadzanie ścieków sanitarnych do projektowanych zbiorników bezodpływowych szamb lub przydomowych oczyszczalni ścieków (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy).
Rzeczoznawca określając charakterystykę działki nr [...]wskazał, iż działka o pow. 3.975 m2, jest w niekorzystnym kształcie wydłużonego prostokąta (uśred. wym. 198 m x 20 m); sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa, działki niezabudowane oraz działki użytkowane rolniczo. Nieruchomość od strony północnej posiadała dostęp do drogi publicznej - ul.[...] poprzez działkę nr [...], która stanowi własność inwestorów. Uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i gazowej przebiegających wzdłuż drogi publicznej - ul.[...]. Działka była sklasyfikowana jako pastwiska trwałe kl. [...] i grunty orne kl. [...] [...] i [...] (opis na str. 5 i 6 operatu). Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż w celu wykonania analizy rynku lokalnego zebrał informacje o sprzedanych niezabudowanych nieruchomościach gruntowych w okresie maj 2021- maj 2024, położonych na terenie miasta P. (okres analizy został rozszerzony ze względu na brak transakcji podobnych do szacowanej w okresie 2023-2024).
Szczegółową analizę wykonano na 188 transakcjach nieruchomościami położonymi w obrębach miasta P. o powierzchniach od 20 m2 do 1,5121 ha. Analizowane nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, usługową, produkcyjno-usługową oraz stanowiły tereny rolne, tereny dróg i infrastruktury technicznej. Transakcje nieruchomościami położonymi w obrębach śródmiejskich zostały pominięte w analizie ze względu na wysoki poziom urbanizacji terenu co wskazuje na brak podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Analiza wykazała dużą rozbieżność cenową, na którą wpływ ma szczególnie lokalizacja, dostępność komunikacyjna, dostępność do infrastruktury technicznej, przeznaczenie terenu, kształt i możliwości wykorzystania powierzchni oraz wielkość nieruchomości. Ceny analizowanych transakcji zawierają się w przedziale od 4,85 zł/m2 do 261,99 zł/m2, średnia cena to 101,71 zł/m2.
Stwierdzono, że cecha "wielkość powierzchni" odzwierciedla popyt rynkowy na nieruchomości, który maleje wraz ze wzrostem powierzchni. Najwyższe ceny uzyskują nieruchomości o powierzchniach poniżej 2.000 m2, najniższe - nieruchomości o powierzchniach powyżej 0,5 ha. Szczegółowe wnioski rzeczoznawca zawarł w operacie na str. 11-12. W celu obliczenia wartości działki nr [...]po podziale rzeczoznawca utworzył zbiór transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych podobnych (tabela nr 1 na 16 stronie operatu). Stwierdził, że ceny nieruchomości kształtują się w przedziale od 115,83 zł/m2 do 194,87 zł/m2, średnia cena 153,80 zł/m2, natomiast mediana wynosi 152,20 zł/m2. Odchylenie standardowe 25,26 zł/m2. Współczynnik zmienności 16%, co oznacza słabe zróżnicowanie ceny, czyli próbka została dobrana w sposób prawidłowy.
Następnie dokonał określenia atrybutów i skali ocen rynkowych przypisując im procentowy wpływ na cenę - wagę cech (str. 16-17 operatu). Rzeczoznawca wskazał, iż najistotniejszymi cechami są: dostępność komunikacyjna - 25%, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej - 15%, kształt, możliwość zabudowy - 20%, przeznaczenie nieruchomości - 20%, wielkość powierzchni - 20%. Do dalszej analizy rzeczoznawca przyjął 3 nieruchomości, których charakterystykę przedstawił na str. 17-18 operatu. Później rzeczoznawca dokonał obliczenia wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] (tabela porównawcza na str. 18 operatu), przyjmując wartość 1 m2 - 157,50 zł oraz działek nr [...] - [...] (tabela porównawcza na str. 19 operatu), przyjmując wartość 1 m2 - 151,58 zł. W dalszej części operatu rzeczoznawca dokonał szacowania nieruchomości ozn. nr działki [...](przed podziałem) przy zastosowaniu wzoru: Wi = Wn x (1 - E) + Kp, gdzie poszczególne symbole oznaczają: W, - wartość gruntu według stanu przed podziałem, Wn - wartość gruntu według stanu po podziale, E - współczynnik zmiany wartości nieruchomości, wyrażający ekonomiczną korzyść podziału wynikającą z ułatwień w sprzedaży nieruchomości, ustalony w zależności od przeważającego przeznaczenia gruntu w granicach od 0,02 do 0,06, Kp - koszty podziału nieruchomości ustalone według danych z rynku usług geodezyjnych.
Szczegółowe wyliczenia przedstawiono na stronie 20 operatu. Z powyższego wynika, iż wartość nieruchomości ozn. nr działki [...]przed podziałem została określona na 598.400,00 zł. Natomiast dla stanu po podziale, określona została jako suma wartości działek powstałych po podziale na 608.600,00 zł. W ocenie Kolegium operat szacunkowy z dnia 26 lutego 2026 r. zawiera wszystkie elementy wynikające z przepisu § 78 i § 79 rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Organ dalej zaznaczył, że strona przedstawiła własny operat szacunkowy z dnia 28 kwietnia 2026 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.B. (nr uprawnienia [...]), w sprawie ustalenia, czy w wyniku podziału nieruchomości, ozn. nr ewid. [...], obręb [...] miasta P., nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości, spowodowany jej podziałem.
Rzeczoznawca określając charakterystykę działki nr [...]wskazała, iż działka o pow. 3.975 m2, jest w kształcie zbliżonym do prostokąta, niezabudowana, położona w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w lokalizacji dobrej ze względu na położenie w pośredniej strefie miasta z szybkim dojazdem do centrum, ma dostęp do asfaltowej drogi gminnej. Rzeczoznawca wskazała, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z infrastrukturą techniczną (decyzja Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o warunkach zabudowy nr 6/2024 z dnia 9 stycznia 2024 r. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Zgodnie z załącznikiem graficznym ustaleniami decyzji jest objęty obszar odpowiadający działkom [...], [...], [...], [...]).
W operacie rzeczoznawca wskazała, iż na potrzeby opracowania przeanalizowano rynek kupna-sprzedaży niezabudowanych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres analizy obejmował dwa lata wstecz od dnia "powstania obowiązku podatkowego, strony umów to osoby fizyczne, prawne". W wyniku analizy rynku lokalnego stwierdzono, że ceny w badanym okresie podlegają wahaniom, co może być spowodowane cyklicznym zmianom popytu i podaży na rynku nieruchomości z zabudową mieszkaniową ze strony większych inwestorów, a nie tylko osób fizycznych. Z analizy wyłączono transakcje, które były zawierane na warunkach szczególnych - przymusowych. Na tej podstawie określono, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu na analizowanym terenie jest rynkiem dobrze rozwiniętym. Cena 1 m2 prawa własności działek o podobnym przeznaczeniu, na badanym rynku wahała się w granicach od ok. 73 zł do ok. 194 zł za 1 m2.
Następnie rzeczoznawca wskazała, iż ceny w największym stopniu zależą od otoczenia działki, w drugiej kolejności nabywcy zwracają uwagę na powierzchnię działki. Wagi cech zostały wyznaczone na podstawie analizy cech całego zbioru nieruchomości podobnych, a nie tylko dla nieruchomości wybranych do bezpośredniego porównania. Rzeczoznawca następnie dokonała określenia atrybutów i skali ocen rynkowych przypisując im procentowy wpływ na cenę - wagę cech. Wskazała, że najistotniejszymi cechami są: lokalizacja - 20%, otoczenie - 41%, dojazd - 2%, media - 16%, powierzchnia gruntu - 21 % (str. 14 operatu). Do dalszej analizy rzeczoznawca przyjęła 3 nieruchomości (przedstawiając w tabeli ich cechy w aspekcie cech rynkowych) z utworzonej bazy nieruchomości (str. 15 operatu). W dalszej kolejności rzeczoznawca dokonała obliczenia wartości rynkowej prawa własności działki nr [...] (tabela I na str. 16 operatu), przyjmując cenę 1 m2 - 152,53 zł oraz działek nr [...] - [...] (tabela II na str. 16 operatu), przyjmując cenę 1 m2 - 150,10 zł. W dalszej części operatu rzeczoznawca wskazała, iż ze względu na brak możliwości oszacowania wartości służebności drogowej w podejściu porównawczym (brak transakcji działkami o podobnym obciążeniu ograniczonym prawem rzeczowym) wartość służebności gruntowej ustanowionej na czas nieoznaczony określono jako iloczyn wartości jednostki porównawczej nieruchomości, na której służebność została lub zostanie ustanowiona, określonej bez uwzględnienia obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi, powierzchni, na której służebność jest lub będzie wykonywana, oraz współczynnika uwzględniającego zakres korzystania z nieruchomości obciążonej przez uprawnionego, według wzoru: W = w x P x K, gdzie poszczególne symbole oznaczają: W - wartość służebności gruntowej ustanowionej na czas nieoznaczony, w - wartość jednostki porównawczej nieruchomości, na której służebność została lub zostanie ustanowiona, określoną bez uwzględnienia obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi, P - powierzchnię, na której służebność jest lub będzie wykonywana, K - współczynnik uwzględniający zakres korzystania z nieruchomości obciążonej przez uprawnionego.
Rzeczoznawca wskazała, iż pas służebności przyjęto na poziomie 5 m szerokości na każdej z działek po podziale, która ma być obciążona służebnością. Dalej wyjaśniła, że ustanawiana służebność będzie obsługiwała jedną dwie i trzy działki ewidencyjne, przyjęto współczynnik intensywności korzystania k = 1,30, co odpowiada umiarkowanemu zwiększeniu obciążenia nieruchomości służebnej wynikającemu z obsługi trzech odrębnych nieruchomości władnących. Wartość ta pozostaje w zgodzie z praktyką wyceny, w której dla dwóch działek stosuje się zwykle k = 1,15-1,20, natomiast dla trzech działek k = 1,25-1,35, w zależności od charakteru zabudowy i przewidywanej intensywności ruchu. "Dla działki [...] nie obliczano zmniejszenia wartości wskutek ustanowienia służebności, ponieważ jest ona wydzielona pod poszerzenie ul.[...] (drogi gminnej)" - działka ta nie była objęta przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2024 r. znak IMG.6831.8.2024.
Zatem dla działki [...] współczynnik przyjęto na poziomie 1,30, dla działki [...] -1,20, dla działki [...] -1,10, działka [...] nie będzie obciążona służebnością (jest działka końcową). Następnie rzeczoznawca przedstawiła wyliczenie wartości służebności dla poszczególnych działek, wskazując iż wynoszą: dla działki nr [...] = 152,53 zł/m2 x 275 m2 x 1,30 = 54.529,48 zł 55.000,00 zł, dla działki nr [...] = 150,10 zł/m2 x 255 m2 x 1,20 = 45.930.60 zł 46.000,00 zł, dla działki nr [...] = 150,10 zł/m2 x 255 m2 x 1,10 = 42.103,05 zł 42.000,00 zł. Następnie rzeczoznawca dokonała szacowania nieruchomości ozn. nr działki [...](przed podziałem) przy zastosowaniu wzoru: WI = WII x (1 - E) + Kp, z uwzględnieniem wyliczonych wartości służebności. Z powyższego wynika, iż wartość nieruchomości ozn. nr działki [...]przed podziałem została określona na 450.000,00 zł. Natomiast dla stanu po podziale, określona została jako suma wartości działek powstałych po podziale na 456.000,00 zł. Kolegium dokonując oceny obu operatów szacunkowych nie znalazło takich uchybień, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości.
Rzeczoznawcy majątkowi przedstawili dane i wyliczenia niezbędne do określenia wartości nieruchomości. Jednocześnie rzeczoznawcy majątkowi zarówno w operacie z dnia 26 lutego 2026 r., jak i w operacie szacunkowym z dnia 28 kwietnia 2026 r., wykazali wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, na skutek jej podziału uzasadniający ustalenie opłaty adiacenckiej. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż zasadnym będzie ustalenie wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej przed podziałem nr działki [...]o pow. 0,3975 ha wskutek jej podziału, jako średnia arytmetyczna wskazanych w obu operatach wartości nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem organu przyjąć zatem należało, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 524.200,00 zł obliczona jako średnia arytmetyczna wartości 598.400,00 zł i wartości 450.000,00 zł (1.048.000,00 zł / 2 = 524.200,00 zł).
Z kolei wartość nieruchomości po podziale, ustalona jako suma wartości powstałych po podziale działek wynosi 532.300,00 zł, obliczona jako średnia arytmetyczna wartości 608.600,00 zł i wartości 456.000.00 zł (1.064.600,00 zł / 2 = 532.300,00 zł). Obliczony w ten sposób wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem wyniósł 8.100,00 zł (532.300.00 zł - 524.200,00 zł = 8.100.00 zł). Zasadnym jest zatem ustalenie B.K. opłaty adiacenckiej w kwocie 1.215,00 zł, stanowiącej 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale i wartością przed podziałem, przy uwzględnieniu średniej arytmetycznej z obu operatów i udziału 1/2 części w nieruchomości (8.100 zł x 30% = 2.430,00 zł; 2.430,00 x 1/2 części udziału = 1.215,00 zł). Końcowo odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez rzeczoznawcę, sporządzającego operat szacunkowy dla organu, faktu ustanowienia obowiązku służebności organ uznał, że nie znajduje on uzasadnienia.
Okoliczność ta, jak również możliwość podłączenia nowo wydzielonych działek do urządzeń infrastruktury technicznej była znana i uwzględniona w procesie wyceny. W punkcie 5.3.1. dotyczącym charakterystyki wydzielonych działek nr [...] - [...] rzeczoznawca wskazał: "Wydzielone działki nr [...] - [...] o pow. 994 m2 każda posiadają dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] poprzez ustanowienie służebności przejścia, przejazdu. Dostęp do drogi publicznej dla działki numer [...] odbywał się będzie poprzez działkę [...]; dla działki nr [...] odbywał się będzie poprzez działki [...] i [...]; dla działki nr [...] odbywał się będzie poprzez działki [...], [...], [...]; dla działki nr [...] odbywał się będzie poprzez działki [...], [...], [...] i [...]. Od strony ulicy [...] nie dopuszcza się obsługi komunikacyjnej. Wydzielone działki są nieuzbrojone; mają możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej sieci elektrycznej poprzez projektowane przyłącza, do sieci wodociągowej tylko działka nr [...], pozostałe działki z ujęć własnych, tzn. studni głębinowych, kanalizacja do projektowanych zbiorników bezodpływowych szamb lub przydomowych oczyszczalni ścieków (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy).
Kształt działek: regularny, lecz z ograniczeniem w zabudowie ze względu na ustanowienie służebności, która zmniejsza szerokość działki. Działki położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej zostały wydzielone zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, w związku z zamiarem budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Uwzględniając powyższe uwarunkowania rzeczoznawca przyjął cechy rynkowe wycenianych działek po podziale jako "gorsze" z ograniczeniami. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast kwestia wcześniejszego "wstępnego" umówienia się z właścicielami "działek pełniących funkcję drogi dojazdowej leżących po stronie wschodniej naszej działki, na odkupienie udziałów we współwłasności tej drogi.
Ostatecznie współwłaściciele drogi odmówili sprzedaży udziałów w drodze". W sprawie istotny jest bowiem fakt, iż w efekcie doszło do podziału nieruchomości oraz to, że w jego wyniku doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium wypełnione zostały zatem obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizacja tej zasady objawia się między innymi poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego i właśnie na tym etapie postępowania organ dokonuje "naświetlenia" wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej. Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości, a ta okoliczność jest istotnym czynnikiem cenotwórczym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B.K., reprezentowany przez K. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr 71/2026, "która to dotyczy tej samej nieruchomości a którą zapomniał wpisać do odwołania do SKO prawdopodobnie z powodu swojego wieku (jest emerytem)". Dalej skarżący podniósł, że biegła z P. ma większą wiedzę i większą bazę danych wartości nieruchomości niż rzeczoznawca z S., który został wybrany "bo okazał się najtańszy". Zaznaczył, że Kolegium uśredniło wartości wyceniany po podziale działek uznając "wycenę biegłej z P.., za słuszną, automatycznie wycena biegłego z Sieradza jest wadliwa.
Nie można zatem uśredniać wyceny dobrej ze złą, bo w dalszym ciągu będzie ona w 50% zła". Jednocześnie skarżący zarzucił, że biegła rzeczoznawca E.B. (biegła z P.), również zawyżyła wartość wydzielonych działek, ponieważ nie uwzględniła konieczności wykonania "solidnej" minimum 6 metrowej drogi dojazdowej (w ramach służebności przejazdu) przez wszystkie wydzielone działki dla "kilkunasto tonowego beczkowozu, który będzie musiał wjechać na posesje wypompować szambo i wyjechać nie grzęznąć po drodze". Zdaniem skarżącego jest to kosztowna inwestycja obniżająca wartość działek.
Ponadto biegła nie uwzględniła braku "prywatności" na działkach, gdzie pod oknami przyszłych budynków "ktoś ciągle przechodzi lub przejeżdża co będzie stanowiło spory dyskomfort dla przyszłych mieszkańców obniżając wartość działek".
Skarżący wskazał, że wydzielone działki straciły na wartości w stosunku do stanu sprzed podziału i bezzasadne staje się naliczenie opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że przywołana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr 71/2026 r. z dnia 10 kwietnia 2026 r. ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 1.530,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], dla.K.K. - właściciela w 1/2 części nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr działki [...]o pow. 0,3975 ha, na skutek jej podziału, nie była przedmiotem postępowania odwoławczego przed Kolegium. Wniesione odwołanie dotyczyło wyłącznie decyzji nr 72/2026 ustalającej opłatę adiacencką B.K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 maja 2026 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 10 kwietnia 2026 r. i ustalająca jednocześnie B.K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (dz. [...]) na skutek jej podziału.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 399) (dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 98a ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.
Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).
Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego);
- 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;
- 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne);
- 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.
Badając wypełnienie wyżej wymienionych przesłanek stwierdzić należy, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 31 maja 2024 r., zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] w P.. W dacie zatwierdzenia podziału obowiązywała uchwała Nr XXXIX/608/2005 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w której przewidziano stawkę opłaty w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości po poddziale i przed podziałem geodezyjnym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu 25 listopada 2025 r., zatem nie upłynął trzyletni okres, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.
Przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Należy przy tym zważyć, że słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, LEX nr 384151, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Podkreślić należy, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 maja 2025 r., sygn. I OSK 2396/23, CBOSA). Z tego względu ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), gdyż stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.
Zaznaczyć również należy, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, a zatem oparcie się na dowodzie o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokument ten podlega, stosownie do art. 80 k.p.a., swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego.
Jednocześnie dokonywana przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Sądy administracyjne wielokrotnie wyrażały stanowisko, że organ administracji ma obowiązek oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym, co obejmuje badanie: czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2025 r., I OSK 634/22, LEX nr 3862776, CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., III FSK 2032/21, LEX nr 3479825, CBOSA), to jest jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., II OSK 1408/19, LEX nr 3124203, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie sporządzonym w dniu 26 lutego 2026 r. przez R. B. Z kolei po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji skarżący przedłożył w organie operat szacunkowy z dnia 28 kwietnia 2026 r. sporządzony przez E.B.
Porównując przedłożone operaty szacunkowe w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na uwzględnienie w operacie z 28 kwietnia 2026 r. kwestii wpływu służebności drogowej (która według decyzji podziałowej miała być ustanowiona celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla dz. [...], [...], [...]) na wartość nieruchomości według stanu po podziale. Ta okoliczność, zgodnie z operatem z 28 kwietnia 2026 r., wyraźnie wpłynęła na obniżenie wartości działek po podziale. Należy podkreślić, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości, przy czym określenie wartości służebności gruntowej zostało przewidziane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) w § 31 i 34. Przedłożony przez skarżącego operat uwzględnia wskazane przepisy rozporządzenia, kwestia ta została natomiast faktycznie pominięta w operacie z dnia 26 lutego 2026 r. Organ II instancji, rozpoznając sprawę w nowych okolicznościach sprawy – po przedłożeniu przez skarżącego operatu z 28 kwietnia 2026 r., nie wyjaśnił jednak w żaden sposób wskazanej wyżej widocznej różnicy w przedłożonych operatach i nie ocenił prawidłowości sporządzonych operatów pod kątem wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości.
Na kwestię wpływu służebności na wartość nieruchomości po podziale zwracał natomiast uwagę skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ II instancji dostrzegł jedynie kwestię służebności odnosząc ją do posiadania przez wydzielone działki dostępu do drogi publicznej.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Należy także przypomnieć, że organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy. Dowód ten podlega swobodnej ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Jak już wyżej wskazano, organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 1246/08, LEX nr 594988, CBOSA). Czego jednak w kontrolowanej sprawie organ zaniechał.
Warto także przypomnieć, o czym już wyżej wspomniano, że oparcie się na dowodzie, jakim jest operat szacunkowy, którego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, z obowiązku oceny jego wiarygodności, ani nie odmawia organowi prawa do wystąpienia do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, czy uzupełnienia operatu o niezbędne do orzekania elementy. Co więcej, zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.
Co więcej, kontrola operatu pod względem jego prawidłowości jest możliwa i konieczna na podstawie art. 80 k.p.a. Skoro zatem w kontrolowanej sprawie w operacie, sporządzonym na zlecenie organu, pominięto kwestię ustalenia wartości służebności, to budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do szczegółowej analizy każdego dowodu i każdej okoliczności w sprawie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., I OSK 556/15, LEX nr 2237704, CBOSA).
W ocenie Sądu dokonana przez organ II instancji ocena sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych jest bardzo powierzchowna. W odniesieniu do pierwszego operatu (z 26 lutego 2026 r.) – organ jedynie opisał dokonane przez rzeczoznawcę czynności, sposób dokonania wyceny wartości nieruchomości przed i po podziale. Jedyną oceną jaką dokonał, to stwierdzenie, że operat szacunkowy z 26 lutego 2026 r. zawiera wszystkie elementy wynikające z § 78 i 79 rozporządzenia i może stanowić podstawę do ustalania wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem. W odniesieniu do drugiego operatu (z 28 kwietnia 2026 r.) trudno jest poszukiwać dokonanej przez organ oceny wartości dowodowej operatu pod kątem kompletności, spójności i czytelności.
Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, bowiem organ II instancji uchylił się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, organ administracji nie ma uprawnienia ani obowiązku prowadzenia we własnym zakresie ustaleń, co do wartości nieruchomości, obowiązany jest bowiem oprzeć się na operacie szacunkowym sporządzonym przez osobę posiadającą wskazane w ustawie uprawnienia i niezbędną wiedzę specjalną (por. wyrok NSA z 5 marca 2009 r., I OSK 292/08, LEX nr 529933, CBOSA). Tymczasem na skutek wyliczenia średniej arytmetycznej wartości nieruchomości z obu operatów, organ de facto samodzielnie dokonał ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, do czego nie był uprawniony, tym samym naruszając art. 146 ust. 1a u.g.n., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do natomiast do kwestii wydania dwóch odrębnych decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej w stosunku do dwóch współwłaścicieli nieruchomości, należy stwierdzić, że nie stanowi to naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych opłata adiacencka jako świadczenie pieniężne jest podzielna. Z tego względu, wobec braku przepisu nakładającego solidarną odpowiedzialność w zapłacie tego świadczenia na współwłaścicieli, należy przyjąć, że w decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązek zapłaty powinien obciążać poszczególnych współwłaścicieli w proporcji do ich udziałów we współwłasności, zwłaszcza że wszyscy współwłaściciele (proporcjonalnie do swoich udziałów) uzyskują korzyść majątkową związaną z przyrostem wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2025 r., I SA/Wa 34/25, LEX nr 3984467, CBOSA). W kontrolowanej sprawie opłatę adiacencką ustalono przy uwzględnieniu udziału skarżącego we współwłasności, co w ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe.
Wreszcie, prawidłowo wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że przywołana przez skarżącego w skardze decyzja Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr 71/2026 r. z dnia 10 kwietnia 2026 r. ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 1530,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], dla K.K. - właściciela w 1/2 części nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr działki [...]o pow. 0,3975 ha, na skutek jej podziału, nie była przedmiotem postępowania odwoławczego przed Kolegium. Wniesione odwołanie dotyczyło wyłącznie decyzji nr 72/2026 ustalającej opłatę adiacencką B.K..
Warto końcowo zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji w jej pkt 2 nadaje się do sprostowania w zakresie powołanej "ul. A", oczywistym jest bowiem, że kontrolowana sprawa dotyczy nieruchomości przy ul.[...].
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 1 p.p.s.a.
IB